Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti [1]

Kantelun tausta

1. Käsiteltävä asia koskee kantelua, jonka perusoikeusviraston entinen työntekijä on tehnyt Euroopan petostentorjuntavirastolle (jäljempänä OLAF) perusoikeusvirastoa vastaan.

2. Kesäkuussa 2007 kantelija saattoi OLAFin tietoon tiettyjä sääntöjenvastaisuuksia, joiden väitettiin tapahtuneen perusoikeusvirastossa.

3. OLAF ilmoitti kantelijalle 24 päivänä kesäkuuta 2009, että se oli tutkimuksensa jälkeen tullut siihen tulokseen, ettei lisätoimiin ollut syytä ryhtyä. OLAF kuitenkin lisäsi, että se oli käsitellyt useita perusoikeusviraston hallinnointiin liittyviä kysymyksiä.

4. Kantelija lähetti 24. syyskuuta 2009 OLAFille kirjeen, jossa se riitautti tutkimuksen päättämistä koskevan päätöksensä ja pyysi selvennyksiä päätöksen perusteista.

5. Kantelija kääntyi 3. toukokuuta 2012 oikeusasiamiehen puoleen tässä asiassa (kantelu 896/2012/MMN).

6. Oikeusasiamies ilmoitti kantelijalle 25. toukokuuta 2012, että hänen toimittamiensa tietojen perusteella hänen kantelunsa oli vanhentunut, koska se näytti jätetyn oikeusasiamiehen ohjesäännön 2 artiklan 4 kohdassa vahvistetun kahden vuoden määräajan jälkeen.

7. Samana päivänä kantelija lähetti uuden kirjeen ilmoittaakseen oikeusasiamiehelle, että OLAF ei ollut vielä vastannut hänen 24. syyskuuta 2009 päivättyyn kirjeeseensä. Tämä oikeusasiamiehelle osoitettu kirje kirjattiin nyt käsiteltävänä olevaksi kanteluksi.

8. Oikeusasiamies pyysi 7. kesäkuuta 2012 OLAFia vastaamaan kantelijan selvennyspyyntöön syistä, joiden vuoksi se päätti perusoikeusvirastoa koskevan tutkimuksen.

9. OLAF toimitti 26. kesäkuuta 2012 oikeusasiamiehelle jäljennöksen kantelijalle 25. kesäkuuta 2012 lähettämästään vastauksesta. Vastauksessa kantelijalle ilmoitettiin seuraavaa:

" OLAFin käytäntönä ei ole selittää tai perustella päätöstään lopettaa tutkimus. Haluan vain lisätä, että kaikki tällaiset päätökset tehdään tutkijoiden ja heidän johtonsa huolellisen pohdinnan ja keskustelun jälkeen.

10. Kantelija ilmaisi 9. heinäkuuta 2012 tyytymättömyytensä OLAFin vastaukseen.

Tutkimuksen kohde

11. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen seuraavasta väitteestä ja väitteestä:

Väite

OLAF on rikkonut unionin oikeudesta ja hyvän hallinnon periaatteista johtuvia velvollisuuksiaan, koska se ei ole perustellut päätöstään lopettaa kantelun tekijän ilmoittamia väitettyjä sääntöjenvastaisuuksia koskeva tutkimus.

Vaatimus

OLAFin olisi ilmoitettava kantelijalle syyt, joiden vuoksi se päätti lopettaa tutkimuksen.

Tiedustelu

12. Oikeusasiamies pyysi 24. heinäkuuta 2012 OLAFia antamaan lausunnon edellä mainitusta väitteestä ja vaatimuksesta.

13. Oikeusasiamies kehotti OLAFia erityisesti ottamaan lausunnossaan huomioon EU:n toimielinten yleisen velvollisuuden perustella toteuttamansa toimenpiteet, sellaisina kuin ne on vahvistettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Lisäksi oikeusasiamies kiinnitti OLAFin huomion siihen, että EU:n toimielinten on hyvä hallintotapa perustella päätöksensä (Euroopan hyvän hallintotavan säännöstön 18 artikla). Lisäksi oikeusasiamies kehotti OLAFia puuttumaan siihen, että kantelija toimi väärinkäytösten paljastajana ja väitti ainakin joidenkin OLAFille ilmoitettujen väitettyjen sääntöjenvastaisuuksien vaikuttaneen siihen suoraan.

