Kantelun tausta

1. Tämä väite koskee väitettyjä menettelyllisiä puutteita valmisteltaessa komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 485/2013 [1], jäljempänä ’täytäntöönpanoasetus’, hyväksymistä.

2. Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta annetussa asetuksessa (EY) N:o 1107/2009 [2], jäljempänä 'asetus', vahvistetaan muun muassa kasvinsuojeluaineissa käytettävien tehoaineiden hyväksymistä koskevat säännöt. Asetuksen 21 artiklassa säädetään hyväksyttyjen aineiden uudelleentarkasteluprosessista, jos uusi tieteellinen ja tekninen näyttö osoittaa, että aine ei enää täytä asetuksessa vahvistettuja hyväksymiskriteerejä.

3. Oikeusasiamies päätti 2. lokakuuta 2012 kantelua 512/2012/BEH koskevan tutkimuksensa, joka koski väitettä, jonka mukaan komissio ei ollut toteuttanut asianmukaisia toimenpiteitä puuttuakseen tiettyjen neonikotinoidien käyttöön liittyvään mehiläiskuolleisuuteen. Koska komissio oli asetuksen 21 artiklan perusteella käynnistänyt Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA) suorittaman kaikkien neonikotinoidien (tiametoksaami, klotianidiini, asetamipridi, tiaklopridi ja imidaklopridi) riskinarvioinnin uudelleentarkastelun, oikeusasiamies totesi, että hänen väliintulonsa jälkeen komissio oli ratkaissut asian kantelijaa tyydyttävällä tavalla.

4. Käsiteltävänä olevassa asiassa kantelija toimii kasvinsuojeluaineiden alalla.

5. Kantelija teki 22. toukokuuta 2013 oikeusasiamiehelle kantelun (kantelu 976/2013/BEH) ja viittasi komission toimiin neonikotinoidien klotianidiinin, tiametoksaamin ja imidaklopridin tiettyjen käyttötarkoitusten rajoittamiseksi. Kantelijan mukaan komission toimet "vaikka ne johtuivat oikeutetusta ja tärkeästä huolesta mehiläisten terveyden koetusta heikkenemisestä, ne on toteutettu erittäin lyhyessä ajassa tieteellisten tietojen erittäin hätäisen ja rajallisen tarkastelun jälkeen, eikä asianomaisia sidosryhmiä ole käytännössä kuultu." Kantelija väitti erityisesti, että neonikotinoidien käytön rajoittamista koskevan ehdotusluonnoksen valmistelussa oli ilmennyt useita räikeitä hallinnollisia epäkohtia.

6. Yhteenvetona voidaan todeta, että väitetyt hallinnolliset epäkohdat olivat seuraavat:

i) Komissio antoi EFSAlle tehtäväksi käyttää riskinarviointinsa perustana EFSAn tieteellistä lausuntoa ” Scientific Opinion on the science behind the development of a risk assessment of Plant Protection Products on bees”, joka on kantelijan mukaan valmisteleva asiakirja, mutta jolla ei ole selkeitä arviointiperusteita eikä ohjeasiakirjaa. Kantelija sai vahvistuksen näkemyksilleen a) EFSAn virkamiehen Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin alahuoneen ympäristöauditointikomitealle antamassa todistuksessa; b) EFSAn klotianidiinia koskeva vertaisarviointiraportti, jossa todetaan, että "ohjeasiakirja, jossa on sovitut riskinarviointijärjestelmät, olisi ollut hyödyllisempi tällaisen arvioinnin kannalta"; ja c) tiettyjen jäsenvaltioiden esittämät huomautukset. Tämän seurauksena ja koska sovellettavia arviointivaatimuksia koskevia tietoja ei ollut saatavilla, valmistajilla ei ollut kohtuullista mahdollisuutta puolustaa tuotteitaan eikä niille myöskään annettu aikaa korjata tiettyjä uusien ja epäselvien standardien soveltamisesta johtuvia tietoaukkoja.

ii) Komissio ei neuvotellut asianmukaisesti niiden jäsenvaltioiden kanssa, joille annettiin alle viikko aikaa kommentoida neonikotinoideja koskevia EFSAn kertomuksia ja seitsemän päivää kommentoida komission ehdotusta. Lisäksi toisin kuin terveys- ja kasvinsuojelutoimia koskevassa sopimuksessa [3], muita WTO:n jäsenvaltioita ei kuultu asianmukaisesti. Komissio ei myöskään ole kuullut tehokkaasti neonikotinoidien tuottajia.

