Contexte de la plainte

Le litige entre le plaignant et la Commission

1. Le plaignant, une organisation mondiale qui milite pour la protection et la conservation de l'environnement, a demandé à la Commission européenne de lui accorder l'accès à certains documents concernant les deux réacteurs supplémentaires qu'il est prévu de construire sur le site de la centrale nucléaire de Cernavoda en Roumanie (ci-après la «centrale nucléaire de Cernavoda»)[1].

2. La Commission a rejeté la demande d'accès et le plaignant a contesté les décisions de la Commission en ce sens.

Le contexte factuel de l’affaire

3. Le 30 juin 2009, la Commission a reçu des autorités roumaines et de la société investisseur une notification concernant le projet d'investissement relatif à la construction de nouveaux réacteurs à la centrale nucléaire de Chernavoda. Cette notification a été soumise à la Commission conformément à l'article 41 du traité Euratom.

4. Le 18 septembre 2009, le plaignant a rencontré la Commission et d'autres parties prenantes pour discuter du projet. Le même jour, elle a déposé une demande d ' accès à la "copie de la notification du projet nucléaire Cernavoda 3, 4 en Roumanie à la Commission européenne au titre de l ' article 41 d ' Euratom, ainsi qu ' à tous les documents et correspondances y afférents".

5. Le 6 octobre 2009, la Commission a refusé l ' accès aux documents demandés au motif que "la procédure de notification prévue à l ' article 41/43 du traité Euratom concernant le projet d ' investissement susmentionné [n ' était] pas encore achevée". La Commission a ajouté que ses services «s’efforceraient de recevoir l’approbation requise au titre de l’article 44 du traité Euratom, en ce qui concerne la publication du projet, tant de la part du gouvernement roumain que de la société concernée [...]».

6. Le 6 octobre 2009 également, le plaignant a présenté une demande confirmative d'accès. Elle a fait valoir que l'article 44 du traité Euratom n'empêchait pas la Commission de publier la notification avant la finalisation des procédures pertinentes.

7. Le 3 novembre 2009, la Commission a répondu à la demande confirmative du plaignant en réitérant sa décision initiale selon laquelle l'accès ne pouvait pas être accordé.

8. Le 13 janvier 2010, le plaignant a déposé la présente plainte auprès du Médiateur. Le 29 janvier 2010, elle a transmis des informations complémentaires relatives à la présente affaire.

Le cadre juridique

9. Le traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre 2009. Comme indiqué ci-dessus, la présente plainte a été déposée en janvier 2010. Toutefois, les demandes initiales et confirmatives d'accès du plaignant et les décisions de la Commission sur ces demandes remontent à la période antérieure à l'entrée en vigueur, le 1er décembre 2009, du traité de Lisbonne et, partant, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a contesté les décisions prises par la Commission sur ces demandes. Par conséquent, le cadre juridique applicable au présent litige est celui qui était en vigueur avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. C'est ce cadre juridique qui sera exposé dans les paragraphes suivants.

Le traité Euratom

10. En vertu du traité Euratom, tout nouvel investissement lié aux activités nucléaires doit être communiqué à la Commission, qui doit transmettre son avis (ci-après «le point de vue») à l'État membre concerné. Cette procédure est prévue aux articles 41 à 44, qui sont libellés comme suit:

Article 41

Les personnes et les entreprises exerçant les activités industrielles énumérées à l'annexe II du présent traité communiquent à la Commission les projets d'investissement relatifs aux nouvelles installations ainsi qu'aux remplacements ou transformations qui remplissent les critères de type et de dimension fixés par le Conseil sur proposition de la Commission. (...)

Article 42

Les projets visés à l'article 41 sont communiqués à la Commission (...) au plus tard trois mois avant la conclusion des premiers contrats avec les fournisseurs ou, si les travaux doivent être exécutés par l'entreprise avec ses propres ressources, trois mois avant le début des travaux. (...)

Article 43

La Commission examine avec les personnes ou les entreprises tous les aspects des projets d'investissement qui se rapportent aux objectifs du présent traité. Il communique son point de vue aux États membres concernés.

Article 44

La Commission peut, avec l'accord des États membres, des personnes et des entreprises concernées, publier tout projet d'investissement qui lui est communiqué.

Le traité sur l'Union européenne (TUE)

11. Le principe général selon lequel les décisions sont" prises aussi ouvertement que possible et aussi près que possible du citoyen" est énoncé à l ' article premier du TUE.

Le traité instituant la Communauté européenne (traité CE)

12. L'article 255 du traité CE dispose que tout citoyen de l'Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d'accès aux documents en possession de la Commission ou d'autres institutions.

13. L'article 305, paragraphe 2, du traité CE dispose que les dispositions du traité CE ne dérogent pas à celles du traité Euratom.

