Kantelu: 1278/2022/JK

Tapauksen nimi: Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen (ESMA) on kieltäytynyt antamasta yleisön tutustuttavaksi asiakirjoja, jotka koskevat Yhdistyneen kuningaskunnan vastaavuuspäätöksiä.

Päivämäärä: Tiistai 18. lokakuuta 2022

Virtuaalikokous

Läsnä

EAMV:n puolesta:

Legal &amp -osaston päällikkö; täytäntöönpano-osasto

Legal &amp -osaston lakimiehet; täytäntöönpano-osaston lakimiehet

kansainvälisten ja institutionaalisten asioiden osaston virkamies

Oikeus- ja täytäntöönpano-osaston harjoittelija

Oikeusasiamiehen puolesta:

Jennifer King, lakiasiantuntija

Christophe Lesauvage, oikeudellinen asiantuntija

Tanja Ehnert, tiedustelukoordinaattori

Nina Klubert, tiedusteluvastaava

Kokouksen tarkoitus

Kokouksen tarkoituksena oli selventää asiayhteyttä ja syitä, jotka esitettiin 29.6.2022 tehdyssä ESMAn uudistetussa päätöksessä evätä oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan perusteella.

Tätä varten ESMAlle oli lähetetty kysymysluettelo ennen kokousta yhdessä kokouspyynnön kanssa 15. syyskuuta 2022.

Johdanto ja menettelyä koskevat tiedot

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä esitteli itsensä, kiitti ESMAn edustajia tapaamisesta heidän kanssaan ja kertoi kokouksen tarkoituksesta. He hahmottelivat oikeusasiamiehen pitämiin kokouksiin sovellettavaa oikeudellista kehystä ja erityisesti sitä, että oikeusasiamies ei paljastaisi mitään ESMAn luottamuksellisiksi määrittelemiä tietoja kantelijalle eikä kenellekään muulle oikeusasiamiehen toimiston ulkopuoliselle henkilölle ilman ESMAn ennakkosuostumusta ^[1].

Tiedusteluryhmä selitti, että se laatii kokousta koskevan raporttiluonnoksen, joka lähetetään EAMV:lle sen varmistamiseksi, että sisältö on asiasisällöltään tarkka ja täydellinen. Kokousraportti viimeistellään, sisällytetään asiakirja-aineistoon ja toimitetaan kantelijalle. Raporttiin ei sisällytettäisi luottamuksellisia tietoja eikä niitä muutoin toimitettaisi valituksen tekijälle tai kolmannelle osapuolelle.

Vaihdetut tiedot

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä pyysi EAMV:n edustajia esittämään alustavia huomautuksia ennen erityiskysymysten käsittelyä.

ESMAn edustajat selittivät, että ESMAlla on yleisesti ottaen erittäin myönteinen vuorovaikutus hakijoiden kanssa asiakirjoihin tutustumista koskevissa pyynnöissä ja että ESMA suhtautuu asetuksen 1049/2001 mukaisiin velvoitteisiinsa vakavasti. Tässä tapauksessa kantelija oli esittänyt kaksi aiempaa pyyntöä, ja kyseinen pyyntö oli soveltamisalaltaan hyvin laaja, mikä ei yleensä päde sen käsittelemiin asiakirjoihin tutustumista koskeviin pyyntöihin. ESMAn edustajat selittivät, että virasto teki yhteistyötä valituksen tekijän kanssa, jotta pyyntö olisi mahdollisimman hallittavissa resurssien osalta ja ottaen huomioon valituksen tekijän edun.