14. OLAF antoi 15. lokakuuta 2012 lausuntonsa, joka toimitettiin kantelijalle tämän huomautuksia varten.

15. Kantelija esitti huomautuksensa 26 päivänä marraskuuta 2012.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

A Väite, jonka mukaan komissio ei ole perustellut päätöstään lopettaa tutkinta

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

16. Lausunnossaan OLAF totesi, että on olemassa useita syitä, joiden vuoksi OLAF ei halua perustella päätöksiään hylätä tapaukset yksityiskohtaisesti. Niihin kuuluvat muun muassa sellaisten sääntöjen puuttuminen, jotka koskevat velvollisuutta perustella tutkimuksen aloittamatta jättäminen, tutkimusten luottamuksellisuus, OLAFin pääjohtajan riippumattomuus, säädöksen oikeudellisen vaikutuksen puuttuminen ja se, että avoimuus varmistetaan erityisillä menettelyillä.”

17. Ensinnäkin perusteluvelvollisuutta koskevien sääntöjen väitetystä puuttumisesta OLAF totesi, että EU:n hyvän hallintotavan säännöstöä sovelletaan ”suhteisiin yleisöön” eikä henkilöstösuhteisiin. EU:n virkamiehiin sovellettavissa henkilöstösäännöissä, jäljempänä 'henkilöstösäännöt', tai väärinkäytösten paljastamista koskevassa komission tiedonannossa [2] ei edellytetä, että OLAF ilmoittaa syyt, joiden vuoksi väärinkäytösten paljastajalle aloitetaan tai päätetään tutkimus. OLAFin mukaan tämä vahvistetaan EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännössä siltä osin kuin siinä todetaan, että väärinkäytösten paljastaja, joka väittää sääntöjenvastaisuuksia tapahtuneen, ei voi velvoittaa OLAFia aloittamaan tutkimusta [3].

18. Toiseksi OLAF väitti tutkimusten luottamuksellisuudesta, että OLAFin tutkimuksista annetun asetuksen (EY) N:o 1073/1999 [4] 8 artiklan 2 kohdassa säädetään sen tutkimuksiin sovellettavasta laajasta luottamuksellisuusvelvoitteesta. Tällä säännöllä pyritään säilyttämään OLAFin tiedonkeruutehtävä ja myös turvaamaan syyttömyysolettama. OLAF lisäsi, että tutkimuksen menestyksekäs suorittaminen voi edellyttää, että tutkimuksen kohteena oleva henkilö ei saa siitä tietoa.[5] Lisäksi tutkimusten aikana saatujen tietojen paljastaminen muille kuin niille henkilöille, joiden toiminta edellyttää, että paljastaminen voi olla laitonta ja aiheuttaa EU:n vastuun [6].

19. Kolmanneksi OLAF väitti, että tutkimuksen aloittamatta jättämisen syiden selittäminen väärinkäytösten paljastajalle vaarantaisi OLAFin pääjohtajan riippumattomuuden (asetuksen (EY) N:o 1073/1999 12 artiklan 3 kohta).

20. Neljänneksi OLAF vetosi siihen, ettei sen merkityksellisillä päätöksillä ollut oikeusvaikutuksia. Se totesi, että perusteluvelvollisuus on olemassa ensisijaisesti hallinnollisen päätöksen tuomioistuinvalvonnan mahdollistamiseksi. Oikeuskäytännön mukaan [7] OLAFin suositusten toimittaminen oikeusviranomaiselle ja tutkimuksen päättämistä koskeva päätös eivät kuulu tuomioistuinvalvonnan piiriin, koska niillä ei ole oikeudellisesti sitovia vaikutuksia.

21. Viidenneksi OLAF väitti, että avoimuus varmistetaan OLAFin tapauksessa erityisillä mekanismeilla. OLAF totesi erityisesti, että sen päätökset tutkimuksen aloittamisesta tai lopettamisesta perustuvat tutkintamenettelyjä koskeviin ohjeisiin, jäljempänä 'ISIP-ohjeet', jotka ovat julkisesti saatavilla (5 ja 6 artikla).[8] ISIP-ohjeissa edellytetään tältä osin, että on otettava huomioon lähteen luotettavuus ja väitteiden uskottavuus. Lisäksi kaikki kerätyt tiedot otetaan huomioon sen määrittämiseksi, kuuluuko tapaus tutkintapolitiikan painopisteiden soveltamisalaan, jotka julkaistaan yhdessä OLAFin vuotuisen hallintosuunnitelman kanssa [9].

22. Mitä tulee kantelijan väitteeseen, jonka mukaan ainakin osa ilmoitetuista sääntöjenvastaisuuksista on vaikuttanut häneen suoraan, OLAF totesi, että tällaisessa tapauksessa väärinkäytösten paljastajan olisi käännyttävä entisen työnantajansa eli kantelijan tapauksessa perusoikeusviraston puoleen.