iii) Komissio laiminlöi objektiivisuusvelvoitteensa eikä ottanut huomioon merkityksellisiä todisteita. Tarkemmin sanottuna EFSAn velvollisuus suorittaa riskinarviointi sekoitettiin komission vastuuseen tehdä riskinhallintaa koskevia päätöksiä. Kantelijan mukaan komissio on rikkonut asetuksessa säädettyä toimivallan jakoa esimerkiksi määrittelemällä EFSAn riskinarvioinnin perustan ja pyytämällä arviointia kohtuuttomissa määräajoissa. Komissio ei myöskään ottanut huomioon tärkeää näyttöä eikä useita keskeisiä tieteellisiä ja ei-tieteellisiä tekijöitä, kuten seurantatietoja ja kenttätutkimuksia sekä uuden tieteellisen näytön puutetta.

iv) Komission ehdotus on suhteeton esimerkiksi neonikotinoidien käyttöä koskevan rajoituksen keston osalta (kantelijan mukaan ehdotus sisältää vain ei-sitovan sitoumuksen tarkastella uusia tietoja kahden vuoden kuluessa) ja rajoituksen mahdollisten haittavaikutusten osalta (kantelijan mukaan siirtyminen haitallisempiin ja vähemmän ympäristöystävällisiin korvaaviin aineisiin on todennäköistä). Komissio ei myöskään harkinnut vähemmän rajoittavia vaihtoehtoja neonikotinoidien rajoittamiselle, kuten riskien seurantatoimenpiteiden täytäntöönpanoa.

7. Kantelija huomautti, että näissä olosuhteissa " sillä ei ollut muuta vaihtoehtoa kuin kääntyä Euroopan oikeusasiamiehen puoleen". Kantelija lisäsi, että "oikeusasiamies, joka maaliskuussa 2012 kehotti komissiota toteuttamaan asianmukaisia toimenpiteitä mehiläisten terveyttä koskevan kysymyksen ratkaisemiseksi, on erityisen hyvässä asemassa muistuttamaan komissiota tänään siitä, että sen toimilla on oltava oikeusperusta ja että niiden on oltava oikeasuhteisia, avoimia ja parhaan tieteellisen näytön mukaisia." Kantelija pyysi oikeusasiamiestä harkitsemaan asiaa kiireellisesti, koska "komissio voi lähipäivinä hyväksyä ehdotuksensa, sulkea oven näistä kysymyksistä käytävältä jatkokeskustelulta ja käynnistää mahdollisen muodollisen oikeudellisen muutoksenhaun". Siinä täsmennettiin, että oikeusasiamiehen olisi puututtava asiaan " erittäin kiireellisesti ennen ehdotuksen hyväksymistä lainsäädäntöön". Kantelija lisäsi, että oikeusasiamiehen" olisi puututtava asiaan, vaikka komissiolla on edelleen mahdollisuus hoitaa asianmukaisesti riskinhallintatehtävänsä tarkastelemalla kaikkia saatavilla olevia tietoja ja todisteita, arvioimalla ehdotuksen mahdollisia kielteisiä vaikutuksia ja harkitsemalla muita, asianmukaisempia ja vähemmän rajoittavia toimenpiteitä".

8. Kantelija pyysi oikeusasiamiestä erityisesti suosittelemaan, että komissio

a) pyytää EFSAlta uutta ja riippumatonta riskinarviointia, joka perustuu mehiläisiin kohdistuvien vaikutusten arviointia koskeviin viimeisteltyihin ja vertaisarvioituihin menetelmiin;

b) arvioida nykyisiä ja käynnissä olevia seurantatutkimuksia sekä jäsenvaltioiden määräämiä hallinnointitoimenpiteitä asetuksen 21 ja 49 artiklan oikeudellisten vaatimusten täyttämiseksi;

c) tekee ehdotuksestaan asianmukaisen vaikutustenarvioinnin sopivimman toimen määrittämiseksi. Komission olisi erityisesti arvioitava ehdotettujen rajoitusten mahdollisia kielteisiä vaikutuksia ja harkittava sen vähemmän rajoittavia vaihtoehtoja.

d) annettava asianomaisille valmistajille mahdollisuus toimittaa lisää saatavilla olevia tietoja ja korjata mahdolliset asiaankuuluvat tietopuutteet kohtuullisessa ajassa;

e) ottamaan kaikki asiaankuuluvat sidosryhmät, mukaan lukien kasvinsuojeluteollisuus ja viljelijät, mukaan kuulemisprosessiin ja harkitsemaan sen panosta objektiivisesti ja puolueettomasti.