Déclaration 41

14. La déclaration 41 annexée à l'acte final du traité d'Amsterdam dispose que "... le Parlement européen, le Conseil et la Commission, lorsqu'ils agissent en vertu du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier et du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, devraient s'inspirer des dispositions relatives à la transparence, à l'accès aux documents et à la lutte contre la fraude en vigueur dans le cadre du traité instituant la Communauté européenne".

Règlement (CE) n° 1049/2001

15. Les principes, conditions et limites relatifs au droit d'accès du public aux documents sont régis par le règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission [2]. Le considérant 5 du règlement (CE) n° 1049/2001 est libellé comme suit:

"Étant donné que la question de l'accès aux documents n'est pas couverte par les dispositions du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier et du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, le Parlement européen, le Conseil et la Commission devraient, conformément à la déclaration 41 annexée à l'acte final du traité d'Amsterdam, s'inspirer du présent règlement en ce qui concerne les documents relatifs aux activités couvertes par ces deux traités".

La convention d’Aarhus et le règlement (CE) n° 1367/2006

16. La (ancienne) Communauté européenne a adhéré à la convention d'Aarhus en février 2005 [3]. La convention a été transposée dans le droit de l’Union par le règlement (CE) no 1367/2006 [4], qui intègre les trois piliers de la convention d’Aarhus dans un acte juridique unique. L’article 3 du règlement (CE) n° 1367/2006 dispose que le règlement (CE) n° 1049/2001 s’applique à toute demande d’accès à des informations environnementales détenues par les institutions et organes de l’Union présentée par un demandeur.

17. L’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1367/2006, qui concerne les limites du droit d’accès, est libellé comme suit:

«En ce qui concerne l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement (CE) no 1049/2001, à l’exception des enquêtes, en particulier celles concernant d’éventuelles violations du droit [de l’Union], un intérêt public supérieur justifiant la divulgation est réputé exister lorsque les informations demandées concernent des émissions dans l’environnement. En ce qui concerne les autres exceptions prévues à l'article 4 du règlement (CE) n° 1049/2001, les motifs de refus sont interprétés de manière restrictive, en tenant compte de l'intérêt public servi par la divulgation et de la question de savoir si les informations demandées ont trait à des émissions dans l'environnement."

L’objet de l’enquête

18. La Médiatrice a ouvert une enquête sur les allégations et allégations suivantes:

(1) En ce qui concerne l’accès demandé aux documents:

• Le plaignant allègue que la Commission a refusé à tort l’accès aux documents demandés.
• Le plaignant affirme que la Commission devrait, conformément au règlement (CE) n° 1049/2001, donner le plus large accès possible à ces documents.

(2) En ce qui concerne la procédure d’approbation:

• Le plaignant allègue que la Commission a indûment tardé à demander l’accord de l’État membre, des personnes et des entreprises concernés afin de pouvoir publier les documents de notification et tous les autres documents relatifs au projet produits conformément aux articles 41 à 43 du traité Euratom concernant le projet de centrale nucléaire de Cernavoda.
• Le plaignant affirme que la Commission devrait entamer des négociations avec l'État membre, les personnes et les entreprises concernés afin d'obtenir le consentement pour la publication de ces documents.

L'enquête

19. Le 8 février 2010, la Médiatrice a lancé la présente enquête et a demandé à la Commission de présenter un avis.

20. Le 4 juin 2010, la Commission a présenté son avis, qui a été transmis au plaignant. Le 29 juin 2010, le plaignant a présenté ses observations.

21. Le 15 décembre 2010, la Médiatrice a informé le plaignant que la présente affaire soulevait des questions similaires à celles soumises par le plaignant dans le cadre de la plainte 2335/2008/VIK concernant un projet d’investissement nucléaire proposé à Belene (Bulgarie). La Médiatrice a donc estimé que l’analyse juridique pertinente dans ces deux affaires devrait être menée en parallèle [5].

Analyse et conclusions du Médiateur

Remarques préliminaires

22. Compte tenu de la pertinence de la procédure d’approbation pour la question de l’accès éventuel aux documents demandé par le plaignant, le Médiateur estime qu’il est utile d’examiner ensemble les aspects de fond et de procédure de la présente plainte [6].

A. En ce qui concerne l’accès demandé et la procédure de consentement

Arguments présentés au Médiateur

La position de la Commission

23. En réponse à la demande confirmative du plaignant, la Commission a précisé que les documents suivants étaient couverts par la demande d'accès:

1. la notification du projet (reçue par la Commission le 29 juin 2009);
2. la réponse de la Commission du 3 juillet 2009;
3. Note au dossier du 9 juillet 2009 concernant la notification du projet d'investissement et la mise en place d'un groupe de travail interne au sein de la Commission;
4. Note au dossier du 9 juillet 2009 concernant la notification du projet d'investissement;
5. Lettre de la Commission à l’investisseur datée du 5 juillet 2009, demandant des informations supplémentaires;
6. Lettre de l'investisseur datée du 19 août 2009;
7. Lettre de l’investisseur datée du 15 septembre 2009.