23. Kantelija väitti huomautuksissaan, ettei ollut hyväksyttävää, että unionin toimielin vetosi tiettyjen sääntöjen väitettyyn puuttumiseen kieltäytyäkseen toimimasta asianmukaisesti. Lisäksi kantelija totesi OLAFin väitteestä, jonka mukaan hyvän hallintotavan säännöstöä ei voida soveltaa nyt käsiteltävään asiaan, että hän ei ole enää unionin toimielinten henkilöstön jäsen. Lisäksi hän katsoi, että olisi järjetöntä, jos EU myöntäisi kansalaisille oikeuksia, jotka se epää omalta henkilöstöltään.

Oikeusasiamiehen arvio, joka johti suositusluonnokseen

24. SEUT 296 artiklassa (entinen EY 253 artikla) määrätään seuraavaa: "Säädökset on perusteltava, ja niissä on viitattava perussopimuksissa edellytettyihin ehdotuksiin, aloitteisiin, suosituksiin, pyyntöihin tai lausuntoihin." Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuuden tarkoituksena on antaa asianomaisille henkilöille mahdollisuus saada tietää toimenpiteen syyt ja unionin tuomioistuimille, joilla on toimivalta tutkia toimenpiteen laillisuus.[10] Tämä koskee säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia tiettyyn henkilöön.

25. SEUT 296 artiklaa on kuitenkin pidettävä vain yhtenä osoituksena unionin toimielinten yleisemmästä velvollisuudesta perustella toteuttamansa toimenpiteet. Julkisasiamies Léger on todennut muun muassa seuraavaa: "On muistettava, että EY 253 artiklassa määrätään yleisestä perusteluvelvollisuudesta, jota sovelletaan kaikkiin toimielinten toteuttamiin toimenpiteisiin."[11]

26. Tässä yhteydessä on otettava huomioon myös perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohta, jossa vahvistetaan oikeus hyvään hallintoon ja jossa määrätään seuraavaa: ”Tähän oikeuteen sisältyy [...] hallinnon velvollisuus perustella päätöksensä.”

27. Euroopan hyvän hallintotavan säännöstön 18 artiklan 1 kohdassa, jossa säädetään velvollisuudesta perustella päätökset ja siitä, mitä hyvän hallinnon periaatteita unionin toimielinten on noudatettava, säädetään puolestaan seuraavaa: "Kaikki toimielimen päätökset, jotka voivat vaikuttaa haitallisesti yksityishenkilön oikeuksiin tai etuihin, on perusteltava ilmoittamalla selkeästi asiaan liittyvät tosiseikat ja päätöksen oikeusperusta." Oikeusasiamies toteaa tältä osin, että EU:n toimielimen tekemää päätöstä kantelun hylkäämisestä on pidettävä edellä mainitussa säännöksessä tarkoitettuna valituksen tekijän oikeuksiin tai etuihin haitallisesti vaikuttavana päätöksenä.

28. Edellä esitetystä seuraa näin ollen, että unionin toimielimillä on joko lain tai hyvän hallinnon periaatteiden nojalla yleinen velvollisuus perustella kaikki päätöksensä, jotka vaikuttavat tai voivat vaikuttaa kansalaiseen. Näin ollen EU:n kansalaisilla on oikeus saada tällaisten päätösten perustelut riippumatta siitä, voidaanko tällaiset päätökset riitauttaa tuomioistuimissa. Oikeusasiamies toteaa, että tämä havainto vaikuttaa itsestään selvältä demokraattisessa yhteiskunnassa, kun otetaan huomioon tarve saattaa EU:n toimielimet vastuuseen kansalaisille. Onkin ensiarvoisen tärkeää, että EU:n toimielimet antavat kansalaisille perustelut päätöksilleen, jotta voidaan lisätä avoimuutta ja lisätä luottamusta niiden toimintaan.

29. OLAF ilmoitti kantelijalle antamassaan vastauksessa, että se ei halua perustella päätöstään lopettaa tutkimus. OLAF on esittänyt tältä osin kuusi perustelua, joilla se perustelee tätä asiaa koskevaa politiikkaansa. Oikeusasiamies analysoi ne vuorollaan.

30. Ensinnäkin väitetystä sääntöjen puuttumisesta oikeusasiamies pitää riittävänä viitata edellä esittämäänsä toteamukseen, jonka mukaan unionin toimielimillä on yleinen velvollisuus perustella päätöksensä (ks. edellä 24–28 kohta).

