Antécédents de la plainte

1. Le plaignant est un cabinet d’avocats représentant des transporteurs qui demandent réparation aux constructeurs de camions qui ont participé à une entente, ce qui a été mis au jour par une enquête de la Commission européenne [1].

2. En avril 2018, le plaignant a demandé à la Commission de lui donner accès au public à un document figurant dans le dossier d’enquête de la Commission. Le document concerne une réunion entre les fabricants de camions en janvier 1997 au cours de laquelle les prix catalogue bruts pour les camions ont été discutés. Le plaignant a déclaré qu’il avait besoin du document pour évaluer les demandes d’indemnisation de ses clients à l’encontre des constructeurs de camions. Elle a fait valoir que, puisque le document avait maintenant 20 ans, il ne devrait pas contenir de «secrets d’affaires».

3. Le 18 mai 2018, la Commission a refusé l’accès au document demandé. Elle a justifié sa décision sur la base des exceptions suivantes prévues par les règles de l’UE relatives à l’accès du public aux documents (règlement (CE) no 1049/2001)[2]: la nécessité de protéger les intérêts commerciaux [3]; la nécessité de protéger les objectifs des enquêtes [4]; et la nécessité de protéger un processus décisionnel en cours [5] (puisque l’enquête n’était pas encore clôturée).

4. Dans sa décision de refus d’accès, la Commission s’est référée à la jurisprudence de l’Union établissant une « présomption générale » de non-divulgation des documents issus de ses enquêtes en matière d’ententes et d’abus de position dominante. La Commission a indiqué que cette présomption générale s’appliquait, en particulier, aux «documents auto-incriminants» fournis par les parties à une enquête dans le cadre du «programme de clémence» qui s’applique aux affaires d’entente [6]. Enfin, la Commission a fait valoir qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document, étant donné que l’«intérêt» à demander réparation est un intérêt privé plutôt qu’un intérêt public. Même si la demande d'indemnisation devait être considérée comme un intérêt public, la Commission a soutenu que cet intérêt ne l'emporterait pas sur les autres intérêts protégés en l'espèce.

5. Le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision (en introduisant une «demande confirmative»). Elle a fait valoir que la Commission devrait procéder à une appréciation spécifique du document et que la présomption générale invoquée par la Commission ne devrait pas s’appliquer à sa demande.

6. La Commission a répondu en confirmant sa décision. Elle a réaffirmé les motifs comme étant les exceptions citées dans la décision initiale et a de nouveau fait référence aux présomptions générales établies. Étant donné que le document est couvert par ces présomptions générales, la Commission a fait valoir qu’elle n’était pas tenue de l’examiner en détail.

7. Le plaignant s'est ensuite adressé au Médiateur.

L'enquête

8. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la plainte selon laquelle la Commission avait refusé à tort l’accès au document en question.

9. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a procédé à une analyse approfondie de la correspondance entre la Commission et la plaignante avant que celle-ci ne s’adresse à la Médiatrice.

Arguments présentés au Médiateur

10. Le plaignant a soutenu qu'une présomption générale ne devrait pas s'appliquer, puisqu'il demande un document individuel. Elle a estimé que la Commission devrait procéder à une appréciation spécifique et individuelle de ce document. Elle a également fait valoir qu’il existait un intérêt public à déterminer le montant des dommages et intérêts qui devraient être accordés à ses clients, car cela démontrerait que le droit de la concurrence de l’Union est efficace et appliqué correctement. Le plaignant a fait valoir que la Commission devrait appliquer un «critère de mise en balance» et évaluer si le document est nécessaire pour prouver les dommages causés à ses clients.

11. En confirmant sa décision de refuser l’accès, la Commission a réaffirmé les points de vue exposés dans la décision initiale. Elle s’est à nouveau référée à la jurisprudence établissant des présomptions générales de non-divulgation pour les documents contenus dans les dossiers d’enquête en matière de concurrence. Elle a indiqué que les présomptions générales s’appliquaient également aux procédures clôturées et aux documents individuels figurant dans les dossiers d’enquête.

