Contexte de la plainte

1. En 2000, le plaignant a déposé une plainte pour infraction auprès de la Commission européenne. La plainte concernait la violation par l'Espagne des directives 91/271/CEE [1] et 91/676/CEE [2] du Conseil (ci-après dénommées "directives"). La plainte a été enregistrée sous la référence 2000/4044.

2. Le 19 novembre 2002, la Commission a introduit un recours contre l'Espagne devant la Cour de justice de l'Union européenne [3]. Le 8 septembre 2005, la Cour a déclaré que l’Espagne avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des directives 91/271 et 91/676, en ne veillant pas à ce que les eaux usées provenant de l’agglomération de Vera (Almería) fassent l’objet d’un traitement adéquat et en ne désignant pas la Rambla de Mojácar comme zone vulnérable.

3. Considérant que les mesures d'exécution adoptées par l'Espagne pour se conformer à l'arrêt de la Cour étaient insuffisantes, la Commission a adressé à l'Espagne, le 15 décembre 2006, une lettre de mise en demeure fondée sur l'article 260 du TFUE. Le 29 juin 2007, la Commission a adressé un avis motivé à l’Espagne. Le 18 mars 2010, la Commission a clôturé la procédure d'infraction, estimant que l'Espagne avait entre-temps pris les mesures nécessaires pour exécuter l'arrêt de la Cour.

4. Conformément au règlement (CE) no 1049/2001 [4], le 27 avril 2010, le plaignant a demandé à la Commission de lui accorder l’accès à certains documents liés à la procédure d’infraction 2000/4044, à savoir i) tous les documents internes de la Commission qui l’ont amené à clore la procédure d’infraction, ii) une copie de l’avis motivé, iii) toutes les informations fournies par les autorités espagnoles depuis la date de la lettre de mise en demeure fondée sur l’article 260 TFUE jusqu’à la clôture de la procédure d’infraction et iv) une copie du document de mise en service de l’usine de traitement des eaux usées de Vera, par lequel les autorités compétentes ont exécuté l’arrêt du Tribunal, permettant ainsi à la Commission de clore l’affaire.

5. Le 17 mai 2010, la Commission a envoyé au plaignant une réponse d’attente l’informant que, compte tenu du nombre de documents demandés et de la nécessité de consulter les autorités espagnoles, le délai de réponse avait été prolongé de 15 jours ouvrables. Le 7 juin 2010, la Commission a rejeté la demande du plaignant dans son intégralité.

6. En ce qui concerne les documents présentés par les autorités espagnoles, la Commission a informé le plaignant que lesdites autorités s’opposaient à leur divulgation au motif qu’elle porterait atteinte à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques (article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001). En ce qui concerne les documents internes de la Commission, l'accès a été refusé parce qu'ils contenaient des informations soumises par les autorités espagnoles et que leur divulgation permettrait indirectement au plaignant d'accéder à ces informations. En outre, la Commission a fait référence à l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001 (protection du processus décisionnel). La Commission a également souligné que le plaignant n’avait invoqué aucun intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

7. Le 15 juin 2010, le plaignant a présenté une demande confirmative au secrétariat général de la Commission. Dans sa requête, il s’est également plaint du retard prétendument déraisonnable et injustifié dans la réponse à sa requête initiale et a avancé son point de vue selon lequel les exceptions invoquées par la Commission n’étaient pas applicables.

8. Les 7 et 28 juillet 2010, le plaignant a reçu des réponses de la Commission indiquant qu’il consultait les autorités espagnoles. Dans la deuxième réponse, la Commission n'a fixé aucun délai pour répondre à la demande confirmative du plaignant.

9. Le 23 septembre 2010, n'ayant pas reçu de réponse à sa demande confirmative, le plaignant s'est adressé au Médiateur européen.

L’objet de l’enquête

10. Le Médiateur a ouvert une enquête sur les allégations et allégations suivantes:

Allégation :

La Commission n'a pas répondu à la demande confirmative du plaignant et lui a donc refusé à tort l'accès aux documents relatifs à sa plainte pour infraction.

Revendication :

La Commission devrait donner au plaignant accès à tous les documents demandés.

11. Le 22 mars 2011, après que le Médiateur eut déjà ouvert une enquête sur la plainte, la Commission a répondu à la demande confirmative du plaignant en lui accordant un accès complet à certains des documents demandés et en refusant l'accès à d'autres, à savoir i) les documents 3.1 à 3.19 et 4, émanant des autorités espagnoles, et ii) ses documents internes 1.5.2 à 1.5.5 (ci-après dénommés ensemble «documents non divulgués»). Par la suite, le plaignant a maintenu sa plainte concernant le refus de la Commission de lui accorder l'accès aux documents non divulgués [5].

L'enquête

12. Le Médiateur a transmis la plainte au président de la Commission européenne le 28 octobre 2010, en lui demandant de présenter un avis avant le 31 décembre 2010.

13. Le 17 décembre 2010 et le 28 février 2011, la Commission a demandé une prolongation du délai pour présenter son avis.

14. La Commission a répondu à l'enquête du Médiateur le 19 avril 2011. L'avis a été transmis au plaignant avec une invitation à présenter des observations. Le 26 avril 2011, le plaignant a transmis ses observations au Médiateur.

15. Le 14 juin 2011, conformément à l'article 3, paragraphe 2, du statut du Médiateur [6] et à l'article 5, paragraphe 2, des dispositions d'application [7], le Médiateur a examiné les dossiers de la Commission concernant la plainte pour infraction 2000/4044. Il a ensuite transmis son rapport d’inspection au plaignant et à la Commission le 1er août 2011.

16. À la lumière des informations dont il disposait à la suite des étapes susmentionnées de son enquête, le Médiateur a estimé que, conformément à l'article 3, paragraphe 5, de son statut, il convenait de proposer à la Commission une solution à l'amiable concernant la divulgation des documents internes de la Commission qui avaient été refusés au plaignant. Les services du Médiateur ont donc contacté le plaignant par téléphone afin de déterminer s'il accepterait sa proposition de solution à l'amiable.

17. Le 24 octobre 2011, le requérant a répondu qu'il n'était pas intéressé par la solution à l'amiable susmentionnée.

Analyse et conclusions du Médiateur

Remarques préliminaires

18. Au moment du dépôt de la plainte, la Commission n'avait pas répondu à la demande confirmative du plaignant. Toutefois, à la suite de l’ouverture de l’enquête, la Commission a répondu à la demande confirmative, a divulgué une partie des documents demandés et a motivé son refus de divulguer le reste. Le plaignant n'était pas d'accord avec ces motifs et maintenait sa position selon laquelle la non-divulgation des autres documents était illégale.

19. Le Médiateur a donc décidé de traiter séparément les deux aspects contenus dans l'allégation initiale du plaignant, à savoir i) le retard de la Commission à répondre à la demande confirmative du plaignant et ii) son refus prétendument injustifié de divulguer les documents. En ce qui concerne ce dernier aspect, le Médiateur examinera les documents non divulgués mentionnés au point 11 ci-dessus.

