Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti [1]

Tutkimuksen tausta

Tämä tutkimus koskee puolustautumisoikeuksien suojelua, kun Euroopan komissio perii takaisin nykyisen tai entisen henkilöstönsä jäsenille liikaa maksettuja määriä.

Henkilöstösääntöjen 85 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Liikaa maksettu määrä on perittävä takaisin, jos saaja tiesi, ettei maksulle ollut perusteltua syytä, tai jos liikaa maksettu määrä oli selvästi sellainen, ettei hän voinut olla tietämättä siitä.

Takaisinperintäpyyntö on tehtävä viimeistään viiden vuoden kuluttua siitä päivästä, jona summa on maksettu. Jos nimittävä viranomainen pystyy osoittamaan, että vastaanottaja on tahallisesti johtanut hallintoa harhaan saadakseen kyseisen määrän, perintäpyyntöä ei mitätöidä, vaikka tämä määräaika olisi kulunut umpeen."

Tutkimuksen kohde

Kantelun sisältämien tietojen perusteella Euroopan oikeusasiamies päätti aloittaa tämän oma-aloitteisen tutkimuksen. Tutkimus koskee mahdollisia puutteita komission käytännöissä edellä mainitun säännöksen mukaisten takaisinperintätoimenpiteiden täytäntöönpanossa. Oikeusasiamies oli huolissaan siitä, että kun komissio perii takaisin henkilöstösääntöjen 85 artiklan mukaisia summia, se ei välttämättä kunnioita riittävästi yksilöiden oikeutta tulla kuulluiksi ja saada perusteluja.

Tiedustelu

1. Oikeusasiamies pyysi 3. marraskuuta 2009 komissiota ilmoittamaan hänelle takaisinperintätoimenpiteitä koskevista säännöistään ja käytännöistään. Komissio esitti 3. maaliskuuta 2010 yksityiskohtaisen ja hyödyllisimmän selvityksen takaisinperintäkäytännöistään ja asiaa koskevista säännöistä.

2. Komissio ilmoitti oikeusasiamiehelle, että tämän tutkimuksen aloittamisen jälkeen se oli päättänyt ottaa käyttöön tutkimuksen kohteeseen liittyviä uusia ja parannettuja menettelyjä. Komissio lähetti 3. kesäkuuta 2010 oikeusasiamiehelle jäljennöksen 23. huhtikuuta 2010 päivätystä sisäisestä muistiosta, jossa esitellään uudet menettelyt. Siihen sisältyi kirjemalli, jota kyseisen yksikön on käytettävä, kun se ilmoittaa nykyiselle tai entiselle henkilöstön jäsenelle päätöksestään periä summat takaisin. Muistiossa todettiin, että uudet säännöt julkaistaisiin komission intranetissä [2].

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

A. Oikeus saada perustelut ja oikeus tulla kuulluksi

Oikeusasiamiehen arviointi

3. Vastaustensa sisällön perusteella komissio näyttää hyväksyvän sen, että olisi toteutettava toimenpiteitä yksilön puolustautumisoikeuksien turvaamiseksi paremmin silloin, kun sen yksiköt aikovat periä takaisin henkilöstösääntöjen 85 artiklan mukaisia summia.

4. Edellä mainitun 23. huhtikuuta 2010 päivätyn komission sisäisen muistion, joka on osoitettu asianomaiselle hallintohenkilöstölle, lopussa on seuraava lausuma: ”[j] e vous remercie d'appliquer dorénavant rigoureusement cette nouvelle procédure et d'être particulièrement attentif aux droits de défense des collègues qui font l'objet d'une mesure de récupération”(Varmista, että tästä lähtien noudatetaan tiukasti tätä uutta menettelyä ja kiinnitetään erityistä huomiota takaisinperintätoimenpiteen kohteena olevien kollegojen puolustautumisoikeuksiin).

5. Oikeus tulla kuulluksi ja saada perusteltu päätös mainitaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa, joka on oikeudellisesti sitova Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen [3] voimaantulon jälkeen.

6. Näillä kahdella oikeudella on yleensä merkitystä menettelyn eri vaiheissa. Oikeus tulla kuulluksi antaa yksilölle mahdollisuuden kommentoida tosiasiallisia ja oikeudellisia kysymyksiä ennen mahdollisen tulevan päätöksen tekemistä. Oikeus saada perusteltu päätös antaa henkilölle mahdollisuuden ymmärtää paremmin, miksi päätös on tehty. Molemmat oikeudet auttavat usein välttämään oikeustapauksia, koska asianomainen henkilö kokee, että menettely oli oikeudenmukainen ja että hänelle oli tiedotettu riittävästi toimenpiteen taustoista.

