Taustaa

1. Asiassa on kyse siitä, että EIP on kieltäytynyt antamasta yleisön tutustuttavaksi kolmea sen hallintokomitean kokouspöytäkirjaa.

2. Eräs kansalaisjärjestö oli pyytänyt saada tutustua näihin pöytäkirjoihin saadakseen tietoja EIP:n keskusteluista, jotka koskivat Espanjassa sijaitsevan biomassaa käyttävän voimalaitoksen (jäljempänä Curtis Biomass Power Generation Plant) mahdollista yhteisrahoitusta.

3. EIP:n kieltäytymisen jälkeen kansalaisyhteiskunnan organisaatio ja kaksi muuta kantelivat Euroopan oikeusasiamiehelle.

4. Tämä väite on toissijainen seikka valituskirjeessä, joka koskee mahdollisia parannuksia EIP:n aktiiviseen ”ympäristötiedon” julkaisemiseen Århusin sääntöjen mukaisesti ^[1]. Selkeyden ja menettelyjen joustavuuden vuoksi oikeusasiamies kirjasi kantelukirjeen perusteella kolme erillistä tutkimusta ^[2].

5. Tämä väite koskee erityisesti EIP:n perusteluja, joiden mukaan se ei antanut yleisön tutustua pöytäkirjaan.

Arviointi ^[3]

Syyt siihen, miksi pöytäkirjaa ei julkisteta

6. EIP esitti vahvistavassa päätöksessään, jolla se epäsi oikeuden tutustua pöytäkirjaan, seuraavat perustelut. Viitaten tietoihin ja asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyä koskeviin hallinnollisiin sääntöihinsä ^[4] EIP vahvisti alkuperäisessä vastauksessaan päätelmän, jonka mukaan asiakirjojen luovuttaminen vahingoittaisi vakavasti EIP:n päätöksentekoprosessia:

a) Kyseiset asiakirjat oli tarkoitettu sisäiseen käyttöön osana EIP:n alustavia kuulemisia ja keskusteluja.

b) Niiden paljastaminen paljastaisi tiedot, huomiot ja mielipiteet, joita [hallintokomitea] on tutkinut tai jotka se on ilmaissut tai joita se on vaihtanut EIP:n yksiköiden kanssa.

c) Tällainen julkistaminen veisi EIP:n hallinnolta ja yksiköiltä tarvittavan ”ajattelutilan”, jossa asianomaiset henkilöt ja elimet luottavat siihen, että he voivat viestiä vapaasti, ilmaista rehellisen ammatillisen harkintansa ja tehdä päätöksiä itsenäisesti.

d) Alkuperäisessä vastauksessa todettiin myös perustellusti, että asiakirjoihin sisältyvien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi hankkeen toteuttajien ja sellaisten yksilöitävissä olevien kolmansien osapuolten kaupallisia etuja, jotka ovat osallistuneet lukuisiin rahoitustoimiin, joihin asiakirjoissa viitataan.

EIP totesi erityisesti tällaisista kaupallisista tiedoista, että ”hänen tietonsa koskevat muun muassa rahoitussopimusehtoja, korkoja, riskien hinnoittelua, vakuuksia ja takauksia, korkomarginaalikäyriä, lainojen määriä ja määrärahojen kohdentamista. Jos nämä tiedot julkistettaisiin, ne antaisivat yleisölle, myös sijoittajille ja kilpailijoille, etuoikeutettuja taloudellisia tietoja asianomaisista yrityksistä. Nämä tiedot vaikuttaisivat markkinatoimijoiden päätöksiin ja asianomaisten yritysten kilpailuasemaan. Lisäksi koska osa asianomaisista yrityksistä on pörssiyhtiöitä, tietojen ilmoittaminen voisi vaikuttaa niiden osakkeiden hintoihin. Tilintarkastustuomioistuin panee tässä yhteydessä merkille, että markkinoiden väärinkäytöstä annetussa asetuksessa (EU) N:o 596/2014 (jäljempänä ’markkinoiden väärinkäyttöasetus’) määrätään seuraamuksia sellaisen sisäpiiritiedon, kuten liikkeeseenlaskijaan suoraan tai välillisesti liittyvän ei-julkisen tiedon, laittomasta ilmaisemisesta, jolla, jos se julkistettaisiin, todennäköisesti olisi merkittävä vaikutus rahoitusvälineiden hintaan.