A. Prétendu retard dans la réponse à la demande confirmative

Arguments présentés au Médiateur

20. Dans sa plainte, le plaignant a fait valoir qu'il était inacceptable que la Commission ait mis autant de temps à traiter sa demande confirmative. Selon lui, les motifs avancés par la Commission pour proroger les délais à deux reprises n’étaient pas fondés. En outre, le plaignant a souligné que, dans sa lettre du 28 juillet 2010, la Commission avait prolongé le délai sans fixer de date pour l’envoi de sa réponse à sa demande confirmative.

21. Dans son avis, la Commission a reconnu qu'elle n'avait pas traité la demande confirmative du plaignant dans les délais fixés par le règlement (CE) n° 1049/2001. La Commission a expliqué que ce retard était dû à deux facteurs: premièrement, la nécessité de vérifier l’exactitude et l’exhaustivité de la liste des documents et de les analyser; deuxièmement, la nécessité, conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001, de consulter les autorités espagnoles en ce qui concerne la divulgation des documents qui en sont issus. La Commission a estimé que les objections des autorités espagnoles à la divulgation nécessitaient des éclaircissements supplémentaires et que, par conséquent, le dialogue avec elles a pris plus de temps que prévu initialement. La Commission n’a reçu les éclaircissements demandés que le 27 janvier 2011.

22. En résumé, la Commission a estimé que la nécessité de poursuivre le dialogue avec les autorités espagnoles justifiait la prolongation du délai de réponse à la demande confirmative du plaignant. Avec le recul, la Commission a regretté de ne pas avoir invoqué l'article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 [8] et a proposé au plaignant un délai approprié compte tenu des circonstances de l'espèce. Il regrette également de ne pas avoir informé la plaignante de la nature du dialogue avec les autorités espagnoles et du temps supplémentaire qu'il lui a fallu.

23. Dans ses observations, le plaignant souligne que, le 28 juillet 2010, la Commission a prolongé le délai de réponse à sa demande confirmative sans fixer de date, et n’a répondu que le 22 mars 2011. Ce faisant, la Commission a violé le règlement no 1049/2001 et la convention d’Aarhus.

Évaluation du Médiateur

24. L’article 8, paragraphe 1, du règlement 1049/2001 impose l’obligation de traiter rapidement les demandes confirmatives d’accès aux documents. Le délai de 15 jours ouvrables prévu, qui s’ajoute généralement aux (au moins) 15 jours ouvrables nécessaires pour que l’institution réponde à la demande initiale, a semblé raisonnable au législateur. Toutefois, dans les cas où ce délai n'est pas suffisant, les institutions peuvent, conformément à l'article 8, paragraphe 2, du règlement, prolonger ce délai de quinze jours ouvrables supplémentaires, tout en justifiant dûment cette prolongation. Par conséquent, le législateur a estimé qu’un maximum de 60 jours ouvrables devrait être suffisant pour permettre aux institutions de prendre une décision finale sur la question de savoir si elles accorderont ou non l’accès aux documents demandés.

25. En l'espèce, la réponse finale de la Commission à la demande du plaignant est intervenue onze mois après le dépôt initial de cette demande. En particulier, il a fallu neuf mois et une semaine à la Commission pour faire droit à la demande confirmative du plaignant et la rejeter partiellement.

26. La Commission a admis qu’elle n’avait pas respecté le délai prévu par le règlement (CE) no 1049/2001 pour le traitement des demandes confirmatives. Elle a néanmoins avancé deux raisons pour expliquer ce long retard dans la prise de décision, à savoir: (i) la nécessité de vérifier ses dossiers et de s’assurer de l’exactitude de la liste des documents, et (ii) des consultations avec les autorités espagnoles concernant les documents émanant de celles-ci.

27. En ce qui concerne l’argument i), le Médiateur estime que, si un dossier administratif est conservé correctement, il ne devrait pas être très difficile et fastidieux d’établir une liste des documents qu’il contient [9]. Cela est d’autant plus vrai lorsque l’on considère que la Commission était saisie d’une demande confirmative et, partant, qu’elle avait déjà dû établir une liste de documents lors de l’analyse de la demande initiale. En outre, ladite liste fournie au plaignant ne contenait que 33 documents. Il est donc difficile pour le Médiateur de comprendre comment le nombre de documents couverts par la demande d'accès du plaignant a pu contribuer de manière significative au retard pris par la Commission dans le traitement de sa demande confirmative.

28. Enfin, si la Commission estimait que la demande confirmative concernait un "très grand nombre de documents" au sens de l ' article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001, elle aurait dû contacter le plaignant en vue de trouver une solution équitable. Le Médiateur se félicite que la Commission ait finalement reconnu qu'elle aurait dû le faire dès le départ.

29. En ce qui concerne l'argument de la Commission selon lequel les consultations avec les autorités espagnoles ont également augmenté le temps nécessaire au traitement de la demande confirmative du plaignant, le Médiateur note, d'une part, que la demande confirmative faisait précisément référence aux mêmes documents que le document initial, étant donné que l'accès à tous ces documents avait été refusé et, d'autre part, que la Commission avait déjà consulté les autorités espagnoles au sujet de ces documents lors du traitement de la demande initiale du plaignant. Qui plus est, le 17 mai 2010, la Commission a prolongé le délai de réponse à cette demande initiale au motif qu’elle était en train de consulter les autorités espagnoles.

30. En tout état de cause, le Médiateur rappelle que, dans son arrêt Suède/Commission [10], la Cour a jugé que: «[...] une institution qui reçoit une demande d’accès à un document émanant d’un État membre et cet État membre doit, une fois cette demande notifiée par l’institution à l’État membre, entamer sans délai un véritable dialogue concernant l’application éventuelle des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement no 1049/2001, tout en accordant une attention particulière à la nécessité de permettre à l’institution de prendre position dans les délais dans lesquels les articles 7 et 8 de ce règlement lui imposent de statuer sur la demande d’accès» (soulignement ajouté).

31. En l’espèce, sans tenir compte des consultations qui avaient déjà eu lieu lors du traitement de la demande initiale, il a fallu six mois à la Commission pour achever son dialogue avec les autorités espagnoles. Même si la Commission a demandé avec diligence des éclaircissements supplémentaires aux autorités espagnoles concernant des aspects de leur position qui n'étaient pas clairs, le Médiateur considère toujours qu'un délai de six mois n'est pas justifié. Il appartenait à la Commission de trouver les moyens adéquats pour faire en sorte que la réponse des autorités espagnoles soit fournie en temps utile, afin de lui permettre de se conformer aux obligations légales prévues à l'article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/2001.

32. En outre, si la raison du retard dans la réponse au plaignant était finalement le résultat des consultations avec les autorités espagnoles, le Médiateur a du mal à comprendre pourquoi, après la fin des consultations, il a fallu deux mois supplémentaires à la Commission (du 27 janvier 2011 au 22 mars 2011) pour répondre effectivement à la demande confirmative du plaignant.

