Antécédents de la plainte

1. Chaque mois, le Centre de situation et de renseignement de l'UE (IntCen), qui fait partie du Service européen pour l'action extérieure (SEAE), prépare des évaluations de la menace terroriste. Ces évaluations sont fournies, par des moyens de communication sécurisés, à un groupe strictement limité d’autorités de renseignement et de sécurité au niveau des États membres et à un cercle limité de hauts fonctionnaires et de personnalités politiques au sein de certaines institutions de l’UE. Les évaluations sont classées «confidentiel UE»[1].

2.  Le 23 avril 2018, le plaignant, citoyen européen travaillant pour un député au Parlement européen, a demandé au SEAE de lui donner accès à six de ces évaluations de la menace.

3. Le 8 mai 2018, le SEAE a répondu en refusant de lui fournir les évaluations. Elle a fait valoir que la divulgation des documents pourrait porter atteinte à la protection de la sécurité publique. Ce faisant, elle a invoqué l'exception correspondante [2] prévue par les règles de l'UE relatives à l'accès du public aux documents (règlement (CE) no 1049/2001)[3].

4. Le plaignant a ensuite demandé au SEAE de réexaminer sa décision (en présentant une «demande confirmative»). Ce faisant, il a fait valoir que le SEAE devrait réexaminer si les documents devaient toujours être classés comme confidentiels et examiner s’ils pouvaient être partiellement divulgués.

5. Le 8 juin 2018, le SEAE a répondu en confirmant sa décision de ne pas divulguer les documents. Dans la réplique, elle a indiqué qu’elle avait examiné les documents. Il a réitéré son point de vue selon lequel leur libération pourrait constituer une menace pour la sécurité publique. En outre, elle a déclaré que leur libération porterait atteinte aux relations internationales [4] et aux processus décisionnels au sein du SEAE [5].

6. Insatisfait de la décision du SEAE, le plaignant s’est adressé au Médiateur.

L'enquête

7. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a procédé à une inspection des documents [6] et a rencontré des représentants du SEAE afin de mieux comprendre le dossier et son contexte.

Arguments présentés au Médiateur

8. Le plaignant a fait valoir que le SEAE avait eu tort de retenir les documents. Selon lui, elle aurait dû réexaminer si la classification confidentielle s’appliquait toujours compte tenu du temps qui s’était écoulé depuis l’établissement de certaines des évaluations.

9. Il a fait valoir que, étant donné que des résumés des évaluations sont disponibles dans d’autres documents de l’UE qui ne sont pas classés comme «confidentiels», mais sont simplement classés comme «restreints»[7], le SEAE devrait envisager d’accorder l’accès du public à de «grandes parties» des évaluations.

10. Dans ses observations sur le rapport d’inspection du Médiateur, il a également fait valoir que le SEAE n’avait pas suffisamment expliqué son refus d’accorder l’accès.

11. Au cours de la réunion d’inspection, le SEAE a informé l’équipe d’enquête de la Médiatrice que les documents étaient fondés sur des contributions classifiées des services de renseignement et de sécurité des États membres concernant des menaces terroristes. Compte tenu de leur contenu, ils sont classés comme «confidentiels UE». Il a également fait valoir que les documents contiennent des informations qui restent opérationnelles aujourd'hui. Ainsi, la divulgation des documents pourrait, selon elle, nuire à la sécurité publique.

12. Le SEAE a également fait valoir que la divulgation des documents pourrait également conduire à une «violation grave de la confiance» entre l’IntCen et les services nationaux de renseignement et de sécurité qui ont fourni des informations à l’IntCen. Toute perte de confiance pourrait conduire les services nationaux de renseignement et de sécurité à refuser de contribuer aux évaluations de l'IntCen à l'avenir. En plus de porter atteinte à la sécurité publique, cela porterait atteinte aux processus décisionnels et aux relations internationales du SEAE.

Évaluation du Médiateur

13. La menace que représente le terrorisme est extrêmement grave. La collecte d'informations par les services nationaux de renseignement et de sécurité, ainsi que l'analyse de ces informations par les autorités compétentes au niveau national et au niveau de l'UE, sont essentielles pour protéger le public de cette grave menace. Le SEAE, par l’intermédiaire de l’IntCen, joue un rôle important à cet égard en analysant les informations reçues des autorités des États membres et en communiquant cette analyse aux personnes et entités, au niveau des États membres et de l’UE, qui disposent de l’habilitation de sécurité et de la nécessité de procéder à une telle analyse.

