Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 2 artiklan 10 kohdan mukaisesti [1]

Kantelun tausta

1. Kantelu koskee Frontexin päätöstä asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevasta pyynnöstä [2].

2. Kantelija pyysi 8. helmikuuta 2023 saada tutustua seuraaviin asiakirjoihin:

i) perusoikeusvastaavan kertomus Frontexin toiminnasta Albaniassa vuosina 2021 ja 2022, mukaan lukien suositukset; ja

ii) Perusoikeusvastaavan vierailuraportti Frontexin toiminnasta Albaniassa vuosina 2021 ja 2022, mukaan lukien suositukset.

3. Frontex ilmoitti kantelijalle 21. helmikuuta 2023, että sillä ei ollut hallussaan i alakohdassa mainittuja asiakirjoja, ja yksilöi yhden asiakirjan kuuluvan ii alakohdan soveltamisalaan. Frontex kieltäytyi antamasta yksilöityä asiakirjaa tutustuttavaksi vedoten tarpeeseen suojella yksilön yksityisyyttä ja koskemattomuutta [3], päätöksentekoprosessia [4] sekä yleiseen turvallisuuteen [5] ja kansainvälisiin suhteisiin liittyvää yleistä etua [6].

4. Frontex katsoi, että asiakirjan osittainen luovuttaminen ei ollut mahdollista, koska tarvittavien poistojen tekemisestä aiheutuva hallinnollinen rasite olisi suhteeton tietojen luovuttamiseen liittyvään etuun nähden. Se lisäsi, että poistetulla asiakirjalla ei ole mitään informatiivista arvoa, koska poistot ovat laajoja.

5. Kantelija on tyytymätön siihen, että Frontex on kieltäytynyt antamasta tutustuttavaksi asianomaista asiakirjaa. Saatuaan kielteisen vastauksen uudistettuun pyyntöönsä kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen huhtikuussa 2023.

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen, joka koski Frontexin kieltäytymistä antamasta riidanalaista asiakirjaa yleisön tutustuttavaksi.

7. Tutkinnan aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti asiaa koskevan asiakirjan. Frontex toimitti oikeusasiamiehen tutkintaryhmälle muokkaamattoman version asiakirjasta sekä version asiakirjasta, josta oli poistettu kohdat, joiden katsottiin kuuluvan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 asiaankuuluvien poikkeusten soveltamisalaan. Poistot tehtiin vain oikeusasiamiehelle toimitetussa asiakirjassa, koska Frontex ei paljastanut mitään tietoja kantelijalle.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

8. Kantelija katsoo, että asiakirjan julkistaminen on erittäin tärkeän yleisen edun mukaista, koska Albaniasta on laadittu vakavia vaaratilanteita koskevia raportteja, joissa mainitaan käännytykset ja muut perusoikeuksien loukkaukset. Hän katsoi näin ollen, että koska pyydetty asiakirja sisältää tietoja toiminta-alueesta, jolla on ilmoitettu rikkomuksista, se olisi julkistettava.

9. Hän lisäsi, että Frontex oli aiemmin julkistanut perusoikeusvastaavan raportteja, myös kenttäkäyntejä koskevia raportteja. Näin ollen se, ettei asiakirjaa paljasteta nyt käsiteltävässä asiassa, on hänen mukaansa ristiriidassa aiemman käytännön kanssa.

10. Frontex toisti kantelijan pyyntöä koskevassa päätöksessään esittämänsä kannan. Frontex viittasi myös poikkeukseen, johon se ei ollut vedonnut menettelyn aikaisemmassa vaiheessa, ja väitti, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tutkintatoimien tarkoitusten suojaa [7].

11. Yleisen turvallisuuden osalta Frontex väitti, että asiakirja sisältää yksityiskohtaisia tietoja operaatioalueelle lähetettyjen virkamiesten lukumäärästä ja profiileista sekä tietoja rajavalvontaa suorittavien lainvalvontaviranomaisten toimintatavoista, raportointivälineistä, -menetelmistä ja -keinoista. Näiden tietojen paljastaminen paljastaisi Frontexin operaatioiden vahvuudet ja heikkoudet ja paljastaisi operaatioiden aikana sovelletut työmenetelmät. Tämä heikentäisi niiden tehokkuutta rajarikollisuuden ja laittomien rajanylitysten torjunnassa ja ehkäisemisessä. Frontexin mukaan asiakirja sisältää myös yksityiskohtaisia tietoja meneillään olevasta operaatiosta, jonka paljastaminen antaisi salakuljetusverkostoille ja muille rikollisverkostoille tiedustelutietoa, jonka avulla ne voisivat muuttaa toimintatapojaan, mikä viime kädessä vaarantaisi muuttajien hengen.