EIP mainitsi lopuksi, että yksityisyyteen liittyvistä syistä henkilöiden nimiä ei voitu paljastaa ^[5].

7. Kirjeenvaihto sisälsi kohtia sovellettavista säännöistä. Oikeusasiamies ei katso tässä tapauksessa tarpeelliseksi tehdä asiasta lopullista arviota. EIP käsittelee asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt ”avoimuuspolitiikkansa” perusteella, jonka EIP on hyväksynyt sovellettavan perussopimuksen puitteissa.

Tietosuojaa koskeva poikkeus

8. EIP ilmoitti kantelijoille, että pöytäkirja sisälsi joitakin henkilötietoja ja että näitä tietoja ei voitu luovuttaa.

9. Oikeusasiamies vahvistaa, että EU soveltaa korkeatasoista tietosuojaa henkilötietoihin. EIP:n viittaus tietosuojaan on tässä tapauksessa kuitenkin lyhyt eikä sitä ole kontekstualisoitu.

10. Vaikuttaa siltä, että johtokunnan pöytäkirjat on laadittu kiinnittäen erityistä huomiota anonymisointiin. Pöytäkirjassa ei esimerkiksi luetella kokouksessa läsnä olleita EIP:n yksiköiden eri henkilöstön jäseniä, vaan todetaan seuraavaa: ”Hallintokomitea keskusteli ehdotuksesta CS/PERS:n, OCCO:n, OPS:n, PJ:n, RM:n, yhteisyrityksen ja SG:n edustajien läsnä ollessa.”

11. Henkilötiedot näyttävät rajoittuvan nimiin, ja niitä näyttää olevan vain neljä: kolme henkilöstöstä, joita kutsutaan ”sihteeriksi”^[6], ja yksi henkilö, joka osallistuu EIP:n rahoittamaan hankkeeseen ja jonka nimittäminen edunsaajaorganisaatioon EIP:n oli hyväksyttävä ^[7].

12. Muut harvat nimet ovat EIP:n hallintoneuvoston ja hallintoneuvoston jäseniä, jotka ovat julkisia eivätkä oletettavasti ansaitse (tässä yhteydessä) salassapitoa henkilötietoina.

13. Vaikka tämä ei tarkoita sitä, että EIP:n kolmen nuoremman henkilöstön jäsenen ja yhden yksityisen sektorin henkilön nimiä ei pitäisi poistaa, se auttaa osoittamaan, että pelkästään henkilötietojen suojaan liittyvällä kysymyksellä ei todennäköisesti ole merkittävää roolia EIP:n hallintokomitean pöytäkirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen ratkaisemisessa. Kyseisten nimien poistaminen olisi kestänyt vain muutaman minuutin.

Kaupalliset edut – EIP:n kirjeen ja pöytäkirjan sisällön riittämätön vastaavuus

14. Vaikka poikkeuksia on yleensä tulkittava suppeasti, asetuksen 1049/2001 mukainen oikeuskäytäntö on itse asiassa suhteellisen suotuisa taloudellisten etujen suojaamisen kannalta. Oikeusasiamies on EIP:n kanssa samaa mieltä siitä, että tämä koskee myös pankkikäytäntöjä.

15. Jotta EIP voisi saavuttaa ”mahdollisimman suuren avoimuuden tason”, on tärkeää, että poikkeusta sovelletaan mahdollisimman tiukasti ja täsmällisesti, mukaan lukien se, että tietojen antamatta jättämisen syiden on liityttävä nimenomaan kyseisiin asiakirjoihin.

16. Tutkittuaan huolellisesti pöytäkirjan oikeusasiamies toteaa, että kaupallisia etuja koskevaan poikkeukseen vetoamiselle on ominaista tietty rutiininomainen päättely eikä asiakirjakohtaisen arvioinnin tulos.