24. La Commission a estimé que les documents susmentionnés ne pouvaient pas être divulgués, car, au moment où le plaignant a demandé l ' accès, son processus décisionnel relatif à l ' adoption de son point de vue était "pleinement en cours".

25. La Commission a souligné que les centrales nucléaires étaient des installations très sophistiquées et techniquement complexes et que, par conséquent, l’évaluation d’un projet d’investissement nucléaire nécessitait un temps considérable et devait en outre être effectuée par des experts hautement qualifiés. La Commission a donc considéré que "sans préjudice de la position des autorités roumaines et de l ' investisseur sur une éventuelle divulgation, la publication des documents demandés à un stade aussi précoce entraverait gravement l ' évaluation du projet et porterait donc gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission".

26. La Commission a en outre avancé l ' argument selon lequel les notifications concernant les investissements nucléaires qui lui étaient adressées conformément à l ' article 41 du traité Euratom contenaient des " informations sensibles", tant en ce qui concerne les questions de sécurité et de sûreté que les intérêts commerciaux des entreprises concernées. C ' est pour ces raisons que l ' article 44 du traité Euratom dispose que la Commission "peut publier" le projet d ' investissement qui lui a été communiqué "avec l ' accord des États membres, des personnes et des entreprises concernés".

27. En l'espèce, tous les documents visés par la demande d'accès du plaignant contenaient des informations transmises à la Commission par la notification de la centrale nucléaire de Cernavoda. Par conséquent, la Commission a considéré que tous ces documents relevaient du champ d'application des articles 41 à 44 du traité Euratom et que la publication de ces informations était subordonnée au consentement des États membres, des personnes et des entreprises concernés.

28. Selon l’institution, la mise dans le domaine public de données hautement techniques, pour lesquelles des règles spécifiques en matière de secret en vertu du traité Euratom s’appliquent généralement et qui n’ont pas encore été pleinement évaluées et clarifiées, risquerait de créer une vision faussée du projet d’investissement envisagé. Elle susciterait également un débat public avant que la Commission ne soit en mesure de se faire une opinion sur ce projet.

29. Dans ce contexte, la Commission a fourni les explications complémentaires suivantes:

«[...] la divulgation des documents demandés, outre la divulgation d’informations très sensibles couvertes par les dispositions susmentionnées du traité Euratom, interférerait avec les discussions et délibérations internes actuelles de la Commission, au cours desquelles les services de la Commission doivent être libres d’exprimer leur point de vue sans subir d’influences ou de pressions extérieures. Cet intérêt, expressément reconnu par l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001, doit également être protégé en l'espèce par le traité Euratom, étant donné qu'il est nécessaire que la Commission préserve sa capacité à accomplir ses tâches dans ce domaine d'activité sensible. En outre, il est évident que la publication des documents demandés, à ce stade du processus, nuirait aux discussions en cours avec l’investisseur sur le projet d’investissement, ce qui, en fin de compte, pourrait nuire à la capacité de la Commission à recevoir toutes les informations nécessaires pour adopter un point de vue fondé».

30. En ce qui concerne la note relative à la création de son groupe de travail interne [7], la Commission a souligné qu'elle contenait les noms des fonctionnaires participant à ce groupe. Compte tenu du caractère sensible de la question, l’institution a estimé qu’elle devait prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter d’exposer ses fonctionnaires à des pressions extérieures indues, susceptibles de porter gravement atteinte à son processus décisionnel. La divulgation des noms des fonctionnaires faciliterait et encouragerait, de l'avis de la Commission, les critiques à leur encontre et limiterait en fin de compte la capacité de la Commission à adopter sa position finale à l'abri d'influences extérieures.

31. Pour ces raisons, la Commission a estimé que la divulgation des documents demandés à ce moment-là porterait gravement atteinte à son processus décisionnel. Par conséquent, aucun accès n’a été accordé.

32. Compte tenu de ce qui précède, la Commission s’est également abstenue de demander le consentement de l’État membre et de l’investisseur pour la publication du projet d’investissement. De l'avis du Conseil, il aurait été prématuré de demander le consentement à ce stade. L'institution a estimé que la meilleure façon de procéder était de demander le consentement à un moment où la publication ne porterait plus atteinte à un intérêt légitime. La Commission s'est déclarée disposée, après avoir adopté son point de vue, à demander l'accord des autorités roumaines et de l'investisseur en vue de la publication du projet d'investissement.