12. Kansainvälisten suhteiden osalta Frontex totesi, että asiakirja sisältää arkaluonteisia tietoja yhteistyöstä kolmansien maiden kanssa. Se sisältää myös viittauksia tämän yhteistyön toimintatapaan, analyyseihin ja arviointeihin sekä sovellettujen rajaturvallisuustoimenpiteiden nykytilanteeseen. Näiden tietojen paljastaminen heikentäisi Frontexin, jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden keskinäistä luottamusta kansainvälisissä suhteissa ja viime kädessä haittaisi näiden toimijoiden välistä yhteistyötä palauttamis- ja takaisinottoprosesseissa.

13. Yksityisyyden ja yksilön koskemattomuuden suojelun osalta Frontex totesi, että asiakirja sisältää henkilötietoja sekä ominaispiirteitä, jotka voivat johtaa henkilöiden tunnistamiseen.

14. Ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon osalta Frontex totesi, ettei tällaista etua voitu yksilöidä. Joka tapauksessa suurin osa asiakirjasta kuuluu yleiseen turvallisuuteen ja kansainvälisiin suhteisiin liittyvien poikkeusten piiriin, jotka ovat ehdottomia eikä julkistamista koskevan yleisen edun olemassaolo voi kumota niitä.

15. Tietojen ilmoittamista koskevan käytäntönsä väitetyn epäjohdonmukaisuuden osalta Frontex väitti, että jokainen asiakirja arvioidaan tapauskohtaisesti. Tämän vuoksi tietyt perusoikeusvastaavan aikaisemmat raportit, myös tarkastuskäyntejä koskevat raportit, oli julkistettu.

Oikeusasiamiehen arviointi

16. Tarkasteltuaan riidanalaista asiakirjaa oikeusasiamies on samaa mieltä siitä, että suurin osa tiedoista, jotka Frontex poisti oikeusasiamiehelle toimitetusta asiakirjasta, kuuluu Frontexin mainitsemien poikkeusten piiriin, mikä oikeuttaa sen, ettei niitä paljasteta. Tämä koskee poistoja, jotka perustuvat yleistä turvallisuutta koskevan yleisen edun suojeluun sekä yksityisyyden ja yksilön koskemattomuuden suojaan.  

17. Niiden asiakirjan osien osalta, jotka sisältävät kansainvälisiin suhteisiin liittyviä tietoja, on kohtuullista evätä oikeus tutustua otteisiin, joissa viitataan toimiin ja menettelyihin, joita Albanian viranomaiset noudattavat yhteisen operaation yhteydessä, koska yksipuolinen luovuttaminen voisi haitata kyseisen maan ja Frontexin välistä yhteistyötä.

18. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että Frontexin olisi annettava osittainen oikeus tutustua pyydettyyn asiakirjaan.

19. Frontexin väite, jonka mukaan asiakirjan luottamuksellisten osien poistamisen edellyttämä hallinnollinen rasite olisi suhteeton itse ilmaisemiseen liittyvään etuun nähden, ei ole vakuuttava. Ensinnäkin asiakirja on hyvin lyhyt, eikä sen poistaminen vaatisi merkittäviä ponnistuksia. Toiseksi Frontex ehdotti omasta aloitteestaan muutoksia asiakirjaan jakaessaan sen oikeusasiamiehelle. Näin ollen osittaisen pääsyn antaminen valituksen tekijälle ei tässä vaiheessa edellyttäisi Frontexilta lisätoimia.