17. Oikeusasiamies ei ole esimerkiksi yksilöinyt tässä pöytäkirjassa ”riskihinnoittelua, vakuuksia ja takauksia” tai ”marginaalikäyriä”. ”Korkojen” osalta käytetään sanamuotoja, joissa viitataan epäspesifisiin korkoihin (kuten sopimuksen allekirjoituspäivänä sovellettavaan korkoon). Näin ollen ne vaikuttavat neutraaleilta ja objektiivisilta verrattuna kyseisen hankkeen sopimuskohtaisiin ja sopimusperusteisiin hintoihin.

18. Lisäksi EIP:n vahvistavan päätöksen keskeinen virke alkaa seuraavasti: ”Nämä tiedot koskevat muun muassa – –”, mikä antaa päättelylle poikkeuksellisen laajan ulottuvuuden.

19. Mitä tulee EIP:n huoleen siitä, että tietojen ilmaiseminen voisi vaikuttaa joidenkin pöytäkirjassa mainittujen yritysten osakkeen hintaan, oikeusasiamies ei voi aineellisesti vahvistaa tai kumota tällaista olettamaa. Viittaus tähän huolenaiheeseen on kuitenkin esitetty hyvin yleisluonteisesti ”itse asiassa”. Ilmoittamatta jättämistä koskevassa kirjeessä olisi vähintäänkin ilmoitettava niiden yritysten lukumäärä (minuuttia kohti), joiden osalta tällaista huolta pidetään merkityksellisenä.

20. Tämä toteamus vaikuttaa pätevältä myös kirjeessä esitetyn toteamuksen osalta, jonka mukaan ”nämä tiedot vaikuttaisivat markkinatoimijoiden päätöksiin ja asianomaisten yritysten kilpailuasemaan”.

21. On myös vaikea ymmärtää näitä kahta tosiseikkoina esitettyä huolenaihetta, koska EIP julkaisee jo järjestelmällisesti verkkosivustollaan yritykseen liittyviä tietoja ennen hankkeiden rahoitusta koskevaa lopullista päätöstä ^[8].

22. Oikeusasiamies myöntää, että on vaikea perustella asiakirjoihin tutustumista koskevan poikkeuksen soveltamista, koska perustelujen esittämisen ja luottamuksellisiksi katsottujen tietojen paljastamisen riskin välillä on oltava tasapaino. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että kun EIP:n yrityksiä selittää kaupallisia etuja tarkastellaan yhdessä, tällaisten asiakirjojen osalta syntyy tosiasiallisesti ”yleinen luottamuksellisuusolettama”.

23. Jos EIP:n huolenaiheet liittyvät osittain yleisempään huoleen siitä, että yritykset eivät toimi sen kanssa, jos se julkistaa tietoja, tätä kysymystä voidaan tarkastella erikseen. Avoimuussääntöjä sovellettaessa tällainen huoli liittyy yleensä kyseessä olevan erityisen menettelyn suojaamiseen eikä kaupallista etua koskevaan poikkeukseen.

Päätöksentekomenettelyn suojaaminen – EIP:n kirjeen ja pöytäkirjan sisällön riittämätön vastaavuus

24. EIP:n perustelut tähän poikkeukseen vetoamiselle merkitsevät sitä, että pöytäkirja sisältää nimenomaisen ja dynaamisen selostuksen hallintokomitean ja EIP:n teknisten yksiköiden välisestä vuoropuhelusta.

25. Tämä vaikutelma ei ole valvonnan alainen. Pöytäkirjat ovat harvinaisia, teknisiä ja ne on kirjoitettu neutraaliin tyyliin. EIP:n perustelut tietojen antamatta jättämiselle olivat näin ollen tältä osin harhaanjohtavat.

26. Oikeusasiamies on näin ollen huolissaan siitä, että EIP pyrkii pohjimmiltaan luomaan tosiasiallisen yleisen luottamuksellisuusolettaman kaikkien tällaisten pöytäkirjojen osalta.

27. Ajattelutilan automaattisesti sovellettavaa suojaa ei yleisesti tunnusteta EU:n avoimuussäännöissä eikä asiaan liittyvässä oikeuskäytännössä ^[9].