Observations du plaignant

33. Le plaignant a rappelé que la Commission avait organisé une réunion avec les parties prenantes [8], à laquelle participaient également le(s) représentant(s) du plaignant. Cela indiquait que la Commission était disposée à discuter de la centrale nucléaire de Cernavoda avec les parties prenantes et que l’institution valorisait la participation du public au processus. Toutefois, le plaignant a été placé dans une situation dans laquelle il n’était manifestement pas en mesure de fournir le retour d’information nécessaire, étant donné que la Commission avait simplement refusé l’accès aux documents pertinents. Dans ces circonstances, le processus de participation du public ne pouvait évidemment pas se dérouler dans des conditions optimales. Si les participants ne sont pas en mesure d'exprimer leurs opinions sur les questions d'importance possible couvertes par ladite notification, les discussions ne pourraient avoir qu'une portée limitée.

34. Compte tenu du rôle que joue la société civile dans ce type de procédures, la position de la Commission selon laquelle la divulgation des documents concernés au plaignant interférerait avec ses délibérations internes et créerait en outre des influences et des pressions extérieures était contraire à la convention d’Aarhus, dont l’UE est signataire. Le plaignant a rappelé que le préambule de la convention d’Aarhus prévoit qu’un meilleur accès à l’information et la participation du public au processus décisionnel améliorent la qualité des décisions, contribuent à sensibiliser le public aux questions environnementales et lui donnent l’occasion d’exprimer ses préoccupations. Elle permet également aux pouvoirs publics de tenir dûment compte de ces préoccupations.

35. Le plaignant a ajouté que si les renseignements demandés devaient être mis à la disposition du public, la Commission ne serait pas en proie à des commentaires et à des questions non pertinents de la part du public. La situation actuelle a toutefois contraint le public à couvrir, dans ses observations et contributions, toutes les questions auxquelles il pouvait penser, au lieu de formuler des observations spécifiques mettant l’accent sur les aspects particulièrement pertinents pour la notification en cause. Si la notification devait être divulguée au public, on pourrait s'attendre à ce que ce dernier fournisse des informations constructives pour le processus de formation des opinions de la Commission. De l'avis du plaignant, toute autre interprétation constituait une vision déformée du bon fonctionnement de la gouvernance démocratique et du rôle du public dans celle-ci. Elle a ajouté à cet égard qu'une administration ouverte jouit d'une plus grande légitimité, qu'elle est plus efficace et plus responsable devant les citoyens dans une société démocratique.

36. Le plaignant a fait valoir qu'il n'avait connaissance d'aucune personne qui exercerait une pression indue sur les services de la Commission en ce qui concerne le projet concerné. Il souligne qu'il n'a certainement jamais tenté d'influencer la Commission ni de limiter sa liberté de se forger sa propre opinion. Le plaignant a demandé les documents pertinents en vue de présenter son avis à la Commission. Elle a toujours communiqué avec la Commission de manière totalement transparente, ouverte et honnête. En outre, le plaignant a été inscrit au registre des lobbyistes de la Commission, ce qui révèle tout son contexte organisationnel et financier.

37. Le traité Euratom ne prévoit pas que le projet d'investissement communiqué à la Commission ne peut être publié qu'après que la Commission a finalisé son point de vue. Le plaignant croyait comprendre que le traité Euratom n'interdisait aucunement la publication de la notification et des documents y afférents dès que l'État membre, les personnes et les entreprises concernés avaient donné leur consentement.

38. Le plaignant a donc maintenu son point de vue selon lequel la Commission devrait soit demander l'autorisation de publier la notification au titre de l'article 41 du traité Euratom à l'État membre et à l'investisseur directement après l'avoir reçue, soit publier la documentation lorsque cette autorisation n'a pas été activement refusée. En outre, si un État membre, une personne ou une entreprise concernée décide de ne pas consentir à la publication de documents, les motifs de ce refus devraient être rendus publics.

39. Le plaignant a fait valoir que, le 7 juin 2010, la Commission l’avait informé qu’elle avait demandé aux autorités roumaines et à l’investisseur concerné de consentir à la publication, mais que la société en question avait refusé la divulgation des documents pertinents. La Commission n’a pas précisé si le refus concernait la documentation complète ou seulement une partie de celle-ci. L'institution n'a pas non plus informé le plaignant des motifs invoqués par la société.

40. Le plaignant a estimé que l'observation de la Commission selon laquelle les documents étaient, de par leur nature, très sensibles n'était pas pertinente. La sensibilité n'était prévue ni à l'article 44 du traité Euratom, ni dans les exceptions prévues à l'article 4 du règlement (CE) n° 1049/2001. En tout état de cause, plus le matériel est sensible, plus il convient d’accorder d’importance à la pondération appropriée de l’intérêt public.

