Antécédents de la plainte

1.  En 1997, l'UE a adopté des règles de restructuration du secteur de la pêche en vue de parvenir à un équilibre durable entre les ressources et leur exploitation. Ces règles énoncent ce qui suit:

«Dans les programmes d’orientation pluriannuels pour les États membres, les augmentations de capacité résultant exclusivement d’améliorations de la sécurité justifient, au cas par cas, une augmentation du même montant des objectifs pour les segments de flotte lorsqu’ils n’augmentent pas l’effort de pêche des navires concernés »^[1] (c’est nous qui soulignons).

2. En 2001, les autorités irlandaises ont demandé à la Commission européenne un tonnage de sécurité supplémentaire pour un certain nombre de bateaux de pêche que certains pêcheurs avaient rénovés ou achetés pour remplacer leurs bateaux existants (ci-après la «demande de tonnage de 2001 de l’Irlande»). Les nouveaux bateaux étaient plus grands que les bateaux précédemment exploités par les pêcheurs.

3. La Commission a rejeté la demande de tonnage de l’Irlande^[2]. Cela signifie que le nombre de jours pendant lesquels les pêcheurs pouvaient utiliser les nouveaux bateaux («jours en mer») a été réduit. Les plaignants ont contesté la décision de la Commission devant la Cour de justice de l’Union européenne. La Cour a annulé la décision de la Commission au motif que celle-ci avait appliqué un certain nombre de critères (sur ce qui constituait une amélioration de la sécurité) pour lesquels la législation applicable ne reposait pas^[3].

4. La Commission a ensuite adopté de nouvelles décisions en 2010, dans lesquelles elle cherchait, cette fois-ci, à appliquer correctement les critères d’évaluation de la demande de tonnage de l’Irlande pour 2001. Sauf une, ces décisions de 2010 étaient toutes négatives.

5. Les plaignants sont de nouveau allés au tribunal.

6. La Cour a identifié un nouveau problème avec ces nouvelles décisions: Au moment où ces nouvelles décisions ont été prises, le législateur de l’Union avait adopté une nouvelle législation qui ne prévoyait pas l’attribution d’un tonnage de sécurité supplémentaire.

7. Le Tribunal a donc annulé les décisions de la Commission de 2010^[4].

8. La Commission a ensuite estimé qu’elle ne pouvait prendre aucune autre mesure.

9. Les plaignants se sont adressés au Médiateur européen. Elles ont fait valoir que la Commission aurait dû donner suite à l’annulation de ses décisions par la Cour soit en proposant au législateur de l’Union d’introduire une nouvelle législation afin de créer une base juridique pour prendre une décision sur la demande de tonnage de l’Irlande en 2001, soit en leur accordant une compensation.

L'enquête

10. La Médiatrice a ouvert une enquête, au cours de laquelle son équipe d’enquête a rencontré la Commission pour discuter de l’affaire. La Médiatrice a ensuite reçu et examiné des copies des échanges internes (confidentiels) complets de la Commission sur l’affaire.

11. Lors de la réunion avec l’équipe d’enquête du Médiateur, la Commission a déclaré qu’il ne servirait à rien de proposer au législateur de l’Union d’adopter une nouvelle législation afin de créer une base juridique pour prendre une décision sur la demande de tonnage de l’Irlande pour 2001.

12. La Commission a souligné que même si une nouvelle législation était adoptée concernant le tonnage de sécurité supplémentaire, elle devrait à nouveau rejeter les demandes des plaignants (étant donné que, selon elle, l’augmentation du tonnage ne pouvait pas être pleinement justifiée par des améliorations en matière de sécurité). En outre, la Commission a noté qu'il n'était pas certain que le Parlement et le Conseil accepteraient d'adopter une législation permettant à la Commission de prendre des décisions sur le tonnage de sécurité supplémentaire.

13. En ce qui concerne le paiement d’une indemnisation, la Commission a souligné que la Cour avait annulé les décisions de la Commission en raison de l’absence de base juridique pour ces décisions^[5]. La Cour n’a toutefois pas examiné le fond de l’affaire et n’a donc pas pris position sur la question de savoir si le tonnage de sécurité supplémentaire aurait dû être accordé (s’il existait une base juridique appropriée pour les décisions de la Commission). La Commission demeurant convaincue que le tonnage de sécurité supplémentaire n'aurait pas dû être accordé, il n'y avait aucune raison pour qu'elle envisage de verser une compensation financière.