28. Oikeusasiamies toteaa, että päätöksentekomenettelyä koskevan poikkeuksen perustelut ovat erityisen heikot ja vaikeasti perusteltavissa, kun kyseinen asiakirja liittyy asiaan, jota koskeva päätöksenteko on saatu päätökseen. EU:n oikeuskäytännön mukaan päätökseen saatettuihin päätöksentekomenettelyihin liittyvät asiakirjat eivät ole aluksi luottamuksellisia.

29. Oikeusasiamies ei voi antaa lopullisia lausuntoja siitä, mitkä pöytäkirjan osat liittyivät EIP:n vastauspäivänä asioihin, joiden osalta asianomainen päätöksentekoprosessi oli päättynyt ^[10]. EIP:n on tällaisia pyyntöjä käsitellessään yksilöitävä sisältö, joka liittyy asioihin, joiden osalta asiaankuuluva päätöksentekoprosessi on päättynyt, ja sovellettava sen jälkeen huomattavasti korkeampaa avoimuuden tasoa kuin asioihin, joiden osalta asiaankuuluva päätöksentekoprosessi on edelleen käynnissä. Näin ei ilmeisesti ole tehty tässä tapauksessa.

Ehdotus

Oikeusasiamies ehdottaa, että EIP tarkastelee uudelleen vahvistavan päätöksensä perusteluja, mukaan lukien aineellista päätöstä olla luovuttamatta pöytäkirjaa.

Oikeusasiamies kannustaa EIP:tä ottamaan huomioon päätöksen tekemisestä kuluneen ajan. Mahdolliset poistot, jotka EIP voisi nyt toteuttaa, olisivat mitä todennäköisimmin huomattavasti suppeampia kuin jos käyttöoikeudet olisi myönnetty vuonna 2019.

EIP:tä pyydetään vastaamaan edellä mainittuun ehdotukseen syyskuun 2021 loppuun mennessä.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg 8.6.2021

[1] Yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa (https://unece.org/environment-policy/public-participation/aarhus-convention/text) ja EU:n Århus-asetus 1367/2006 ( https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2006/1367/oj?locale=en).

[2] Asia 1065/2020 ja asia 1251/2020.

[3] Oikeusasiamiehen arvioinnissa keskitytään EIP:n esittämiin syihin, joiden vuoksi kyseisiä asiakirjoja ei paljasteta. EIP:n valitusmekanismia koskevassa kertomuksessa käsiteltiin useita muita viestintään ja menettelyyn liittyviä kysymyksiä. Niitä ei ole ollut tarpeen tutkia tässä yhteydessä.

[4] EIP:n avoimuuspolitiikka https://www.eib.org/fi/publications/eib-group-transparency-policy#

[5] Oikeusasiamies ymmärtää viittauksen ”yksityisyyteen” viittaavan EU:n tietosuojasääntöihin.

[6] Pöytäkirja 20. maaliskuuta 2018.

[7] Pöytäkirja 9.–13. heinäkuuta 2018, sivun 204/2 viimeinen kappale. 

[8] https://www.eib.org/en/projects/pipelines/index.htm?q=&sortColumn=projectStatusDate&sortDir=desc&pageNumber=0&itemPerPage=25&pageable=true&language=EN&defaultLanguage=EN&yearFrom=2000&yearTo=2021&orCountries.region=true&orCountries=true&orSectors=true&orStatus=true

[9] Oikeusasiamies on tietoinen siitä, että tilanne on hyvin erilainen useissa EU:n jäsenvaltioissa ja että EU on siksi tietoisesti valinnut toisen lähestymistavan asiakirjojen julkisuuteen.

[10] Esimerkkinä kantelijoiden kannalta erityisen kiinnostavasta hankkeesta vaikuttaa siltä, että EIP julkaisi hanketta koskevat tiedot 30 päivänä toukokuuta 2018 eli yli vuosi ennen kuin EIP teki päätöksen kantelijoiden uudistetusta hakemuksesta. https://www.eib.org/en/registers/all/82180853