41. Le plaignant a toutefois reconnu que les documents couverts par sa demande d’accès peuvent effectivement contenir des informations de nature sensible d’un point de vue commercial ou de sécurité qui pourraient relever des exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001. Par conséquent, elle n’a pas refusé à la Commission le droit de garder certaines données confidentielles, conformément aux exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001. Elle a en outre estimé que la Commission devrait être autorisée à occulter les parties confidentielles, mais que les autres parties ne devraient pas être cachées au public. Par exemple, la Commission aurait pu occulter les noms de ses fonctionnaires et donner accès au reste du document.

42. En ce qui concerne l’exception invoquée par la Commission, qui concerne les situations dans lesquelles une institution n’a pas encore pris de décision [9], le plaignant a fait référence à l’intérêt public supérieur justifiant la publication de ces documents. Le plaignant a rappelé que la Commission avait reconnu dans le passé que la participation du public avait joué un rôle positif dans la formation d'un point de vue équilibré et bien informé. Les préoccupations légitimes exprimées par des organisations telles que le plaignant pourraient clairement contribuer à une formulation plus équilibrée du point de vue de la Commission. Le plaignant ne voit pas en quoi la connaissance publique du contenu de la notification pourrait nuire de quelque manière que ce soit à la capacité des services de la Commission d'exprimer librement leur point de vue.

43. Le plaignant a rappelé que l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 prévoit que les exemptions pertinentes doivent être mises en balance avec l’intérêt public. La Convention d ' Aarhus dispose également que les "motifs de refus doivent être interprétés de manière restrictive, en tenant compte de l ' intérêt public servi par la divulgation". Le plaignant a réitéré son point de vue selon lequel l'intérêt public était mieux servi par une large contribution du public et des ONG au processus qui conduit à la cristallisation du point de vue de la Commission, émis en vertu de l'article 43 du traité Euratom.

44. Le plaignant a estimé que la déclaration de la Commission selon laquelle l'évaluation des projets d'investissement dans le nucléaire nécessitait beaucoup de temps et devait être effectuée par des experts hautement qualifiés était vraie en ce qui concerne la Commission, mais qu'elle était encore plus exacte en ce qui concerne une organisation non gouvernementale comme elle. Dans cette perspective, afin d’obtenir un retour d’information significatif de la part du public, la Commission devait publier la documentation pertinente dès que possible, de sorte que le public puisse également disposer d’un certain temps pour recueillir une expertise suffisante pour sa contribution. Le refus de la Commission de donner accès aux documents demandés a en réalité entravé l’évaluation du projet.

45. Selon le plaignant, les experts de la Commission dépendaient entièrement de la contribution du promoteur du projet et d'un petit cercle d'experts dont disposait l'institution. Par conséquent, seul un accès plus large à la documentation pourrait permettre à la société civile de jouer son rôle de chien de garde public et aider la Commission à élargir sa base de connaissances. En ne fournissant pas les informations demandées, la Commission semble avoir montré qu’elle se méfiait de la tenue d’un tel débat public ou qu’elle n’était pas intéressée par celle-ci.

46. Le plaignant n ' était pas d ' accord avec la position de la Commission selon laquelle demander le consentement pour l ' accès avant d ' avoir adopté son point de vue était "prématuré" et que la meilleure façon de procéder était de demander ce consentement lorsque la publication "ne porterait plus atteinte à aucun intérêt légitime". La Commission n’a avancé aucune raison légitime justifiant son attitude, si ce n’est qu’elle a suggéré que ses services ne devraient pas avoir à écouter trop d’avis sur le projet en cause. Le plaignant a estimé que l'approche de la Commission était fondamentalement préjudiciable à l'intérêt public.

47. Le plaignant a fait observer que certains documents couverts par sa demande d'accès étaient les propres documents de la Commission [10]. Selon elle, sur la base de l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui concerne le droit d’accès aux documents publics [11], ces documents doivent être fournis «sans autre discussion».

48. Enfin, le plaignant a invoqué le droit d’être entendu, énoncé à l’article 41 de la Charte. Il a fait valoir que le point de vue de la Commission constituait une évaluation de l ' UE de l ' installation nucléaire proposée, qui servait essentiellement de "feu vert" de l ' UE pour le projet. À son avis, il était nécessaire de s'opposer à la construction de nouvelles centrales nucléaires, car de tels projets influençaient négativement le bien-être général et la qualité de vie des individus. Le plaignant a donc considéré que le point de vue de la Commission sur les installations nucléaires affectait personnellement le plaignant et ses membres. Par conséquent, elle aurait dû avoir la possibilité d’être entendue de manière significative avant que la Commission n’émette son point de vue.