14. Plus généralement, la Commission a relevé les conditions très strictes applicables aux demandes de dommages et intérêts dans le droit de l’Union^[6]. Il était clair pour la Commission qu’aucune de ces conditions n’était remplie dans les circonstances de l’espèce. 

15. La Commission a toutefois reconnu que la situation était très particulière et qu'il n'y avait malheureusement aucune mesure qu'elle pouvait imaginer prendre en réponse aux arrêts.

16. Enfin, la Commission a renvoyé à sa dernière lettre aux plaignants, dans laquelle elle faisait référence au droit des plaignants, en vertu des dispositions de l’article 268 et de l’article 340, paragraphe 2, TFUE, d’introduire un recours en indemnité contre l’Union européenne.

17. La Médiatrice a écrit aux plaignantes en octobre 2018 pour exposer son point de vue préliminaire dans cette affaire.

Évaluation du Médiateur

Sur l’objet de l’évaluation de la Médiatrice

18. La Médiatrice a examiné s’il y avait eu mauvaise administration dans la manière dont la Commission a donné suite à l’annulation par la Cour de ses décisions de 2010.

19. La Médiatrice a d’abord examiné si la Commission avait agi avec mauvaise administration en ne proposant pas de législation qui fournirait une base juridique pour l’adoption (enfin) d’une décision sur la demande de tonnage de sécurité présentée par l’Irlande en 2001. Cette partie de son appréciation se limite nécessairement à un examen des explications de la Commission à ce sujet. L'acte même de proposer une nouvelle législation est une décision politique qui n'est pas couverte par le champ d'application de la mauvaise administration. 

20. Deuxièmement, le Médiateur a examiné si la Commission avait agi avec mauvaise administration en ne versant pas de compensation financière aux plaignants. Le Médiateur croit comprendre que la demande d'indemnisation est principalement liée aux coûts d'achat du tonnage sur le marché pour remplacer le tonnage de sécurité demandé mais non accordé et, dans certains cas, aux coûts découlant des jours perdus en mer.

21. Cette partie de l’appréciation du Médiateur se limite en premier lieu à un examen visant à déterminer si la Commission aurait manifestement dû faire droit à la demande de tonnage de l’Irlande pour 2001. La Commission elle-même y a fait référence en tant que facteur lors de l’examen de la question de la compensation. Le raisonnement est que, si la Commission avait dû faire droit au recours en premier lieu, ses erreurs formelles qui ont conduit à l’annulation de sa première décision ont eu pour conséquence de rendre impossible l’adoption d’une décision juridiquement valable faisant droit à la demande de tonnage de l’Irlande de 2001.

22. Cette partie de l’appréciation du Médiateur ne constitue toutefois pas un examen complet de la question de savoir si les conditions strictes de paiement des dommages et intérêts prévues par le droit de l’Union sont remplies. Compte tenu des circonstances très inhabituelles de l'affaire et des montants en jeu (30-50 millions d'euros), ce contrôle n'a pu être effectué par la Cour qu'en réponse à un recours en indemnité introduit par les plaignants.

Nouvelle législation

23. La Médiatrice trouve convaincantes les explications de la Commission quant aux raisons pour lesquelles il ne serait pas approprié de proposer au législateur de l’Union d’introduire une nouvelle législation afin de créer une base juridique pour prendre une décision sur la demande de tonnage de l’Irlande pour 2001. Le résultat d'une telle proposition législative est tout à fait imprévisible. En outre, comme l’a relevé la Commission, il est plus probable qu’improbable que le législateur de l’Union n’adopte pas de dispositions qui permettraient à la Commission de faire droit à la demande de tonnage de sécurité de l’Irlande pour 2001, car cela entraînerait une modification fondamentale de la politique commune de la pêche.

24. La Médiatrice estime donc qu’il n’y a pas de mauvaise administration dans les explications de la Commission pour ne pas avoir proposé de législation qui fournirait une base juridique pour l’adoption d’une décision sur la demande de tonnage de l’Irlande pour 2001.