33. La Médiatrice estime donc que les raisons avancées par la Commission ne sont pas suffisantes pour justifier qu'elle n'ait pas traité la demande confirmative du plaignant du 15 juin 2010 dans le délai prévu par le règlement (CE) n° 1049/2001. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

34. En plus de dépasser largement les délais de traitement de la demande confirmative, la Commission a également violé les règles de procédure qui lui sont applicables en vertu de l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001 en prolongeant à deux reprises le délai de réponse et en ne fournissant pas au plaignant, au moment de la deuxième réponse d’attente, une date estimée pour sa décision. Ce comportement constitue également un cas de mauvaise administration. En particulier, comme le Médiateur l ' a affirmé à plusieurs reprises, "si une institution est confrontée à un besoin objectif d ' une période prolongée pour traiter une demande initiale, il serait conforme aux principes de bonne administration que l ' institution explique à un demandeur les raisons pour lesquelles ce besoin se fait sentir et lui fournisse également une indication du temps qu ' il faudra pour traiter la demande initiale "[11].

35. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur formulera ses première et deuxième remarques critiques ci-dessous.

B. Allégation de refus injustifié de divulguer les documents

Arguments présentés au Médiateur

36. Le plaignant a d'abord fait valoir, dans sa plainte, que le retard de la Commission dans le traitement de sa demande confirmative était inacceptable et ne reposait sur aucun fondement juridique.

37. La Commission a présenté ses arguments à l’appui de son refus de divulguer les documents dans la décision confirmative et, dans une moindre mesure, dans l’avis.

38. Dans la décision confirmative, la Commission a accordé au plaignant l’accès à sept des onze documents internes correspondant à la demande du plaignant, ainsi qu’à l’avis motivé fondé sur l’article 260 du TFUE qu’elle avait envoyé à l’Espagne. Toutefois, la Commission a refusé l’accès aux autres documents non divulgués pour les motifs suivants.

39. En ce qui concerne les documents émanant des autorités espagnoles, la Commission a identifié 20 documents correspondant à la demande du plaignant, à savoir les documents 3.1 à 3.19 et 4. La Commission a informé le plaignant que, conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001 [12], elle avait consulté l’Espagne au sujet de leur divulgation. La Commission a rappelé aux autorités espagnoles que, comme établi dans l’arrêt Suède/Commission, si elles s’opposaient à la divulgation, elles devraient fournir à la Commission des raisons explicites justifiant l’application d’une ou de plusieurs exceptions prévues à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001. Dans leur réponse, les autorités espagnoles se sont opposées à la divulgation de tous les documents demandés émanant d’elles.

40. Premièrement, les autorités espagnoles ont invoqué l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001, qui dispose que l’accès à un document est refusé si sa divulgation «porte atteinte à la protection [...] des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit». Les documents en question ont été soumis à la Commission dans le cadre de la procédure d'infraction 2000/4044 et en rapport avec l'exécution de l'arrêt de la Cour dans l'affaire C-416/02. Les autorités espagnoles ont donc invoqué l'arrêt Petrie/Commission [13], et plus précisément l'obligation de la Commission de préserver la confidentialité des informations fournies par un État membre dans le cadre de procédures d'infraction, et le droit de l'État membre de s'attendre à ce qu'il en soit ainsi. Selon les autorités espagnoles, la divulgation des documents en cause peut mettre en péril la procédure d’infraction et son objet, qui est de permettre à l’État membre de se conformer volontairement aux traités ou, le cas échéant, de justifier sa position.

41. À cet égard, les autorités espagnoles ont invoqué l’existence d’une nouvelle enquête d’infraction ouverte par la Commission (ci-après la «nouvelle enquête d’infraction»), concernant le fonctionnement de la station d’épuration des eaux usées de Vera, qui faisait également l’objet de la précédente procédure d’infraction 2000/4044. Elles ont considéré que, la nouvelle enquête étant étroitement liée à la procédure 2000/4044, au cours de laquelle les documents demandés ont été soumis à la Commission, l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’enquête était applicable. Il existe, à leur avis, un lien entre les deux procédures étant donné que, dans le cadre de la nouvelle enquête en matière d'infractions, la Commission a demandé aux autorités espagnoles des informations et des documents dont le contenu est "étroitement lié"à celui de ceux soumis dans le cadre de la procédure d'infraction 2000/4044.

42. Deuxièmement, la Commission a informé le plaignant que les autorités espagnoles invoquaient l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001, en ce qui concerne la protection des procédures juridictionnelles. À cet égard, ils ont mentionné une procédure pendante devant un tribunal espagnol concernant la décision des autorités locales de modifier la gestion du service public d'approvisionnement en eau, d'assainissement et de traitement de l'eau dans la localité de Vera. Les défendeurs étaient, entre autres, les autorités locales de Vera et la procédure judiciaire était au stade de la preuve. Les autorités espagnoles ont estimé que la divulgation des documents demandés perturberait le déroulement normal de cette procédure, compte tenu de leur objet, du stade auquel ils se trouvaient et du fait que les documents demandés étaient "directement liés" à ceux-ci.

43. La Commission a indiqué que, selon la jurisprudence pertinente, elle était tenue de refuser la divulgation des documents demandés provenant d’Espagne, étant donné que cette dernière s’était opposée à leur divulgation et avait fourni une justification correspondant à deux exceptions au titre du règlement no 1049/2001. En outre, cette justification semblait prima facie correcte. La Commission a indiqué que les autorités espagnoles avaient invoqué d'autres arguments à l'appui de l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret. Au cours du dialogue entre la Commission et les autorités espagnoles, la Commission a exprimé des doutes quant à ces arguments, compte tenu de leur objet et de l'interprétation de la disposition susmentionnée par la Cour de justice. Toutefois, étant donné que les justifications susmentionnées démontraient que les documents émanant de l’Espagne ne pouvaient pas être divulgués, la Commission n’a pas fait référence à ces autres motifs dans sa décision confirmative.

44. En ce qui concerne les documents internes de la Commission portant les numéros 1.1 à 1.5.7, la Commission a refusé l'accès aux documents 1.5.2, 1.5.3, 1.5.4 et 1.5.5. Elle l'a fait au motif qu'il s'agissait de courriels échangés entre la direction générale chargée de la plainte pour infraction et le service juridique en vue de préparer la décision du conseil des commissaires de clore la procédure d'infraction 2000/4044. Ils contenaient des avis destinés à l'usage interne de la Commission dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires visant à fournir au conseil des commissaires des informations pertinentes concernant la décision proposée dans la fiche d'infraction. Pour que la fiche contienne les informations nécessaires, les fonctionnaires doivent pouvoir échanger des idées, discuter et clarifier certaines questions sans tenir compte de la possibilité que leurs positions soient ultérieurement révélées au public. Sinon, à l'avenir, ils pourraient devenir réticents à exprimer leurs opinions et à les échanger par écrit.

45. En outre, la Commission a indiqué que les documents non divulgués ne concernaient pas seulement la procédure d’infraction spécifique, mais également l’action de la Commission dans des affaires similaires. Étant donné que les documents relevaient du rôle de la Commission en tant que " gardienne des traités, la divulgation des commentaires, stratégies, critiques et suggestions exprimés par [ses] services lors des consultations préliminaires sur la décision de clôturer la procédure d'infraction [2000/4044] pourrait gravement compromettre la capacité de l'institution et de ses services à organiser et à coordonner des enquêtes sur des infractions en cours et futures présentant des caractéristiques similaires. " La divulgation des consultations préliminaires et, en particulier, des avis des services de la Commission implique " la divulgation de méthodes et d'outils qui pourraient faire l'objet de discussions à l'avenir, qu'ils aient été ou non pris en compte dans le débat interne". Cela pourrait mettre en péril le processus décisionnel, dans la mesure où "le débat interne est transféré en dehors de la Commission, mettant ainsi en péril le futur processus décisionnel dans des cas similaires".