49. Compte tenu des considérations qui précèdent, le plaignant a conclu que les motifs de refus d’accès invoqués par la Commission étaient illégitimes et que l’institution avait retardé à tort la demande de consentement à la publication. Enfin, le plaignant a fait remarquer que l'interprétation du traité Euratom retenue par la Commission s'inscrivait dans le "paradigme de l'expertise limitée du XXe siècle"et que l'institution ne se rendait pas compte que le rôle du public avait considérablement évolué depuis 1957, date de la signature du traité Euratom.

Évaluation du Médiateur

Sur le fond

50. Le Médiateur note d'emblée que la demande d'accès du plaignant porte sur: i) les documents de tiers, à savoir la notification au titre de l'article 41 du traité Euratom et les lettres y afférentes de l'investisseur du projet [12]; et ii) la correspondance et les notes internes pertinentes de la Commission [13].

51. Sur la base de ses observations, le Médiateur comprend la position de la Commission selon laquelle l'accès aux documents demandés ne pourrait être accordé que si: i) aucune des exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001 n’est applicable; et ii) l’État membre, la personne ou l’entreprise concerné(e) a consenti à la divulgation. Dans les paragraphes suivants, le Médiateur abordera chaque aspect tour à tour.

En ce qui concerne les exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001:

52. Le Médiateur rappelle que, dans le cadre de la plainte 2335/2008/VIK, il a examiné le cadre juridique applicable à ces demandes d'accès avant et après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Dans son évaluation, il a noté que, sur la base de la déclaration 41 (annexée à l'acte final du traité d'Amsterdam), avant même l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le législateur a vivement encouragé la Commission, lorsqu'elle traitait des demandes d'accès aux documents au titre du traité Euratom, à prendre également en considération la législation régissant la transparence et l'accès aux documents élaborée au titre (de ce qui était alors) du traité CE.

53. En l’espèce, la Commission a justifié sa position sur la base de l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001, qui dispose ce qui suit: " l 'accès à un document, établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution, qui se rapporte à une question sur laquelle l ' institution n ' a pas encore pris de décision, est refusé si la divulgation d ' un document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l ' institution, à moins qu ' un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation". La Commission a considéré que l'intérêt protégé par l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 devait également être protégé par le traité Euratom, car il était nécessaire que l'institution préserve sa capacité à accomplir ses tâches dans un domaine d'activité aussi sensible.

54. Étant donné que la Commission a invoqué l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001, le Médiateur examinera si les conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 3, étaient effectivement remplies. Ces conditions sont les suivantes: i) si les motifs invoqués par la Commission pour refuser l'accès aux documents en question démontrent qu'un tel accès aurait gravement porté atteinte au processus décisionnel de l'institution; et ii) l’absence d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

55. En ce qui concerne la première des conditions susmentionnées, le Médiateur rappelle que, conformément à une jurisprudence constante, l’institution doit démontrer que l’accès en cause est susceptible, concrètement et effectivement, de porter atteinte à l’intérêt protégé par une exception particulière et que le risque d’atteinte à cet intérêt était raisonnablement prévisible et non purement hypothétique [14].

56. La Commission a déclaré que la divulgation des documents dans le domaine public «affecterait négativement les discussions en cours avec l’investisseur dans le projet d’investissement, ce qui, en fin de compte, pourrait nuire à la capacité de la Commission à recevoir toutes les informations nécessaires pour adopter un point de vue fondé. La Commission a également fait valoir qu’elle serait soumise à des «influences et pressions extérieures» et que la divulgation «créerait une image déformée du projet d’investissement envisagé et susciterait un débat public avant même que la Commission ne soit en mesure de se forger une opinion». Le plaignant n'était pas d'accord avec la position de la Commission.

57. Le Médiateur estime que les arguments susmentionnés de la Commission ne sont pas entièrement convaincants pour les raisons suivantes:

i) L'argument selon lequel, en raison de la divulgation éventuelle, l'investisseur pourrait ne pas être enclin à fournir toutes les informations à la Commission semble douteux, étant donné que l'article 41 du traité Euratom rend obligatoire la communication de projets tels que celui en cause en l'espèce et qu'il est dans l'intérêt de l'investisseur d'obtenir l'avis positif de la Commission sur le projet. Il semble donc logique de supposer que l’investisseur serait désireux de fournir à la Commission toutes les informations dont celle-ci pourrait avoir besoin à cet égard.

ii) La Médiatrice estime qu’il faut s’attendre à ce que la publication des documents pertinents suscite un débat public sur l’investissement proposé ou rende ce débat plus ciblé. Toutefois, selon lui, l'argument de la Commission selon lequel la divulgation des documents soumettrait l'institution à des influences et pressions extérieures indues n'est étayé par aucun argument dûment motivé. Il semblerait plutôt que l'argument de la Commission en ce sens repose sur une hypothèse purement hypothétique.