9. Oikeusasiamies ilmoitti kantelijalle 29. toukokuuta 2013 päivätyllä kirjeellä katsovansa, että kantelun 976/2013/BEH tutkimiseen ei ole riittäviä perusteita. Oikeusasiamies väitti, että kantelija täsmensi, että sen kantelu koskee komission ehdotusta. Hän huomautti myös, että kantelija pyysi häntä ryhtymään aktiiviseksi ennen kuin ehdotuksesta tuli laki. Koska komissio antoi asiaa koskevan täytäntöönpanolainsäädännön eli täytäntöönpanoasetuksen päivä kantelun 976/2013/BEH jättämisen jälkeen eli ennen kuin oikeusasiamies pystyi reagoimaan kanteluun, hän katsoi, että komission ehdotusta koskevien väitettyjen hallinnollisten epäkohtien tutkiminen ei olisi hyödyllistä.

10. Kantelija toimitti tämän kantelun oikeusasiamiehelle 31. toukokuuta 2013 ja ilmoitti haluavansa ”säilyttää kantelunsa hallinnollisesta epäkohdasta, sellaisena kuin se on esitetty 22. toukokuuta 2013 päivätyssä kantelussamme komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 485/2013 antamiseen 24. toukokuuta 2013 johtaneen menettelyn osalta”. Kantelija myönsi, että olosuhteet olivat muuttuneet sen jälkeen, kun se oli tehnyt kantelun 976/2013/BEH, ja että tutkinta ennen kyseessä olevan täytäntöönpanolainsäädännön hyväksymistä ei ole enää mahdollista. Samaan aikaan kantelija viittasi kantelussa 976/2013/BEH esittämiinsä huomautuksiin ja pyysi oikeusasiamiestä tutkimaan seuraavia hallinnollisia epäkohtia komission menettelyssä ja päätöksenteossa:

• Kantelija väitti, että komissio antoi EFSAlle epäasianmukaisia ohjeita (ks. edellä 6 kohdan i alakohta).

• Kantelija väitti, että komissio ei kuullut asianmukaisesti asianomaisia osapuolia ja antoi mahdottoman lyhyet määräajat huomautusten esittämiselle (ks. edellä 6 kohdan ii alakohta).

• Kantelija väitti, että komissio ei noudattanut puolueettomuusvelvoitettaan eikä ottanut huomioon merkityksellisiä näkökohtia (ks. edellä 6 kohdan iii alakohta).

• Komissio ei ole tarkastellut toimenpiteensä oikeasuhteisuutta (ks. edellä 6 kohdan iv alakohta).

Tutkimuksen kohde

11. Oikeusasiamies aloitti 4. heinäkuuta 2013 tutkimuksen seuraavista väitteistä:

(1) Vaatiessaan EFSAa käyttämään kolmen neonikotinoidin riskinarvioinnin perustana tieteellistä lausuntoa kasvinsuojeluaineiden mehiläisille aiheuttaman riskin arvioinnin kehittämisen taustalla olevasta tieteestä, jolla ei ole selkeitä arviointiperusteita, komissio antoi EFSAlle epäasianmukaisia ohjeita.

(2) Ennen täytäntöönpanoasetuksen antamista komissio ei kuullut asianmukaisesti asianomaisia osapuolia, kuten EU:n ja WTO:n jäsenvaltioita sekä neonikotinoidien valmistajia, ja se asetti erittäin lyhyet määräajat huomautusten esittämiselle neonikotinoideja koskevista EFSAn kertomuksista.

(3) Ennen täytäntöönpanoasetuksen antamista komissio laiminlöi objektiivisuutta koskevan velvollisuutensa eikä ottanut huomioon merkityksellisiä tieteellisiä tietoja.

12. Kantelijan lisäväitteestä, jonka mukaan täytäntöönpanoasetus ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen, oikeusasiamies totesi, että kantelija väitti, että täytäntöönpanoasetus ei sovellu sen tavoitteeseen eikä siinä pidetä vähemmän rajoittavia toimenpiteitä. Tällä väitteellä riitautettiin siten täytäntöönpanoasetuksen laillisuus. Oikeusasiamies katsoi näin ollen, että hänen tätä väitettä koskevasta tutkimuksestaan ei olisi hyötyä, koska täytäntöönpanoasetus on yleisesti sovellettava toimi, jota on pidettävä pätevänä, kunnes unionin tuomioistuin kumoaa sen.

Tiedustelu

13. Oikeusasiamies pyysi 4. heinäkuuta 2013 komissiolta lausuntoa kantelijan tutkimukseen sisältyvistä väitteistä 30. syyskuuta 2013 mennessä.