46. Pour toutes ces raisons, la Commission a considéré que les documents 1.5.2 à 1.5.5 du dossier d’infraction 2000/4044 relevaient de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001, qui dispose qu’«[u]n accès à un document contenant des avis destinés à un usage interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise si la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation».

47. En ce qui concerne le document 1.5.2, la Commission a également déclaré que sa divulgation pouvait susciter des doutes quant à la cohérence et à la légalité de son action dans ce type d’affaires. Cela compromettrait gravement la capacité de la Commission à demander et à recevoir des avis juridiques sincères, objectifs et complets. Le Service juridique lui-même serait plus prudent lorsqu'il exprimerait son avis par écrit. Tout cela aurait une incidence négative sur la légalité du processus décisionnel de la Commission dans des cas similaires. Par conséquent, la Commission a considéré que les documents en question relevaient également de l’exception prévue à «l’article [non mentionné] deuxième alinéa, premier tiret, du règlement (CE) no 1049/2001», qui dispose que « [l]es institutions refusent l’accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection : [...] des avis juridiques, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation ».

48. En ce qui concerne l'accès partiel, la Commission a indiqué que, dans la mesure où les objections des autorités espagnoles couvraient l'ensemble des documents émanant de celles-ci, elle ne pouvait accorder au plaignant un accès partiel au titre de l'article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 1049/2001. Elle n’a pas pris position sur la question de l’accès partiel aux documents internes refusés.

49. En outre, la Commission n’aurait pu identifier aucun intérêt public supérieur objectif, clairement identifiable et distinct des intérêts privés ou individuels susceptibles de justifier la divulgation de ses documents internes. Elle a considéré que l’intérêt public supérieur en l’espèce consistait à garantir que la Commission puisse exercer ses fonctions en examinant librement les propositions soumises à l’adoption de ses services. La protection des avis juridiques et des avis internes dans le cadre du processus décisionnel de la Commission devrait donc prévaloir sur l'intérêt public à la divulgation des documents 1.5.2 à 1.5.5.

50. La Commission a également indiqué que les autorités espagnoles n’avaient pas fait référence à l’existence ou à l’inexistence d’un intérêt public supérieur susceptible de justifier la non-divulgation de leurs documents. Néanmoins, la Commission a considéré qu’il n’existait pas d’intérêt public objectif, clairement identifiable et distinct des intérêts privés ou individuels susceptibles de justifier la divulgation de ces documents. À l’appui de sa position, elle a cité la jurisprudence pertinente [14].

51. Enfin, la Commission a souligné que les documents demandés faisaient partie d’un dossier purement administratif et a renvoyé à l’arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau [15].

52. Dans son avis, auquel était jointe la décision confirmative, la Commission a ajouté que "presque tous les documents de la Commission ont été divulgués" au plaignant, mais que les documents émanant de l ' Espagne ne pouvaient pas être divulgués pour les raisons exposées dans sa décision confirmative.

53. En outre, la Commission a fait valoir que les plaignants ne disposent pas d’un droit d’accès privilégié aux documents échangés par les parties dans le cadre d’une procédure d’infraction. Par conséquent, elle a indiqué que l’intérêt spécifique du requérant, qui était également un plaignant dans la procédure d’infraction concernée, n’avait pas été pris en compte et que sa demande avait été évaluée au regard du règlement no 1049/2001 comme si elle avait été présentée par un quelconque membre du public. La Commission s’est référée à la jurisprudence pertinente à cet égard [16].

54. Dans ses observations, le plaignant a déclaré qu'il n'était pas satisfait de la décision confirmative de la Commission. Il a considéré, premièrement, que les documents divulgués ne permettaient pas de mieux comprendre le raisonnement qui sous-tendait la décision de la Commission de clore la procédure d'infraction 2000/4044. Deuxièmement, il a indiqué que la Commission n’avait inclus dans la liste aucun document envoyé aux autorités espagnoles après la date à laquelle l’avis motivé fondé sur l’article 260 TFUE leur avait été envoyé, ce qui signifiait soit qu’elle n’avait rien fait par la suite, soit qu’elle n’avait pas établi une liste complète de ses documents internes. Selon lui, la Commission aurait dû considérer que l ' expression "documents internes" qu ' il avait utilisée dans sa demande d ' accès aux documents, puis dans sa demande confirmative, incluait également les documents rédigés par la Commission et envoyés par celle-ci aux autorités espagnoles.

55. En ce qui concerne les documents internes non divulgués, le plaignant a déclaré que la procédure fondée sur l’article 260 TFUE est plus stricte «[que celle fondée sur l’article 258 [17], étant donné qu’il n’est plus question de trouver une solution à l’amiable [avec l’État membre concerné], mais plutôt de se conformer à l’arrêt de la Cour». Par conséquent, l’échange de correspondance entre les services de la Commission dans une affaire qui a déjà été clôturée par la Commission revêt une «importance absolue et un intérêt public» et il ne saurait être soutenu que la divulgation de ces documents pourrait compromettre les procédures et décisions futures. En ce qui concerne le document 1.5.2 en particulier, le plaignant déclare qu'il ne comprend pas quelle exception a été invoquée par la Commission pour refuser sa divulgation, car cette dernière n'a pas mentionné le numéro de l'article concerné. Enfin, en ce qui concerne les documents internes, le plaignant affirme que la convention d’Aarhus ne mentionne pas les avis juridiques parmi les exceptions à l’accès aux informations environnementales et que, par conséquent, les documents internes de la Commission auraient dû être divulgués, d’autant plus que la procédure est désormais close.

56. En ce qui concerne les documents non divulgués émanant des autorités espagnoles, le plaignant a déclaré qu'aucune des deux exceptions invoquées n'était applicable à l'affaire. En ce qui concerne la protection des enquêtes, il a fait valoir que l’arrêt Petrie mentionné par l’Espagne était dénué de pertinence, étant donné que les documents demandés étaient liés à une procédure d’infraction clôturée. En outre, le fait qu’une nouvelle enquête soit en cours est également dénué de pertinence, puisqu’il n’a pas demandé l’accès à des documents concernant cette enquête, dont il n’avait même pas connaissance «alors qu’il [était] l’initiateur». En ce qui concerne l'existence d'une procédure judiciaire, le plaignant a fait valoir qu'il n'avait pas demandé l'accès à des documents relatifs à la procédure pendante devant la juridiction espagnole, ce qui, en tout état de cause, n'a rien à voir avec la procédure d'infraction 2000/4044. Il a estimé que la Commission "se cache derrière les excuses des autorités espagnoles, sans aucun argument juridiquement valable".