Évaluation du Médiateur

12. Le Médiateur a déjà examiné une plainte concernant l'accès aux documents de l'enquête sur l'entente relative aux camions [7]. La Médiatrice note que les juridictions de l’Union ont jugé qu’il existe une présomption générale de non-divulgation pour les documents figurant dans les dossiers d’enquête en matière de concurrence. Cette présomption générale repose sur l’idée que la divulgation de tels documents porterait atteinte à la protection des objectifs de l’enquête et porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux [8]. En ce qui concerne les intérêts commerciaux, une présomption générale s’applique également une fois l’enquête clôturée [9]. Il est également raisonnable que la Commission fasse valoir que la divulgation de documents fournis dans le cadre du programme de clémence saperait la confiance dans le programme et, partant, l’efficacité des enquêtes futures.

13. Le plaignant a demandé l’accès à un document unique et fait valoir que, par conséquent, la Commission devrait fonder sa décision sur le contenu spécifique du document (plutôt que sur une présomption générale relative à l’ensemble du dossier). Les juridictions de l’Union ont estimé qu’une présomption générale s’appliquait à chaque document individuel d’un dossier [10]. Ainsi, le fait que le plaignant demande l’accès à un document unique ne change rien au fait que la présomption générale s’applique et que, par conséquent, la Commission n’est pas tenue de fonder son refus d’accès sur le contenu spécifique du document en question.

14. Bien que l’application d’une présomption générale puisse être annulée, en particulier si la partie qui demande l’accès au document peut démontrer un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, le plaignant n’a pas fourni de raisons convaincantes de le faire en l’espèce. En particulier, l’objectif consistant à demander le paiement de dommages et intérêts à des entreprises individuelles ne saurait être considéré comme un intérêt public. Il s'agit plutôt d'un intérêt privé.

15. En ce qui concerne l’accès partiel au document, les juridictions de l’UE ont également constaté que la Commission est en droit de refuser l’accès partiel lorsque le ou les documents sont couverts par des présomptions générales de non-divulgation [11].

16. La Médiatrice estime donc que la Commission a correctement traité la demande du plaignant visant à obtenir l’accès du public à un document issu de l’enquête sur l’entente relative aux camions.

17. Toutefois, la Médiatrice note que le droit de l’Union permet aux demandeurs sollicitant des dommages et intérêts dans des affaires de concurrence de demander à la juridiction nationale saisie de leur affaire d’exiger de la Commission qu’elle lui fournisse les documents issus de ces enquêtes [12].

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration dans la manière dont la Commission européenne a traité la demande d’accès à un document de l’enquête sur l’entente relative aux camions.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Fergal Ó Regan

Coordination des enquêtes d'intérêt public - Unité 2

Strasbourg, le 07/11/2018

[1] Enquêtes en matière d'ententes et d'abus de position dominante (COMP 39.824). Pour plus d'informations: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2582_en.htm.

[2] Règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

[3] Article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[4] Article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[5] Article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[6] Pour de plus amples informations sur la politique de clémence dans les enquêtes antitrust: http://ec.europa.eu/competition/cartels/leniency/leniency.html.

[7] Voir la décision dans l’affaire 19:2017/THH: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/85032.

[8] Voir, par exemple, les arrêts Pays-Bas/Commission, T-380/08, ECLI:EU:T:2013:480, et Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg AG, C-365/12 P, ECLI:EU:C:2014:112.

[9] Arrêt dans l’affaire Commission/Agrofert Holding e.a., C-477/10 P, ECLI:EU:C:2012:394, points 66 et 67.

[10] Arrêt dans l’affaire C-271/15 P, Commission/Sea Handling (points 53 et 55) et dans les affaires jointes T-424/14 et T-425/14, Commission/Client Earth (points 74 et 75).

[11] Comme indiqué ci-dessus, Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg AG, point 135.

[12] Voir l'article 6 de la directive 2014/104/UE relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit national pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l'Union européenne.