ESMAn edustajat totesivat kuulleensa Euroopan komissiota (komissiota) kolmantena osapuolena asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti, ja komissio antoi vastauksensa 24. kesäkuuta 2022. Ne vahvistivat, että ESMA ei ole vastaavasti kuullut Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisia, ja totesivat, että tällainen velvoite syntyy vain, jos laitos harkitsee (osittaista) julkistamista ja jos ei ole selvää, olisiko asiakirjat julkistettava. Nyt käsiteltävässä asiassa oli selvää, että riidanalaisia asiakirjoja ei pitäisi luovuttaa. ESMA selitti, että vaikka komissio vetosi kansainvälisten suhteiden suojaa koskevaan poikkeukseen perustellakseen näiden asiakirjojen ilmoittamatta jättämistä, se vetosi myös kahteen muuhun perusteluun, jotka koskivat tiettyjä asiakirjoja. EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännön vaatimusten mukaisesti ESMA oli tehnyt oman arviointinsa ja todennut, että riidanalaisia asiakirjoja ei voitu ilmaista yhden ainoan poikkeuksen perusteella, koska se vahingoittaisi kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaa. Vastauksena tutkintaryhmän kysymykseen ESMA totesi, että komissio oli joka tapauksessa sen tärkein keskustelukumppani ja että Yhdistyneen kuningaskunnan kuuleminen olisi monimutkaistanut ja viivästyttänyt yleisön pääsyä koskevan pyynnön käsittelyä, koska Yhdistynyt kuningaskunta on nyt kolmas maa. ESMAn edustajat totesivat, että he tasapainottivat kantelijan oikeutta hyvään hallintoon ja tarvetta vastata hänelle viipymättä ja että tämä vaikutti myös ESMAn päätökseen olla kuulematta Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisia.

Tämä johti keskusteluihin asiakirjoista, jotka kuuluivat kantelijan asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön soveltamisalaan. ESMAn edustajat totesivat, että ne olivat myös tehneet kartoituksen asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön käsittelyn aikana yksilöidäkseen soveltamisalaan kuuluvat asiakirjat ottaen huomioon kantelijan pyynnön ehdot, uudistetun pyynnön ja kantelijan keskeisen edun saada tutustua asiakirjoihin, jotka koskevat komission ja ESMAn välisiä ”neuvotteluja”. Ne selittivät kuitenkin, että ESMA oli jakanut oikeusasiamiehen kanssa kaikki hallussaan olleet asiakirjat, myös ne, joihin oli viitattu tai jotka liittyivät muihin asiakirjoihin. ESMA ei kuitenkaan katsonut kaikkien näiden asiakirjojen kuuluvan valituksen tekijän pyynnön soveltamisalaan. ESMAn edustajat totesivat, että jos he olisivat katsoneet kaikkien näiden asiakirjojen (eli sähköpostiviestien vaihtoon liittyvien tai liitettyjen asiakirjojen) kuuluvan pyynnön soveltamisalaan, heidän olisi pitänyt kuulla komission ja Yhdistyneen kuningaskunnan lisäksi myös muita kolmansia osapuolia. Tämä olisi aiheuttanut kantelijalle lisäviivästyksiä. Vastauksena oikeusasiamiehen tutkimusryhmän pyyntöön ESMAn edustajat suostuivat jakamaan tämän kartoituksen tulokset ja luettelon asiakirjoista, joiden ESMA katsoi kuuluvan kantelijan pyynnön soveltamisalaan, sekä päätöksen perustelut.

ESMAn edustajat totesivat, että pyynnön laajan soveltamisalan vuoksi ESMA päätti olla toimittamatta luetteloa yksilöidyistä asiakirjoista vaan pikemminkin kuvauksen niistä. Niiden mukaan tämä käytäntö oli EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännön ja oikeusasiamiehen päätösten [2] mukainen, koska sen avulla kantelija pystyi ymmärtämään pyydettyjen asiakirjojen luonteen eikä vahingoittanut suojeltavaa etua. ESMAn edustajat totesivat vastauksena tutkintaryhmän kysymykseen, että sillä ei ollut oikeudellista velvoitetta toimittaa kantelijalle luetteloa pyynnön soveltamisalaan kuuluvista asiakirjoista ja että asiakirjat oli kuvattu riittävällä tavalla sen vahvistavassa päätöksessä. EAMV:n edustajat selittivät tämän jälkeen, että soveltamisalaan kuuluvien asiakirjojen luettelon julkistaminen sinänsä olisi heikentänyt poikkeusta, johon on vedottu, koska se olisi osoittanut tietojenvaihdon intensiteetin ja olisi johtanut spekulaatioihin. Ne totesivat myös, että luettelo, josta puuttuivat luottamukselliset tiedot, ei olisi mahdollistanut sitä, että kantelija olisi voinut yksilöidä, olivatko asiakirjat häntä kiinnostavia.