57. Le plaignant n'était pas non plus d'accord avec la position de la Commission selon laquelle il n'existe pas d'intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Il a déclaré qu'à l'appui de son avis, la Commission "a fait allusion"à l'article 4, paragraphe 2, premier tiret, et à l'article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) n° 1049/2001. Toutefois, ces dispositions n'étaient pas applicables en l'espèce et, d'ailleurs, il ne comprenait même pas la référence de la Commission à la première. En outre, la jurisprudence citée par la Commission à cet égard est également dénuée de pertinence, puisqu’elle fait référence à des affaires de concentration et d’aides d’État. De l'avis du plaignant, en matière de politique financière, monétaire et économique, la Commission devrait en effet faire preuve de prudence. C'est pourquoi l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 1, point a), quatrième tiret, était prévue. Toutefois, sa demande portait sur des questions environnementales et la convention d’Aarhus, qui prévaut sur le droit dérivé de l’Union, ne contient pas une telle exception. En tout état de cause, la présente affaire ne concerne aucune société et, par conséquent, aucun intérêt commercial n’est en jeu.

58. Le plaignant a poursuivi en arguant de la prédominance de la convention d’Aarhus sur le droit dérivé de l’Union et a conclu que la Commission et les autorités espagnoles ne pouvaient pas invoquer légalement des exceptions qui ne sont pas prévues dans ce texte. En particulier, la Convention ne mentionne même pas la protection des avis juridiques et limite explicitement la notion d ' "enquêtes " aux enquêtes pénales ou disciplinaires, ce qui n ' est pas le cas de l ' article 260 du TFUE. Selon le plaignant, son intérêt à protéger l'environnement est "beaucoup plus public, impérieux, identifiable et objectif"que l'intérêt de la Commission à refuser l'accès aux documents "afin de dissimuler la mauvaise gestion de ses services et une clôture injustifiée"de la procédure d'infraction 2000/4044.

Évaluation du Médiateur

59. À titre liminaire, le Médiateur rappelle une jurisprudence constante selon laquelle les exceptions prévues à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001 doivent être interprétées et appliquées strictement dans la mesure où elles dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents [18]. En outre, lors du traitement d’une demande d’accès à des documents, les institutions doivent procéder à un examen spécifique de chaque document concerné. Le seul fait qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne suffit pas, en soi, à justifier l’application de cette exception. Au contraire, l’institution en cause doit, en principe, expliquer en quoi la divulgation du document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception invoquée. En outre, le risque d’atteinte aux intérêts protégés doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique [19].

En ce qui concerne les documents émanant des autorités espagnoles

60. Le Médiateur est toujours d'avis qu'il peut appliquer le même niveau de contrôle que la Cour de justice. Par conséquent, lors de l’examen du refus d’accès aux documents opposé par la Commission, il appréciera la validité des exceptions invoquées par l’Espagne sur la base du règlement (CE) no 1049/2001, telles que mentionnées par la Commission et sur lesquelles cette dernière s’est fondée pour refuser l’accès [20].

61. En tout état de cause, le Médiateur note que la Commission a engagé un véritable dialogue avec les autorités espagnoles sur la question de l'accès aux documents en question. Elle a évalué les exceptions invoquées par celles-ci et a informé les autorités espagnoles que certains arguments qu’elles souhaitaient initialement présenter à l’appui des exceptions invoquées n’étaient pas applicables. Cette approche volontariste de la part de la Commission mérite d'être saluée.

62. En l’espèce, les autorités espagnoles ont fait valoir que la divulgation des documents qui en émanent dans le cadre de la procédure d’infraction 2000/4044 porterait atteinte à la protection des procédures juridictionnelles en cours (article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001) et des enquêtes en cours (article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du même règlement).

63. En ce qui concerne l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, les autorités espagnoles se sont fondées sur l’interprétation donnée par la Cour dans l’arrêt Petrie. La Cour a déclaré au point 68 de cet arrêt que "les États membres sont en droit d ' attendre de la Commission qu ' elle garantisse la confidentialité au cours des enquêtes susceptibles d ' aboutir à une procédure d ' infraction... La préservation de [l’]objectif [d’]un règlement amiable du litige entre la Commission et l’État membre concerné avant le prononcé de l’arrêt de la Cour justifie le refus d’accès [...] au motif de la protection de l’intérêt public en matière d’inspections, d’enquêtes et de procédures juridictionnelles».

64. Toutefois, il n’est pas contesté que la plainte pour infraction 2000/4044, à laquelle se rapportent les documents émanant de l’Espagne, est désormais définitivement close. Par conséquent, il semblait initialement douteux pour le Médiateur que l’exception susmentionnée invoquée par les autorités espagnoles puisse s’appliquer à moins qu’il n’y ait effectivement une ingérence réelle dans une autre enquête en cours qui pourrait raisonnablement compromettre la «confidentialité [attendue par l’Espagne de la part de la Commission] au cours d’enquêtes susceptibles de conduire à une procédure d’infraction»[21]. Lors de l'inspection des dossiers de la Commission, celle-ci a confirmé au Médiateur que la nouvelle enquête mentionnée par les autorités espagnoles découlait d'une nouvelle plainte pour infraction déposée par le même plaignant après la clôture de la procédure d'infraction 2000/4044.

65. Le Médiateur a connaissance du contenu de cette nouvelle plainte [22]. Il peut donc confirmer que la nouvelle enquête d’infraction à laquelle les autorités espagnoles ont fait référence n’est pas simplement «étroitement liée», mais a pratiquement le même objet que la procédure d’infraction 2000/4044. En effet, après la clôture de cette dernière procédure, le plaignant s'est plaint à la Commission que les mesures prises par les autorités espagnoles pour exécuter l'arrêt de la Cour dans l'affaire C-416/02 étaient en fait insuffisantes, puisqu'elles n'étaient pas appliquées dans la pratique. La Commission a enregistré cette correspondance en tant que plainte pour infraction et, selon sa propre déclaration, a ouvert la nouvelle enquête en matière d’infraction sur cette base.

66. Par conséquent, il est clair que la nouvelle enquête porte sur le respect par l’Espagne du droit de l’Union, tout comme la précédente, et, en particulier, sur l’arrêt de la Cour dans l’affaire C-416/02.

67. Enfin, l'examen des dossiers de la Commission a permis au Médiateur de vérifier que les documents concernés par l'objection des autorités espagnoles contiennent bien des informations sur les mesures adoptées par l'Espagne pour se conformer à l'arrêt de la Cour, qui peuvent être utilisées dans le cadre de la nouvelle enquête ouverte par la Commission.

68. En conclusion, le Médiateur estime que, bien que formellement distincte, la nouvelle enquête est si étroitement liée sur le fond à la précédente que l'Espagne pouvait raisonnablement s'attendre à ce que la Commission "garantisse la confidentialité au cours des enquêtes susceptibles d'aboutir à une procédure d'infraction".

69. Sur la base du dossier, le Médiateur ne dispose pas d’éléments suffisants pour pouvoir vérifier si les documents en question sont également couverts par la deuxième exception invoquée par les autorités espagnoles, à savoir la protection des procédures juridictionnelles nationales en cours en Espagne. Toutefois, étant donné qu’une exception suffit à exclure les documents de la divulgation publique, le Médiateur estime qu’il n’est pas nécessaire qu’il prenne position sur cet aspect.

70. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime que c'est à juste titre que la Commission a refusé au plaignant l'accès aux documents émanant des autorités espagnoles. Son examen des documents a confirmé que le refus devait concerner l’ensemble des documents. C’est donc à juste titre que la Commission a considéré, dans sa décision confirmative, que, comme la Cour l’a jugé dans l’affaire Petrie, la nécessité de protéger les enquêtes en cours sur la deuxième plainte pour infraction du plaignant devait prévaloir sur l’intérêt de ce dernier à avoir accès aux documents demandés en provenance d’Espagne.