14.  Il est essentiel de protéger ces informations et analyses, ainsi que toutes les données qui pourraient indiquer, même indirectement, comment les services de renseignement et de sécurité compilent ces informations.

15. L’inspection des documents a confirmé que les évaluations contenaient effectivement des informations extrêmement sensibles en matière de sécurité et de renseignement, qui restent opérationnelles. Il est donc raisonnablement prévisible que la divulgation de ces informations représenterait un risque grave pour la protection de la sécurité publique.

16. La réunion de contrôle a confirmé que même une divulgation partielle des documents révélerait des informations sensibles.

17. Il est également raisonnable de conclure que la divulgation représenterait un risque pour les processus décisionnels et les relations internationales de l’IntCen [8].

18. Le plaignant fait valoir que les informations figurant dans les évaluations figurent également dans d’autres documents qui ne sont pas classés comme «confidentiels de l’UE». Dans ce contexte, le plaignant a envoyé au Médiateur un document portant la mention «restreint», qui, selon lui, constitue un «résumé» d’une évaluation de l’IntCen. Le document, qui a également été mis à la disposition d’un nombre limité de députés au Parlement européen, portait la mention «restreint». Bien qu’il s’agisse d’un niveau de classification inférieur à celui d’un document portant la mention «EU Confidential», il ne s’agit pas d’un document destiné à être rendu public. Le Médiateur note qu’en tout état de cause, le document ne contient pas d’informations similaires, du point de vue de son contenu détaillé ou de sa rédaction, aux évaluations de la menace effectuées par l’IntCen. Par conséquent, le fait que les deux documents aient des classifications de confidentialité différentes n’est pas incohérent et est à prévoir. Le Médiateur apprécie que la plaignante ne soit pas en mesure de procéder à cette comparaison, mais elle est convaincue, sur la base de l’inspection des documents demandés, que la divulgation du contenu porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique.

19. Sur la base de ce qui précède, la Médiatrice estime que le SEAE était fondé à refuser l’accès aux documents demandés et qu’il n’y a pas eu de mauvaise administration dans la manière dont il a traité la demande.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, le Médiateur clôt cette affaire en constatant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part du Service européen pour l’action extérieure dans la manière dont il a traité la demande d’accès du public aux évaluations de la menace terroriste.

Le plaignant et le SEAE seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 14/09/2018

[1] Les règles régissant la manière dont le SEAE traite les informations classifiées de l’UE (ICUE) sont énoncées dans la décision du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité du 19 septembre 2017 concernant les règles de sécurité applicables au Service européen pour l’action extérieure https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018D0410(01). La classification des ICUE «Confidentiel UE/EU confidential» s’applique aux «informations et matériels dont la divulgation non autorisée pourrait nuire aux intérêts essentiels de l’Union européenne ou d’un ou de plusieurs des États membres».

[2] Article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001.

[3] Règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil relatif à l'accès du public aux documents des institutions de l'UE.

[4] Article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001.

[5] Article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[6] La réunion d’inspection s’est déroulée conformément aux règles de sécurité du SEAE susmentionnées. La réunion a eu lieu dans un lieu sécurisé au sein du SEAE. Les documents ont été examinés, en présence de fonctionnaires du SEAE, par un seul membre de haut niveau de l’équipe d’enquête de la Médiatrice. Avant l’inspection, le Médiateur a transmis au SEAE l’habilitation de sécurité de haut niveau pertinente délivrée par l’autorité compétente de l’État membre du membre du personnel du Médiateur. Aucune copie des documents n'a été faite et aucune note de leur contenu n'a été prise.

[7] Le plaignant a fait référence à des documents portant la mention LIMITE, qui fait référence à des documents du Conseil de l’Union européenne désignés comme devant faire l’objet d’une distribution interne restreinte et non d’une publication. Ces documents peuvent être divulgués sur la base d'une demande d'accès du public aux documents, à la suite d'une décision du Conseil http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%205847%202006%20INIT .

[8] la jurisprudence de l’Union a établi qu’il existe un large pouvoir d’appréciation pour déterminer ce qui pourrait constituer un risque prévisible pour les relations internationales, par exemple l’affaire C-266/05 P, point 34; Arrêt de la Cour (première chambre) du 1er février 2007; Jose Maria Sison/Conseil de l’Union européenne.