iii) De l'avis du Médiateur, la possibilité que la divulgation d'informations concernant un projet d'investissement puisse conduire à une vision faussée du projet ne peut être exclue si les informations divulguées sont effectivement gravement incomplètes. Il convient toutefois de noter que la Commission n’a pas soutenu que les informations fournies par les autorités roumaines et l’investisseur concerné étaient incomplètes. Elle a seulement relevé à cet égard que les discussions avec l’investisseur étaient en cours et que son processus décisionnel n’était pas encore finalisé.

iv) La Commission s’est finalement référée de manière générale au caractère sensible des informations demandées, mais l’institution n’a pas fait valoir, et encore moins établi, que la présente plainte concernait une demande d’accès à des documents «sensibles», conformément à la définition prévue à l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001.

58. En tout état de cause, même si l’on devait considérer que les arguments susmentionnés de la Commission étaient suffisants pour établir que l’octroi de l’accès porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, l’intérêt protégé par l’article 4, paragraphe 3, ne pourrait être invoqué avec succès que s’il n’existe pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation (la deuxième des conditions susmentionnées). Il est manifeste qu'il existe un grand intérêt public pour les nouveaux projets et installations nucléaires, non seulement dans l'UE, mais dans le monde entier [15]. Toutefois, il ne ressort pas de la décision de la Commission refusant l'accès qu'elle ait effectivement procédé à la mise en balance requise par l'article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001 afin d'apprécier si, en l'espèce, l'octroi de l'accès aux documents pertinents pouvait être justifié sur la base d'un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

59. Enfin, la Commission n’a pas envisagé la possibilité de divulguer partiellement les documents en question [16]. Il convient de rappeler à cet égard que le plaignant a affirmé que la Commission devrait fournir "l ' accès le plus large possible à ces documents". En outre, le plaignant a clairement reconnu qu’il pourrait effectivement ne pas être possible d’accorder l’accès à certaines parties des documents demandés et qu’il serait disposé à ne recevoir que les parties qui ne sont pas couvertes par les exceptions pertinentes prévues par le règlement (CE) no 1049/2001. Plus précisément, le plaignant a noté, par exemple, que la Commission devrait être autorisée à occulter les parties confidentielles, telles que les noms de ses fonctionnaires impliqués dans le processus, qui figurent dans l’un des documents demandés. Les autres parties du ou des documents doivent toutefois être fournies. Le Médiateur estime que, pour se conformer à son obligation de tirer des orientations du règlement (CE) n° 1049/2001, la Commission aurait dû également examiner si un accès partiel était possible pour chacun des documents demandés.

60. Compte tenu de ce qui précède, la Médiatrice conclut que la Commission n’a pas avancé de raisons convaincantes à l’appui de sa position selon laquelle l’intérêt protégé en vertu de l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 l’empêchait d’accorder l’accès.

61. Enfin, le Médiateur note que le plaignant a également invoqué l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et a fait valoir qu’en ne le consultant pas correctement dans le cadre du processus menant au point de vue de la Commission, qui, de l’avis du plaignant, aurait nécessité d’accorder l’accès aux documents pertinents, la Commission a en substance violé son droit d’être entendue. Dans ce contexte, le plaignant a fait valoir que les centrales nucléaires ont une incidence négative sur le bien-être général et la qualité de vie des personnes et que le point de vue de la Commission aurait donc une incidence à la fois sur elle-même et sur chacun de ses membres individuellement. Outre le fait que la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne n’était pas encore juridiquement contraignante lorsque le plaignant a présenté sa demande d’accès, il convient de souligner que la présente affaire concerne une demande d’accès à des documents qui a été présentée sur la base du règlement (CE) no 1049/2001. Toutefois, le règlement (CE) no 1049/2001 concerne les demandes d’accès du public et les demandeurs n’ont donc pas à motiver leurs demandes (voir article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001). La question de savoir si un demandeur dispose ou non d’un droit d’accès à certains documents sur une autre base juridique est donc dénuée de pertinence en ce qui concerne l’appréciation du traitement par une institution d’une demande fondée sur le règlement (CE) no 1049/2001. Il n’est donc pas nécessaire que le Médiateur évalue si la Commission aurait dû accorder l’accès au plaignant pour que ce dernier puisse exercer son droit d’être entendu. Toutefois, le plaignant est libre de s'adresser à la Commission s'il estime que l'accès devrait être accordé sur cette base.

En ce qui concerne le consentement de l'État membre, de la personne ou de l'entreprise concernée:

62. En faisant valoir que l’accès ne pouvait être accordé que si l’État membre, la personne ou l’entreprise concerné(e) avait consenti à la divulgation, la Commission s’est fondée sur l’exigence de consentement prévue à l’article 44 du traité Euratom. L'institution a fait valoir que tous les documents visés par la demande d'accès du plaignant contenaient des renseignements qui figuraient dans la notification de projet. Elle a donc fait valoir que, conformément à l'article 44 du traité Euratom, la divulgation des documents demandés était subordonnée à l'octroi dudit consentement.