71. Enfin, le Médiateur prend note de la déclaration du plaignant dans ses observations selon laquelle les autorités espagnoles et la Commission ne pouvaient invoquer des exceptions qui ne figurent pas dans la convention d'Aarhus. L’article 3 du règlement (CE) no 1367/2006 concernant l’application de la convention d’Aarhus aux organes de l’Union [23] dispose que «[l]e règlement (CE) no 1049/2001 s’applique à toute demande d’accès à des informations environnementales détenues par [les institutions de l’Union] présentée par un demandeur». En outre, l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement reconnaît spécifiquement l’existence et l’applicabilité de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001. En outre, elle indique qu’«à l’exception des enquêtes, en particulier celles concernant d’éventuelles infractions au droit communautaire, un intérêt public supérieur est réputé exister lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement»(soulignement ajouté). C’est précisément cette exception, à savoir la protection des enquêtes, qui a été invoquée par les autorités espagnoles à l’appui de leur position. Par conséquent, le Médiateur ne voit pas la pertinence de l'argument du plaignant à cet égard.

En ce qui concerne les documents internes de la Commission

72. Tout d'abord, le Médiateur note avec approbation que, dans la décision confirmative, la Commission a procédé à une analyse détaillée de chaque document interne qu'elle a refusé de divulguer au plaignant. En outre, elle a brièvement décrit le contenu des documents non divulgués et expliqué en détail pourquoi, selon elle, leur divulgation porterait atteinte aux intérêts protégés établis par l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001.

73. L'inspection du Médiateur a confirmé que les documents internes que la Commission a refusé de divulguer au plaignant contiennent des avis destinés à un usage interne dans le cadre des délibérations et des consultations préliminaires relatives à la procédure d'infraction 2000/4044, c'est-à-dire à une affaire clôturée. Le Médiateur juge utile de souligner que ces documents ne sont pas ceux qui ont été échangés avec l'Espagne au cours de cette procédure d'infraction et qu'ils ne font aucune référence à ces documents.

74. La question se pose donc de savoir si la divulgation des documents en cause pourrait porter gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission même en cas de clôture de la procédure d'infraction 2000/4044. Dans son récent arrêt My Travel II [24], la Cour de justice a jugé, en ce qui concerne l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001, qu’une fois la décision adoptée, les exigences relatives à la protection du processus décisionnel sont moins strictes [25].

75. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur n'est pas convaincu que les raisons avancées par la Commission pour démontrer que la divulgation pourrait porter gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission étaient suffisantes.

76. La Commission a essentiellement identifié trois risques pour le processus décisionnel protégé: l'autocensure de ses services lors de futures occasions où ils sont appelés à exprimer une opinion, un passage à des délibérations informelles afin d'éviter leur enregistrement par écrit et une perturbation grave des enquêtes dans d'autres cas.

77. En ce qui concerne le risque d’autocensure, le Médiateur rappelle que, conformément à l’article 11 du statut, les fonctionnaires sont tenus d’agir dans l’intérêt supérieur de l’Union et d’être impartiaux, objectifs et loyaux envers celle-ci. Cette même obligation est prévue à la section 2 du code de bonne conduite administrative de la Commission [26]. Par conséquent, il est difficile pour le Médiateur de comprendre comment les fonctionnaires de l’Union européenne pourraient agir conformément aux règles de conduite qui leur sont applicables et, dans le même temps, de ne pas partager leur avis, leurs critiques et leurs conseils avec leur institution lorsqu’ils y sont invités dans le cadre de leurs fonctions. Le fait que le public ait le droit d’être informé des activités des institutions ne saurait constituer une raison acceptable pour que les fonctionnaires ne s’acquittent pas de ces obligations.

78. En outre, une telle autocensure constituerait non seulement une violation de leurs obligations en tant qu’agents de l’Union, mais aussi une stratégie visant à contourner la responsabilité des institutions de l’Union à l’égard de ses citoyens, visée à l’article 15, paragraphe 3, du TFUE et au règlement (CE) no 1049/2001. S’il est vrai que certains fonctionnaires peuvent se sentir tentés d’agir comme le prévoit la Commission, comme l’avocat général l’a souligné dans l’affaire My Travel II, l’interprétation de la législation de l’Union ne saurait être fondée sur la crainte que ces dispositions puissent être contournées par les institutions. Si ces craintes étaient fondées, des mesures devraient être prises pour empêcher le contournement»[27]. Le Médiateur rappelle qu'il a déjà adopté une position similaire dans sa décision sur la plainte 1735/2010/MHZ [28].

79. En revanche, il ne saurait être exclu que la possibilité d’une divulgation publique puisse inciter les fonctionnaires à faire valoir leur point de vue motivé lors des consultations préliminaires. Que la décision finale du Conseil suive ou non leur opinion, le public saura qu'ils ont grandement contribué à une décision finale équitable et motivée.

80. En ce qui concerne le risque que les fonctionnaires hésitent à exprimer leur point de vue par écrit, le Médiateur renvoie à nouveau aux conclusions de l’avocat général dans l’affaire My Travel II, selon lesquelles les délibérations informelles ne sont pas «absolument» attrayantes [29]. Tant la qualité que la fiabilité de l'action administrative de la Commission seraient compromises si les délibérations n'étaient plus consignées par écrit, en particulier dans les cas complexes où l'interaction orale peut ne pas être suffisante pour justifier dûment une décision. À cet égard, il ne fait aucun doute que tous les participants à une procédure administrative ont intérêt à prendre des décisions de qualité, fondées sur une solide expertise et des échanges internes. Faire autrement serait d'autant plus une raison de critiquer.

81. Enfin, l’affirmation de la Commission selon laquelle la divulgation pourrait compromettre les enquêtes sur des «infractions en cours et futures présentant des caractéristiques similaires» est générique: elle pourrait être utilisée pour s’opposer à la non-divulgation de tout document, dans toute procédure administrative (ou autre), étant donné que, in abstracto, il est toujours possible qu’une institution utilise la même stratégie, les mêmes arguments ou les mêmes méthodes dans plus d’un cas, ou qu’elle les modifie radicalement, s’écartant ainsi de la pratique antérieure. Cette vérité générale ne satisfait toutefois pas au niveau de preuve requis par le Tribunal pour l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement no 1049/2001, telle que résumée au point 42 et à la note de bas de page 17 ci-dessus.

82. D'autre part, le Médiateur estime que le contenu concret des documents 1.5.2, 1.5.4 et 1.5.5 non divulgués, auxquels il a eu accès lors de l'inspection, ne justifie pas les craintes de la Commission que son processus décisionnel soit mis en danger par leur divulgation. En effet, le document 1.5.2 contient les questions d’un membre du service juridique concernant la clôture de la procédure d’infraction 2000/4044 et soulève un problème de cohérence dans le traitement d’affaires similaires en général. Les documents 1.5.4 et 1.5.5 reflètent la conclusion du débat interne tenu sur cette question.