20. Oikeusasiamies katsoo, että asiakirjan peitetyn version julkistaminen olisi merkityksellistä sekä kantelijalle että yleisölle yleensä. Uudistetussa hakemuksessaan kantelija ilmaisi huolensa käännytyksistä ja muista ihmisoikeusloukkauksista, joihin Albanian rajavartijoiden väitetään syyllistyneen. Kohdat, joiden Frontex ei ilmoittanut kuuluvan jonkin julkista saatavuutta koskevan poikkeuksen piiriin, sisältävät tietoja riippumattomien järjestöjen tältä osin esittämistä väitteistä, Albanian viranomaisten kannasta tällaisiin väitteisiin ja siitä, että operaatioon osallistuneet Frontexin perusoikeusvalvojat eivät havainneet Albanian poliisin tai Frontexin henkilöstön kohtelevan maahanmuuttajia kaltoin. Lisäksi nämä kohdat sisältävät yksityiskohtaisia tietoja Frontexin aikomuksesta tehdä yhteistyötä Albanian viranomaisten kanssa mahdollisten perusoikeusloukkausten ehkäisemiseksi ja niihin puuttumiseksi sekä haavoittuvassa asemassa olevien muuttajien suojelemiseksi.

21. Näin ollen näiden tietojen, joiden Frontex ei katsonut kuuluvan minkään poikkeuksen soveltamisalaan, paljastaminen olisi kantelijan kannalta merkityksellistä.

22. Lisäksi oikeusasiamies katsoo, että tietyt tiedot, joiden Frontex katsoo kuuluvan kansainvälisiä suhteita koskevan poikkeuksen piiriin, voitaisiin paljastaa. Joissakin otteissa viitataan erityisesti Albanian viranomaisten mahdollisesti suorittamiin laittomiin maahanmuuttajien karkotuksiin. Nämä osat on muotoiltu hypoteettisesti, eivätkä ne kuvasta Frontexin kantaa asiaan vaan pikemminkin sen arvioimista, rikkoisivatko väitteet kansainvälistä oikeutta, jos näin olisi, sekä Frontexin raportointimekanismien käytön merkitystä vastaavissa tapauksissa. Koska nämä tiedot ovat luonteeltaan hypoteettisia, ei ole ilmeistä, että niitä koskee kansainvälisiä suhteita koskeva poikkeus. Vaikka näissä osissa olisi todettu, että Albaniassa harjoitetaan tällaista laitonta toimintaa, EU:n oikeuskäytännön mukaan pelkkä viittaus maan poliittiseen tilanteeseen tai ihmisoikeustilanteeseen ei riitä epäämään oikeutta tutustua asiakirjoihin asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen nojalla [8].

23. Päätöksentekoprosessin ja tutkimusten tarkoitusten suojelun osalta oikeusasiamies katsoo, että Frontex ei ole osoittanut riittävän konkreettisia yhteyksiä asiakirjassa olevien tietojen ja päätöksentekoprosessiin tai tutkimusten tarkoitukseen kohdistuvan vaaran välillä. Nämä poikkeukset eivät myöskään ole ehdottomia, ja tietojen ilmaisemista koskevan yleisen edun olemassaolo voi kumota ne. Koska näihin poikkeuksiin liittyvät tiedot näyttävät kuitenkin kuuluvan myös yleiseen turvallisuuteen liittyvän yleisen edun suojelua koskevan poikkeuksen piiriin, jota yleinen etu ei voi ohittaa, ei vaikuta hyödylliseltä käsitellä tätä kysymystä.  

Ratkaisuehdotus

Edellä esitettyjen havaintojen perusteella oikeusasiamies ehdottaa, että Frontex harkitsee uudelleen päätöstään evätä oikeus tutustua riidanalaiseen asiakirjaan ja antaa oikeus tutustua sen osiin paljastaen tiedot, joita se ei ole poistanut oikeusasiamiehelle toimitetusta asiakirjasta, sekä oikeusasiamiehen arvioinnissa yksilöidyt tiedot, jotka eivät näytä kuuluvan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan poikkeuksen soveltamisalaan.

Frontexia pyydetään ilmoittamaan oikeusasiamiehelle 15. syyskuuta 2023 mennessä kaikista toimista, joita se on toteuttanut edellä mainitun ratkaisuehdotuksen johdosta.

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg 16.6.2023

[1] Saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti.

[4] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

[5] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaisesti.

[6] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan mukaisesti.

[7] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan mukaisesti.

[8] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 7.2.2022, T-211/00, Kuijer v. neuvosto, 60-62. Saatavilla täällä: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47741&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=241263.