31. On totta, että Euroopan hyvän hallintotavan säännöstössä, jota sovelletaan "suhteisiin yleisöön" (2 artiklan 1 kohta), säädetään sen 3 artiklan 2 kohdassa poikkeuksesta, jonka mukaan säännöstöä ei sovelleta virkamiesten ja toimielinten välisiin suhteisiin. Tämä säännös kuvastaa kuitenkin vain sitä, että käytännesäännöissä oli tarkoitus keskittyä siihen, mitä hyvä hallinto tarkoittaa yhtäältä unionin toimielinten ja toisaalta kansalaisten välisissä suhteissa. Se, että käytännesäännöissä ei nimenomaisesti käsitellä EU:n toimielinten ja niiden henkilöstön välistä suhdetta, ei tietenkään tarkoita sitä, että EU:n toimielinten ei tarvitsisi noudattaa hyvän hallinnon periaatteita EU:n henkilöstön osalta. Mikään ei myöskään viittaa siihen, että OLAFin kieltäytyminen perusteluista tässä tapauksessa perustuisi siihen, että kantelija oli tuolloin EU:n henkilöstön jäsen. Näin ollen OLAFin ensimmäistä väitettä ei voida hyväksyä.

32. Toiseksi luottamuksellisuuden osalta oikeusasiamies katsoo, että OLAFin tutkimusten luottamuksellisuuden säilyttämisen tarvetta ei voida pitää pätevänä perusteluna sille, että tutkimuksen päättämistä koskeva päätös on suoraan kieltäytynyt perustelemasta päätöstään. Joka tapauksessa tällaisen päätöksen perusteleminen ei välttämättä edellytä luottamuksellisten tietojen paljastamista, koska tällaiset tiedot voivat vaikuttaa kielteisesti kolmansien osapuolten oikeuksiin (mukaan lukien syyttömyysolettama ja heidän maineensa suojaaminen) ja johtaa sopimussuhteen ulkopuoliseen unionin vastuuseen. Oikeusasiamies katsoo, että eri intressien välille on löydettävä oikeudenmukainen tasapaino esittämällä riittävät perustelut. Mikään ei viittaa siihen, että OLAF olisi tehnyt tällaisen vertailun käsiteltävässä asiassa. Näin ollen OLAFin toista väitettä ei voida hyväksyä.

33. Kolmanneksi riippumattomuuden osalta oikeusasiamiehen on vaikea ymmärtää, miten tutkimuksen päättämistä koskevan päätöksen perustelujen esittäminen voisi mahdollisesti vaarantaa OLAFin tai sen pääjohtajan riippumattomuuden. Perustelujen esittäminen ei etenkään edellytä, että OLAF aloittaa "neuvottelut" tai keskustelut väärinkäytösten paljastajan kanssa. Siinä edellytetään ainoastaan, että OLAF ilmoittaa väärinkäytösten paljastajalle syyt, joiden vuoksi OLAF on tullut siihen tulokseen, että tutkimus olisi päätettävä. Jos OLAFin väite hyväksyttäisiin, se merkitsisi sitä, että perusteluvelvollisuus vaarantaisi kaikkien niiden unionin toimielinten riippumattomuuden, joita tällainen velvollisuus koskee.

34. Neljänneksi oikeusasiamies toteaa OLAFin päätösten oikeudellisesti sitovien vaikutusten puuttumisen osalta, että OLAFin mainitsemassa oikeuskäytännössä ainoastaan selvennetään, ettei ole mahdollista nostaa kumoamiskannetta OLAFin päätöksistä päättää tutkimus tai toimittaa kertomuksensa unionin toimielimille tai kansallisille viranomaisille. Tämä oikeuskäytäntö ei kuitenkaan tarkoita sitä, että OLAFilla olisi oltava täysi vapaus päättää, haluaako se perustella tällaiset päätökset vai ei. Erityisesti tilanteissa, joissa mahdollisuudet nostaa kanne unionin tuomioistuimissa ovat rajalliset tai niitä ei ole lainkaan, unionin toimielimen tekemän päätöksen perustelujen esittäminen on sitäkin tärkeämpää sen varmistamiseksi, että toimielimet ovat vastuuvelvollisia kansalaisille.

35. Viidenneksi, mitä tulee avoimuutta koskevaan väitteeseen, oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että OLAF on päättänyt julkaista ISIP:n ja tutkintapolitiikan painopisteet, joihin sen päätökset perustuvat. Näiden asiakirjojen julkaiseminen ei kuitenkaan voi korvata perusteluvelvollisuutta yksittäistapauksessa. ISIP ja tutkintapolitiikan painopisteet eivät kumpikaan anna viitteitä siitä, miksi OLAF päätti lopettaa tutkimuksen tietyssä tapauksessa. Näin ollen OLAFin viidettä väitettä ei voida hyväksyä.