Indemnisation : le point de vue de la Commission sur la demande de 2001

25. La Commission a estimé que, même si une législation lui donnait une base juridique pour adopter de nouvelles décisions, elle devrait rejeter les demandes de tonnage de sécurité supplémentaire. Dans ses décisions de 2010, elle a indiqué que l’article 4, paragraphe 2, de la décision 97/413/CE du Conseil dispose que « lesaugmentations de capacité résultant exclusivement d’améliorations de la sécurité justifient, au cas par cas, une augmentation du même montant des objectifs pour les segments de flotte lorsqu’elles n’augmentent pas l’effort de pêche des navires concernés». Elle a ensuite indiqué que la notion d’«effort de pêche» devait être comprise à la lumière de l’article 6, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 2792/1992 du Conseil^[7], qui était également en vigueur au moment de la réception de la demande. Cette disposition prévoit que «les États membres peuvent présenter une demande d’augmentation clairement identifiée et quantifiée des objectifs de capacité pour les mesures visant à améliorer la sécurité (. . En d'autres termes, la Commission a fait valoir que l'augmentation du tonnage de sécurité ne peut être accordée que si l'augmentation de la «capacité» d'un navire est due exclusivement à des améliorations en matière de sécurité et que cette augmentation de la capacité n'augmente pas la capacité du navire à pêcher.

26. Pour appliquer ce principe, la Commission a demandé aux autorités irlandaises, en 2010, des informations détaillées sur les caractéristiques précises des nouveaux bateaux, y compris des détails sur les moteurs, la puissance, les équipements de pêche, le déplacement, le stockage et la capacité de cale. Étant donné que les autorités irlandaises n'ont pas fourni ces informations, la Commission a estimé qu'elle n'avait pas d'autre choix que de se fonder sur les informations contenues dans les demandes initiales de 2001, qui étaient essentiellement liées à l'augmentation du volume sous les ponts principaux des bateaux. La Commission a analysé ces informations et a conclu que les augmentations significatives du volume sous les ponts principaux des bateaux permettaient, par exemple, de disposer de plus grandes cales à poissons, de plus de stockage de carburant et de fournitures et de moteurs plus puissants.  Sur cette base, la Commission a conclu à une augmentation de la capacité de capture des bateaux en question (c’est-à-dire à une augmentation de l’«effort de pêche»).

27. Les plaignants ont critiqué l'approche ci-dessus. Ils ont adopté un point de vue plus étroit, à savoir que seules les augmentations de tonnage ou de puissance motrice devraient être prises en compte pour apprécier s’il y a eu une augmentation de l’«effort de pêche».

28. La Médiatrice estime que l’approche de la Commission était fondée sur une interprétation raisonnable des règles, mais qu’il appartient au Tribunal de déterminer l’interprétation correcte en cas de litige.  Par conséquent, le Médiateur ne peut conclure que la Commission aurait manifestement dû faire droit à la demande de tonnage présentée par l’Irlande en 2001. Il s'ensuit qu'elle ne peut non plus envisager de proposer à la Commission d'indemniser les plaignants.

Conclusion

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission européenne.

La Médiatrice clôt donc son enquête.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 27/02/2019

[1] l'article 4, paragraphe 2, de la décision 97/413/CE du Conseil du 26 juin 1997 concernant les objectifs et modalités de la restructuration du secteur communautaire de la pêche pour la période allant du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2001 en vue de parvenir à un équilibre durable entre les ressources et leur exploitation; JO L 175 du 3.7.1997, p. 27.

[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037185844&uri=CELEX:32003D0245

[3] Arrêt du Tribunal (première chambre) du 13 juin 2006, Cathal Boyle e.a./Commission des Communautés européennes https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037593422&uri=CELEX:62003TJ0218

[4] Arrêt de la Cour (grande chambre) du 14 juin 2016, Commission européenne/Peter McBride e.a., https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037809863&uri=CELEX:62014CJ0361

[5] Arrêt de la Cour (grande chambre) du 14 juin 2016, Commission européenne/McBride e.a., affaire C-361/14 P, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037809863&uri=CELEX:62014CJ0361

[6] Dans l’une des affaires judiciaires connexes, l’avocat général a déclaré ce qui suit: «J’ajoutequ’une action en dommages et intérêts ne serait pas sans difficultés. Il incombe au demandeur (en l’occurrence les propriétaires du navire) d’établir: i) comportement illégal; ii) perte; et iii) le lien de causalité. (...) En outre, il serait toujours nécessaire d’établir qu’un tel comportement a causé un préjudice», conclusions de l’avocat général Sharpston du 19 janvier 2016, Commission européenne/Mcbride e.a., point 73, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1547718378135&uri=CELEX:62014CC0361,

[7] règlement (CE) n° 2792/1999 du Conseil du 17 décembre 1999 définissant les modalités et conditions des actions structurelles de la Communauté dans le secteur de la pêche; JO L 337 du 30.12.1999, p. 10.