63. La Médiatrice rappelle que les décisions de la Commission concernant la demande d'accès du plaignant ont été prises avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009. À ce moment-là, l’applicabilité de (ce qui était alors) l’article 255 du traité CE, qui constitue la base juridique du règlement (CE) no 1049/2001, aux documents produits en vertu du traité Euratom n’était pas incontestable [17]. En particulier, il était loin d’être clair si de tels documents pouvaient être divulgués sans le consentement de l’État membre, de la personne ou de l’entreprise concernés, conformément à l’article 44 du traité Euratom. Le Médiateur estime qu'à la suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la Commission est désormais tenue de tenir compte de l'article 15 du TFUE [18] lors de l'examen des demandes d'accès à des documents tels que ceux visés à l'article 44 du traité Euratom [19]. De l'avis du Médiateur, cela signifie qu'après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la Commission ne serait plus en droit d'interpréter l'article 44 du traité Euratom de manière isolée. Au lieu de cela, l’article 44 devrait être lu en combinaison avec l’article 15 du TFUE et le règlement (CE) no 1049/2001, mais aussi avec les obligations de l’Union découlant de la convention d’Aarhus.

64. Il convient toutefois de rappeler qu'au moment où la Commission a statué sur la demande d'accès du plaignant, le traité de Lisbonne n'était pas encore entré en vigueur. En outre, au cours de la présente enquête, il est apparu clairement qu'aucun consentement à la divulgation n'avait été donné par l'investisseur du projet.

65. Compte tenu du cadre juridique applicable au moment où la Commission a statué sur la demande en cause, le Médiateur conclut qu’aucune enquête supplémentaire sur l’aspect matériel de l’affaire n’est justifiée. Si le plaignant souhaite poursuivre l'examen de cette question et s'appuyer sur les règles applicables après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, il doit présenter une nouvelle demande d'accès à la Commission.

Concernant l’aspect procédural

66. En plus de contester l'évaluation au fond de la Commission, le plaignant a allégué que l'institution avait indûment tardé à demander le consentement de l'auteur de la notification. Le Médiateur rappelle qu'il a abordé cette question dans le cadre de la plainte 2335/2008/VIK présentée par le même plaignant. Il estime donc qu’il n’y a pas lieu d’approfondir cette allégation en l’espèce.

67. En ce qui concerne l'allégation connexe du plaignant selon laquelle la Commission devrait entamer des négociations avec l'État membre, les personnes et les entreprises concernées afin d'obtenir leur consentement pour la publication des documents demandés, le Médiateur note que le plaignant l'a informé dans ses observations que la Commission avait ensuite tenté d'obtenir ce consentement, mais sans succès [20]. Le Médiateur conclut donc que la Commission semble avoir fait ce que le plaignant prétendait devoir faire.

B. Conclusion

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Il n'y a pas lieu de poursuivre l'examen de la présente plainte.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 4 juillet 2012

---

[1] Cernavoda Unités 3 et 4.

[2] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43).

[3] Décision du Conseil du 17 février 2005 relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (2005/370/CE), JO 2005, L 124, p. 1.

[4] Règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13).

[5] L'enquête du Médiateur dans la plainte 2335/2008/VIK est toujours en cours. Une fois finalisées, les conclusions du Médiateur seront publiées sur son site internet.

[6] Voir point 18 ci-dessus.

[7] Voir point 23, point 3.

[8] La réunion a eu lieu le 18 septembre 2009.

[9] Voir article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

[10] Le plaignant a renvoyé aux documents 2, 3, 4 et 5, énumérés au paragraphe 23.

[11] L ' article 42 (Droit d ' accès aux documents) dispose que "tout citoyen de l ' Union, ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, a un droit d ' accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission".

[12] Voir les documents 1, 6 et 7 énumérés au paragraphe 23.

[13] Voir les documents 2, 3, 4 et 5 énumérés au paragraphe 23.

[14] Voir, par exemple, l'affaire T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commission, Rec. 2005, p. II-1121, point 69.

[15] Suite à l'incident de la centrale nucléaire de Fukushima en 2011, cet intérêt a reçu une impulsion supplémentaire.

[16] L’article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1049/2001 dispose que «[s]i seules des parties du document demandé sont couvertes par l’une des exceptions, les autres parties du document sont divulguées».

[17] Voir point 52.

[18] L'article 15 du TFUE a remplacé l'article 255 du traité CE.

[19] Voir article 106 A, paragraphe 1, du traité Euratom.

[20] Voir également le point 39.