83. De l'avis du Médiateur, lesdits documents montrent clairement que la Commission a dûment répondu à la question soulevée par son service juridique et a pris une décision conforme à l'avis reçu. Cette solution, et indirectement les conseils que la Commission refuse désormais de divulguer, sont reflétés dans la fiche d’infraction qui a été communiquée au plaignant en tant que document 1.1. Par conséquent, la divulgation des documents 1.5.2, 1.5.4 et 1.5.5 ne révélerait, de l'avis du Médiateur, aucun élément que le public ne connaît pas déjà ni ne mettrait en péril de quelque manière que ce soit le processus décisionnel de la Commission. Bien au contraire, elle pourrait légitimer davantage la décision de clôture de la Commission sur la base de l’avis juridique reçu.

84. En ce qui concerne l’affirmation de la Commission selon laquelle le document 1.5.2 est également couvert par l’exception relative à la protection des avis juridiques (c’est-à-dire que l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001 s’applique)[30], les considérations qui précèdent montrent également qu’il n’est pas fondé. En outre, comme la Cour l’a jugé dans l’arrêt My Travel II, «c’est [...] précisément la transparence à cet égard qui contribue à conférer une plus grande légitimité aux institutions [...] en permettant de débattre ouvertement des divergences entre les différents points de vue. En effet, c’est plutôt un manque d’information et de débat qui est susceptible de susciter des doutes dans l’esprit des citoyens, non seulement en ce qui concerne la légalité d’un acte isolé, mais également en ce qui concerne la légitimité du processus décisionnel dans son ensemble. En outre, le risque que des doutes puissent naître dans l’esprit des citoyens européens quant à la légalité d’un acte adopté par une institution en raison d’un avis défavorable émis par le service juridique de cette dernière serait le plus souvent écarté si la motivation de cet acte était renforcée, de manière à faire apparaître les raisons pour lesquelles cet avis défavorable n’a pas été suivi»[31].

85. Par ailleurs, l’argument relatif au risque d’autocensure du service juridique dans la fourniture d’avis écrits, suggéré par la Commission, serait inacceptable pour les mêmes raisons que celles exposées aux points 53 et 54 ci-dessus. Cela est d’autant plus vrai que le service juridique de la Commission est indépendant de ses autres directions générales: «Les membres n’ont donc pas à craindre d’effets préjudiciables découlant d’avis critiques, même s’ils ont été rendus publics. En outre, l'absence de critique rendrait les avis du service juridique totalement inutiles. Ils sont spécifiquement destinés à mettre en évidence les problèmes et les faiblesses possibles."[32]

86. Pour les raisons qui précèdent, le Médiateur estime que le refus de la Commission de divulguer les documents 1.5.2, 1.5.4 et 1.5.5 n'est pas suffisamment étayé.

87. En ce qui concerne le document 1.5.3, et après avoir pris connaissance du contenu du document, le Médiateur partage l'avis de la Commission selon lequel sa divulgation pourrait effectivement compromettre le processus décisionnel de la Commission, même si l'affaire à laquelle le document se rapporte est maintenant close. La Médiatrice regrette toutefois que la Commission n’ait pas été plus précise dans sa justification de la non-divulgation qui a été communiquée au plaignant dans la décision confirmative.

88. Lors de l'inspection des dossiers de la Commission concernant la procédure d'infraction 2000/4044, le Médiateur a constaté qu'ils contenaient des documents supplémentaires par rapport à ceux mentionnés ci-dessus. À cet égard, la Commission a confirmé que la liste des documents fournis au plaignant et qui constituait la base de sa décision confirmative avait été rédigée en tenant compte des critères mentionnés par le plaignant et que, par conséquent, les documents qui ne répondaient pas à ces critères n’étaient pas inclus.

89. Le Médiateur estime qu'il s'agit là d'une approche correcte. En outre, le Médiateur ne partage pas l ' avis du plaignant selon lequel l ' expression "documents internes" qu ' il a utilisée dans sa demande initiale d ' accès aux documents, ainsi que dans sa demande confirmative, devrait nécessairement inclure les documents envoyés par la Commission aux autorités espagnoles.

En ce qui concerne la possibilité d'accorder un accès partiel aux documents internes de la Commission n° 1.5.2 à 1.5.5

90. La Médiatrice est surprise de constater que, dans sa décision confirmative, la Commission n’a pas évalué si elle pouvait accorder au plaignant un accès partiel à ses documents internes conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1049/2001. Le Médiateur estime qu'une telle omission n'est pas justifiée.

En ce qui concerne l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents internes de la Commission nos 1.5.2 à 1.5.5

91. La Médiatrice n’est pas convaincue que la Commission ait dûment apprécié l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de ses documents internes. Le Médiateur regrette que la Commission n'ait même pas fait référence à l'intérêt public invoqué par le plaignant dans sa demande confirmative, à savoir l'intérêt de la population de l'agglomération de Vera à savoir pourquoi, malgré l'arrêt de la Cour déclarant que l'Espagne avait manqué à ses obligations, cette dernière n'avait toujours pas exécuté cet arrêt et la population continuait de subir les conséquences de ce manquement.

Conclusion intermédiaire

92. À la lumière des conclusions préliminaires exposées aux points 86, 90 et 91 ci-dessus, le Médiateur estime que la Commission

i) a refusé à tort de divulguer les documents 1.5.2, 1.5.4 et 1.5.5 au plaignant;

ii) n’a pas évalué la possibilité d’accorder au plaignant un accès partiel aux documents internes qu’il a refusé de divulguer;

iii) n’a pas dûment apprécié l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de ses documents internes.

93. Le Médiateur estime que ces manquements constituent des cas de mauvaise administration.

94. Comme indiqué au point 16 de la présente décision, à la lumière des conclusions exposées ci-dessus, le Médiateur a jugé approprié, conformément à l'article 3, paragraphe 5, de son statut, de rechercher une solution à l'amiable qui permettrait à la Commission de remédier aux manquements constatés au point 92 ci-dessus et de satisfaire partiellement la demande du plaignant en donnant accès à certains des documents refusés.

95. Toutefois, le plaignant ne semblait pas disposé à accorder au Médiateur la confiance requise par une telle étape procédurale. Le plaignant a estimé que le Médiateur devrait constater un cas de mauvaise administration au lieu de proposer une solution à l ' amiable qui pourrait "dissimuler" les actes répréhensibles de la Commission. Par conséquent, la Médiatrice ne proposera pas de solution à l’amiable à cet égard.

96. Le plaignant a également déclaré que la question de l'accès aux documents était secondaire, étant donné qu'il avait réellement intérêt à ce que la Commission relance la procédure d'infraction 2000/4044. Étant donné que le plaignant n'est pas véritablement intéressé à obtenir l'accès aux documents refusés et que les cas de mauvaise administration mentionnés ci-dessus, qui concernent une demande individuelle d'accès, n'ont aucune incidence générale, le Médiateur estime qu'il n'est pas approprié qu'il présente un projet de recommandation à la Commission, conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen. Il clôt donc l'affaire par des remarques critiques.

97. En tout état de cause, le Médiateur espère que la Commission tiendra compte de ses conclusions lorsqu'elle sera saisie de nouvelles demandes d'accès aux documents visés par la présente décision ou à des documents similaires.

C. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en formulant les remarques critiques suivantes:

1. Les raisons avancées par la Commission ne sont pas suffisantes pour justifier qu'elle n'ait pas traité la demande confirmative du plaignant du 15 juin 2010 dans le délai prévu par le règlement (CE) n° 1049/2001. Il s’agit là du premier cas de mauvaise administration.

2. La Commission a violé les règles de procédure qui lui sont applicables en vertu de l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001 en prolongeant à deux reprises le délai de réponse à la demande confirmative du plaignant et en ne fournissant pas au plaignant, au moment de la deuxième réponse d’attente, une date estimée pour sa décision. Il s’agit du deuxième cas de mauvaise administration.

3. La Commission i) a refusé à tort de divulguer les documents 1.5.2, 1.5.4 et 1.5.5 au plaignant, ii) n’a pas évalué la possibilité d’accorder au plaignant un accès partiel aux documents internes qu’elle a refusé de divulguer et iii) n’a pas dûment évalué l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de ses documents internes. Ces manquements constituent d'autres cas de mauvaise administration.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 1er décembre 2011

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[1] Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135, p. 40).

[2] Directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375, p. 1).

[3] Affaire C-416/02, Commission/Espagne, Rec. 2005, p. I-7487.

[4] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

[5] Outre l'allégation et la demande incluses dans l'enquête du Médiateur, le plaignant a présenté deux autres allégations: i) la Commission a clos arbitrairement la plainte pour infraction 2000/4044 et n’a pas dûment motivé sa clôture, et ii) la direction générale de l’environnement a une attitude passive dans le traitement des plaintes pour infraction. Il a également demandé à la Commission de saisir la Cour de justice de la procédure d'infraction 2000/4044 et de demander l'imposition d'une astreinte jusqu'à ce que l'Espagne se conforme à l'arrêt rendu dans l'affaire C-416/2002. Toutefois, le Médiateur n'a pas trouvé de motifs suffisants pour inclure ces allégations et allégations dans son enquête et en a informé le plaignant le 28 octobre 2010. Par conséquent, la décision de fond de la Commission de clore la plainte pour infraction ne fait pas partie de la présente enquête et le Médiateur ne prendra pas position sur les arguments que le plaignant a soulevés à cet égard dans sa plainte ou dans ses observations ultérieures, dans lesquelles il a fait valoir que les documents qui lui ont été communiqués montraient que la Commission avait clos à tort la procédure d'infraction 2000/4044.

[6] Décision 94/262/CECA, CE, Euratom du Parlement européen, du 9 mars 1994, concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur (JO 1994, L 113, p. 15), modifiée par ses décisions du 14 mars 2002 (JO 2002, L 92, p. 13) et du 18 juin 2008 (JO 2008, L 189, p. 25).

[7] Décision du 8 juillet 2002 du Médiateur européen portant adoption de dispositions d'application, telle que modifiée par les décisions du Médiateur du 5 avril 2004 et du 3 décembre 2008.

[8] "En cas de demande portant sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, l ' institution concernée peut se concerter avec le demandeur de manière informelle, en vue de trouver une solution équitable ".

[9] Le Médiateur a déjà adopté cette position dans sa décision sur la plainte 1403/2010/(FS)GG contre la Commission européenne, point 54. Décision disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/decision.faces/fr/10049/html.bookmark.

[10] Affaire C-64/05 P, Suède/Commission e.a., Rec. 2007, p. I-11389, points 85 à 86.

[11] Voir la décision du Médiateur sur la plainte1302/2009/TS, paragraphe 31. Décision disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/5539/html.bookmark#hl1

[12] "Un État membre peut demander à l ' institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État membre sans son accord préalable."

[13] Affaire T-191/99, Petrie/Commission, Rec. 2001, p. II-3677.

[14] Affaire T-403/05, My Travel Group/Commission, arrêt du 9 septembre 2008, non encore publié au Recueil.

[15] Affaire C-139/07 P, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, arrêt du 29 juin 2010, non encore publié au Recueil.

[16] Affaires jointes T-110/03, T-150/03 et T-405/03, Sison/Conseil, Rec. 2005, p. II-1429, points 50 à 55; et affaires jointes T-391/03 et T-70/04, Franchet et Byk/Commission, Rec. 2006, p. II-02023, point 82.

[17] La déclaration du plaignant n'est pas claire. Or, d’après le contexte, le Médiateur déduit que, par ses observations, il entend ce qui précède.

[18] Affaire Sison/Conseil, citée à la note de bas de page 16, point 63; affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, Rec. 2008, p. I-1429, point 36; Arrêt du 21 septembre 2010 dans les affaires jointes C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, Suède e.a./API et Commission, non encore publié au Recueil, point 73.

[19] Affaire C-506/08 P, Suède/MyTravel et Commission, arrêt du 21 juillet 2011, non encore publié au Recueil, point 76; Affaire T-250/08, Bachelor/Commission, arrêt du 24 mai 2011, non encore publié au Recueil, point 78; Affaire T-166/05, Borax Europe/Commission, arrêt du 11 mars 2009, non encore publié au Recueil, point 88; Suède e.a./API et Commission, précité note 18, point 72; arrêt Suède et Turco/Conseil, précité à la note 18, point 43; affaire T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commission, Rec. 2005, p. II-1121, point 69; Arrêt Sison/Conseil, précité à la note 16, point 75.

[20] Voir la décision du Médiateur sur la plainte 2219/2008/(JMA)MHZ, point 41.

[21] Arrêt Petrie, précité à la note 13, point 68.

[22] Cette connaissance provient du fait que, n'ayant pas reçu d'accusé de réception de sa nouvelle plainte pour infraction, le plaignant s'est adressé au Médiateur (affaire 383/2011/AN) et, entre autres, lui a fourni le contenu de cette plainte pour infraction. L'enquête de la Médiatrice dans l'affaire 383/2011/AN a montré que la Commission avait accusé réception, mais que le plaignant ne l'avait pas reçue et que, par conséquent, l'affaire avait été classée.

[23] Règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13).

[24] Affaire Suède/MyTravel et Commission, citée à la note de bas de page 19.

[25] Arrêt MyTravel II, précité à la note 19, point 80.

[26] Code de bonne conduite administrative de la Commission dans ses relations avec le public, disponible à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/civil_society/code/index_en.htm#.

[27] Conclusions de l'avocat général Kokott dans l'arrêt MyTravel II, précité à la note 19, point 50. Le Médiateur souligne que la Cour n’a pas tenu compte de cette affirmation dans son arrêt My Travel II.

[28] Voir point 32. Disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/decision.faces/fr/10321/html.bookmark#_ftn14#_ftn14.

[29] Le Médiateur souligne que la Cour n'a pas tenu compte de cette affirmation dans son arrêt My Travel II.

[30] Bien qu'en raison d'une erreur de frappe, l'article pertinent du règlement 1049/2001 n'ait pas été correctement mentionné dans la décision confirmative de la Commission, son contenu a été cité dans son intégralité, permettant ainsi au plaignant de comprendre, contrairement à ses déclarations, sur quelle exception la Commission s'est fondée.

[31] Paragraphes 113 et 114.

[32] Conclusions de l'avocat général Kokott dans l'arrêt MyTravel II, précité à la note 19, point 94.