7. Edellä mainitussa 23. huhtikuuta 2010 päivätyssä komission sisäisessä muistiossa muistutetaan asianmukaisesti asianomaisia johtohenkilöitä siitä, että perustelut on esitettävä. On sanomattakin selvää, että perustelujen antamisen taso riippuu kulloisenkin tapauksen olosuhteista.

8. Ei ole kuitenkaan ilmeistä, että oikeutta tulla kuulluksi suojellaan riittävästi.

9. Virkamiestuomioistuin totesi asiassa F-51/07, Phillippe Bui Van vastaan komissio, antamassaan tuomiossa [4] seuraavaa:

72 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen kaikissa menettelyissä, jotka on aloitettu tiettyä henkilöä vastaan ja jotka voivat päättyä tälle vastaiseen päätökseen, on yhteisön oikeuden perustavanlaatuinen periaate, jota on noudatettava myös silloin, kun kyseistä menettelyä koskevia sääntöjä ei ole annettu (ks. mm. asia 234/84, Belgia v. komissio, tuomio 14.7.1986, Kok. 1986, s. 2263, 27 kohta; asia C-288/96, Saksa v. komissio, Kok. 2000, s. I-8237, 99 kohta; asia C-344/05 P, komissio v. De Bry, Kok. 2006, s. I-10915, 37 kohta; Asia T-277/03, Vlachaki v. komissio, Kok. H. 2005, s. I-A-57 ja II-243, 64 kohta).

73 Tämä periaate, joka ilmentää hyvän hallinnon vaatimuksia, edellyttää, että asianomaiselle henkilölle olisi pitänyt antaa mahdollisuus esittää tehokkaasti näkemyksensä kaikista seikoista, jotka voidaan ottaa huomioon hänen vahingokseen toteutettavassa toimenpiteessä (ks. vastaavasti em. asia Belgia v. komissio, tuomion 27 kohta; asia C-458/98 P, Industrie des poudres sphériques v. neuvosto, Kok. 2000, s. I-8147, 99 kohta; em. asia komissio v. De Bry, tuomion 38 kohta; asia T-372/00, Campolargo v. komissio, Kok. H. 2002, s. I-A-49 ja II-223, 31 kohta; ja em. asia Vlachaki v. komissio, tuomion 64 kohta).

74 Nizzassa 7.12.2000 julistetun Euroopan unionin perusoikeuskirjan (EYVL C 364, s. 1) 41 artiklan 2 kohdassa määrätään tältä osin, että oikeus hyvään hallintoon ”sisältää

– jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaisi häneen epäedullisesti;

[…]

75 Kuten perusoikeuskirjan johdanto-osasta ilmenee, perusoikeuskirjan pääasiallisena tavoitteena on vahvistaa ”oikeudet, sellaisina kuin ne ilmenevät erityisesti jäsenvaltioiden yhteisistä valtiosääntöperinteistä ja kansainvälisistä velvoitteista, Euroopan unionista tehdystä sopimuksesta, yhteisön perustamissopimuksista, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdystä eurooppalaisesta yleissopimuksesta, yhteisön ja Euroopan neuvoston hyväksymistä sosiaalisista peruskirjoista sekä yhteisöjen tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä” (ks. vastaavasti asia C-540/03, parlamentti v. neuvosto, tuomio 6.6.2006, Kok., s. I-5769, 38 kohta).

76 Lisäksi kun Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio antoivat juhlallisen julistuksen Euroopan unionin perusoikeuskirjasta, niiden tarkoituksena oli välttämättä antaa sille erityinen merkitys, joka on tässä tapauksessa otettava huomioon tulkittaessa Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen säännöksiä (asia F-1/05, Landgren v.

10. Takaisinperintätoimenpide on luonteeltaan ja monissa tapauksissa myös taloudelliselta vaikutukseltaan vakava. Lisäksi komissio itse totesi ensimmäisessä vastauksessaan tähän tutkimukseen, että henkilöstösääntöjen 85 artiklan soveltamista koskeva oikeuskäytäntö on laaja ("L'application de l'article 85 a fait l'object d'une jurisprudence très large"). On vain toimielimen oman edun mukaista ryhtyä toimiin, joilla voidaan välttää uudet oikeustapaukset.