36. Kuudenneksi oikeusasiamies panee yllättäen merkille OLAFin väitteen, jonka mukaan väärinkäytösten paljastajaa, joka väittää, että OLAFille ilmoitetut väitetyt sääntöjenvastaisuudet ovat vaikuttaneet häneen, neuvottaisiin ottamaan asia esille työnantajansa kanssa. Väärinkäytösten paljastamista koskevat säännöt otettiin nimittäin käyttöön juuri siksi, että OLAFin kaltaiselle kolmannelle osapuolelle voitaisiin ilmoittaa väitetyistä sääntöjenvastaisuuksista siinä toimielimessä, jossa kantelija työskentelee. Oikeusasiamies katsoo joka tapauksessa, että OLAFin tällä väitteellä ei ole mitään vaikutusta nyt tarkasteltavaan kysymykseen eli siihen, onko OLAF jättänyt perustelematta päätöksensä lopettaa tutkimus.

37. Lisäksi oikeusasiamies katsoo, että väärinkäytösten paljastajia ei pitäisi estää ilmoittamasta OLAFille vilpittömässä mielessä väitetyistä sääntöjenvastaisuuksista, vaikka viime kädessä olisi päteviä syitä lopettaa tutkimus. Oikeusasiamies katsoo, että OLAFin kieltäytyminen perustelemasta päätöstään lopettaa tutkimus todennäköisesti estää vilpittömässä mielessä toimivia väärinkäytösten paljastajia ilmoittamasta väitetyistä sääntöjenvastaisuuksista.

38. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että OLAFin kieltäytyminen perustelemasta päätöstään lopettaa tutkimus oli hallinnollinen epäkohta. Siksi hän laatii jäljempänä vastaavan suositusluonnoksen Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti.

B. Ehdotusluonnos suositukseksi

Oikeusasiamies esittää tätä kantelua koskevien tutkimustensa perusteella OLAFille seuraavan suositusluonnoksen:

OLAFin olisi ilmoitettava kantelijalle syyt, joiden vuoksi se päätti lopettaa tutkimuksensa tässä tapauksessa.

OLAFille ja kantelijalle ilmoitetaan tästä suositusluonnoksesta. OLAF lähettää Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 15. helmikuuta 2014. Yksityiskohtainen lausunto voisi sisältää suositusluonnoksen hyväksymisen ja kuvauksen siitä, miten se on pantu täytäntöön.

 

Emily O'Reilly

Tehty Strasbourgissa 15 päivänä marraskuuta 2013.

---

[1] Euroopan parlamentin päätös, tehty 9 päivänä maaliskuuta 1994, oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (94/262/EHTY, EY, Euratom), EYVL L 113, s. 15.

[2] Varapuheenjohtaja Kinnockin tiedonanto komissiolle väärinkäytösten paljastamista koskevien sääntöjen tehokkaan soveltamisen ja väärinkäytösten paljastajien suojelun tehostamisesta, SEC(2004) 151/2, 6. helmikuuta 2004.

[3] Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin määräys asiassa T-4/05, Strack v. komissio, Kok. 2006, s. SC-I-A-II-83 ja SC-II-A-2-361.

[4] Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista 25.5.1999 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1073/1999 (EYVL L 136, s. 5; jäljempänä asetus 1073/1999).

[5] Asia F-23/05, Giraudy v. komissio, Kok. 2007, s. SC-I-A-1 121 ja SC-II-A-I-657, 161 kohta.

[6] Asia T-261/09 P, komissio v. Violetti ja Schmitt, tuomio 10.5.2010, ei vielä julkaistu, 63 kohta.

[7] Ks. mm. presidentin määräys asiassa T-193/04 R, Tillack v. komissio, Kok. 2004, s. II-3575; valitusasiassa presidentin määräys asiassa C-521/04 P(R), Tillack v. komissio, Kok. 2005, s. I-3103.

[8] Ks. http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/about_us/instructions-to-staff-120201.pdf

[9] Tältä osin OLAF viittasi Euroopan komission intranetiin.

[10] Ks. mm. asia C-511/11 P, Versalis v. komissio, 139 kohta.

[11] Ks. AG Léger'n lausunto asiassa C-257/01, komissio v. neuvosto, Kok. 2005, s. I-345, 53 kohta.