ESMAn edustajat totesivat tehneensä yksilöllisen ja konkreettisen arvioinnin kaikista asiakirjoista, joiden ne katsoivat kuuluvan pyynnön soveltamisalaan. Ne totesivat kuitenkin, että tämäntyyppinen arviointi voi olla jossain määrin subjektiivinen, ja arvostaisivat joitakin ohjeita ja konkreettisia ehdotuksia, jotka ohjaavat niiden toimintaa tällaisia arviointeja tehtäessä.

Mitä tulee niiden asiakirjojen luonteeseen, joihin arvopaperimarkkinaviranomainen myönsi osittaisen tutustumisoikeuden eli täyden tutustumisoikeuden edellyttäen, että henkilötiedot poistetaan, arvopaperimarkkinaviranomaisen edustajat selittivät, että nämä asiakirjat poikkesivat muista sähköpostiviesteistä, joita ei paljastettu. Ne täsmensivät, että niiden paljastaminen ei aiheuta vaaraa kansainvälisille suhteille, koska näihin sähköpostiviesteihin liittyvät tai niihin liitetyt asiakirjat ovat julkisia. Tämä poikkeaa muusta oikeusasiamiehen tutkintaryhmän kanssa jaetusta kirjeenvaihdosta, jossa joko liittyvät tai liitteenä olevat asiakirjat eivät ole julkisia tai ne ovat saatavilla vain tilauksen maksamisen yhteydessä. Näissä tapauksissa ESMA harkitsi, myöntääkö se itse osittaisen pääsyn kansiviesteihin, mutta päätti olla myöntämättä sitä sillä perusteella, että se ei olisi mielekäs pääsy, koska se merkitsisi tyhjää kirjekuorta.

ESMAn edustajat selittivät myös, että sillä ei ollut hallussaan joitakin linkitettyjä asiakirjoja ja että ne oli asetettu saataville vain komission ylläpitämällä tieto- ja viestintäteknisellä alustalla. ESMAn edustajilla oli tuolloin pääsy foorumiin, mutta foorumi ei ole enää käytössä. Vastauksena oikeusasiamiehen tutkimusryhmän kysymykseen he vahvistivat, että foorumi ei ollut toiminut yli kahteen vuoteen.

Lopuksi EAMV:n edustajat totesivat, että vastaavuuspäätösten antamisprosessia johtaa komissio ja että EAMV:llä on vain tekninen rooli. Ne selittivät, että jopa komission ja EAMV:n välisen tietojenvaihdon jaksottamista voidaan pitää arkaluonteisena. Ne viittasivat myös siihen järjestykseen, jossa arvioinnit tehtiin, ja siihen, että tämän järjestyksen paljastaminen olisi voinut vaikuttaa kansainvälisiin suhteisiin ja erityisesti Yhdistyneen kuningaskunnan ja EU:n uusiin suhteisiin. Lisäksi EAMV:n edustajat totesivat, että asiakirjojen julkistaminen ei olisi johtanut sopusointuisiin keskusteluihin tulevista vastaavuuspäätöksistä.

Kokouksen päättäminen

Tutkimusryhmä kiitti ESMAn edustajia heidän ajastaan ja annetuista selvityksistä, ja kokous päättyi.

Bryssel 18. lokakuuta 2022

Jennifer King Nina Klubert

Oikeudellisten asiantuntijoiden tiedusteluista vastaava virkamies

[1] Euroopan oikeusasiamiehen täytäntöönpanomääräysten 4 artiklan 8 kohta.

[2] Ks. asia T‑701/18, Campbell v. Euroopan komissio, ECLI:EU:T:2020:224.

.