11. Edellä mainitussa 23.4.2010 päivätyssä komission sisäisessä muistiossa ei määrätä virkamiehen kuulemisesta ennen kuin komissio toteuttaa takaisinperintätoimenpiteen. Siinä määrätään ainoastaan, että komissio antaa virkamiehelle mahdollisuuden esittää näkemyksensä takaisinperintätoimenpiteen täytäntöönpanosta (" L'AIPN informe le fonctionnaire/l'agent de la possibilité de faire des commentaires sur l'exécution de la récupération dans un délai d'un mois" (kursivointi tässä).

12. Tämä näkyy myös muistioon liitetyssä kirjemallissa. Vaikka mallissa on otsikko "HUOMAUTUS A L'ATTENTION DE", asiakirjan on selvästi tarkoitus sisältää muodollinen hallinnollinen päätös. Se ainoastaan ilmoittaa asianomaiselle virkamiehelle, miten komissio aikoo toteuttaa takaisinperintätoimenpiteen. Lopuksi muistutetaan oikeudesta tehdä muodollinen valitus henkilöstösääntöjen 90 artiklan mukaisesta" päätöksestä" ("présente décision").

13. Ei ole selvää, miksi komissio epäröi järjestää tällaista kuulemista virallisesti. Kuten edellä todettiin, se näyttää hyväksyvän sen, että olisi toteutettava toimenpiteitä yksilön puolustautumisoikeuksien varmistamiseksi paremmin. Lisäksi se huomautti, että edellä 14 kohdassa mainittuun mahdollisuuteen esittää näkemyksiä sisältyy mahdollisuus esittää näkemyksiä asiasisällöstä (”[i] l a également la possibilité de donner des commentaires sur le fond de la récuperation”). Jos tämä on tarkoitus, olisi loogisempaa yksinkertaisesti virallistaa tämä mahdollisuus luomalla asianmukainen kuulemisvaihe menettelyssä.

14. Suhteellisesti oikeusasiamies toteaa, että tällainen oikeus tulla kuulluksi ei estäisi komissiota käsittelemästä asianmukaisesti poikkeuksellisia tapauksia, joissa se uskoo, että virkamies voi nopeasti tuhota asiaankuuluvat todisteet tai jotenkin paeta. Tämä tutkimus koskee komission tavanomaisia menettelyjä eikä vakavia petoksia tai vastaavia tapauksia.

15. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies esittää seuraavan suositusluonnoksen.

B. Suositusluonnos

Oikeusasiamies esittää tätä kantelua koskevien tutkimustensa perusteella toimielimelle seuraavan suositusluonnoksen:

Komission olisi varmistettava, että sen yksiköt kunnioittavat täysimääräisesti perusoikeutta tulla kuulluksi niiden elvytystoimenpiteiden osalta, joita ne toteuttavat nykyistä tai entistä henkilöstöä vastaan. Komission olisi erityisesti vahvistettava yleinen sääntö, jonka mukaan, elleivät poikkeukselliset olosuhteet muuta edellytä, asianomaisen yksikön on annettava asianomaiselle henkilölle mahdollisuus esittää näkemyksensä asiasisällöstä ennen kuin se päättää toteuttaa takaisinperintätoimenpiteen. Menettelyn olisi oltava kirjallinen, paitsi jos suullinen käsittely olisi asian olosuhteet huomioon ottaen asianmukaisempi.

Tästä suositusluonnoksesta ilmoitetaan toimielimelle ja kantelijalle. Toimielin lähettää Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 31 päivänä tammikuuta 2011. Yksityiskohtainen lausunto voisi sisältää suositusluonnoksen hyväksymisen ja kuvauksen siitä, miten se on pantu täytäntöön.

P. Nikiforos Diamandouros

Tehty Strasbourgissa 9 päivänä marraskuuta 2010.

[1] Euroopan parlamentin päätös, tehty 9 päivänä maaliskuuta 1994, oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (94/262/EHTY, EY, Euratom), EYVL L 113, s. 15.

[2] Tätä suositusluonnosta laadittaessa näyttää siltä, että sääntöjä ei ole vielä julkaistu komission intranetissä.

[3] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 6 artikla. Perusoikeuskirja on saatavilla verkossa seuraavan linkin kautta: http://europa.eu/documentation/legislation/index_en.htm – ks. perussopimukset.

[4] Asia C-122/04, Philippe Bui Van v. komissio, tuomio 11.9.2008, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa. Unionin yleinen tuomioistuin vahvisti myöhemmin virkamiestuomioistuimen toteamuksen kuulluksi tulemista koskevan oikeuden loukkaamisesta asiassa T-491/08 P, Philippe Bui Van v. komissio, tuomio 12.5.2010 (80 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).