14. Komission pääsihteeristö otti 10. syyskuuta 2013 yhteyttä oikeusasiamiehen yksiköihin ja huomautti, että unionin yleisessä tuomioistuimessa oli nostettu kumoamiskanne, jossa vaadittiin täytäntöönpanoasetuksen kumoamista. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 228 artikla estää oikeusasiamiestä suorittamasta tutkimusta tapauksissa, joissa väitetyt tosiseikat ovat tai ovat olleet oikeudenkäynnin kohteena. Tätä taustaa vasten komission pääsihteeristö esitti, että kumoamisvaatimus koskee samoja kysymyksiä kuin ne, jotka on esitetty tässä oikeusasiamiehelle tehdyssä kantelussa.

15. Oikeusasiamiehen yksiköt ottivat kantelijaan yhteyttä puhelimitse 16. syyskuuta 2013 ja viittasivat SEUT-sopimuksen 228 artiklaan. Samassa yhteydessä oikeusasiamiehen yksiköt pyysivät kantelijaa esittämään huomautuksensa 23. syyskuuta 2013 mennessä.

16. Kantelija esitti huomautuksensa 23 päivänä syyskuuta 2013.

17. Kantelija totesi 23. syyskuuta 2013 päivätyssä kirjeessään, että toisin kuin tuomioistuimelle jätetyssä kanteessa, oikeusasiamiehelle tehty kantelu" kattaa pääasiassa tietyt menettelyrikkomukset, joihin komissio on syyllistynyt ehdotusta valmistellessaan".

• Ensimmäisen väitteen osalta kantelija myönsi, että sitä "käsitellään kumoamiskanteessa. Näin ollen [kantelija] ei vastusta sitä, että oikeusasiamies päättää asiaa koskevan tutkimuksensa.”
• Toisen väitteen osalta kantelija korosti, että komission väitetty laiminlyönti kuulla valmistajia sekä EU:n ja WTO:n jäsenvaltioita tuodaan esiin yksinomaan sen oikeusasiamiehelle tekemässä kantelussa. Kantelija katsoi, että nämä väitetyt hallinnolliset epäkohdat voitiin korjata vain oikeusasiamiehen avulla.
• Kolmannen väitteen osalta kantelija väitti, että komission puolueettomuusvelvoitteen väitettyä rikkomista koskeva kysymys tuodaan esiin ainoastaan oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa. Se totesi, että oikeusasiamiehen olisi näin ollen jatkettava tutkimustaan tältä osin.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

A. Nyt käsiteltävän väitteen ja kumoamisvaatimuksen välinen suhde

Oikeusasiamiehen arviointi

18. Tutkittavaksi otetut kantelijan väitteet koskevat komission hallinnollista toimintaa ennen täytäntöönpanoasetuksen antamista. Hallinnollisen epäkohdan toteaminen yhden tai useamman väitteen osalta ei välttämättä merkitse sitä, että oikeusasiamies katsoo, että täytäntöönpanoasetuksen kumoaminen olisi ollut perusteltua, jos asianosainen, jonka etua asia riittävästi koskee, olisi pannut asian vireille asianmukaisessa määräajassa.

19. Komission toimittamista tiedoista ilmenee, että neonikotinoidien tuottajat ovat nyt kääntyneet unionin yleisen tuomioistuimen puoleen ja vaatineet täytäntöönpanoasetuksen kumoamista.

20. Näissä olosuhteissa oikeusasiamiehen on SEUT-sopimuksen 228 artiklan nojalla tutkittava, onko hänellä oikeus jatkaa tutkimustaan, ja jos on, onko siihen syytä. Hänen on tehtävä tämä arviointi jokaisen tutkimukseensa sisältyvän väitteen osalta.

Kantelijan ensimmäinen väite

21. Kantelijan ensimmäisen väitteen osalta oikeusasiamies katsoo, että kysymykset, jotka koskevat EFSAlle annettuja väitetysti epäasianmukaisia ohjeita, on ilmeisesti toimitettu myös unionin yleiseen tuomioistuimeen, kuten kantelija nimenomaisesti myönsi huomautuksissaan.

22. Tästä seuraa, että oikeusasiamiehellä ei ole oikeutta jatkaa tutkimustaan kantelijan ensimmäisestä väitteestä.

Kantelijan kolmas väite

23. Kantelijan kolmannen väitteen osalta oikeusasiamies ymmärtää, että unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne sisältää väitteen, jonka mukaan komissio jätti huomiotta tietyt seurantatiedot. Vaikka ei vaikuta loogisesti mahdottomalta erottaa toisistaan kantelijan kolmannessa väitteessä tarkoitettua objektiivisuusvelvoitteen noudattamatta jättämistä ja tiettyjen seurantatietojen huomiotta jättämistä, vaikuttaa selvältä, että jälkimmäinen laiminlyönti voitaisiin helposti tulkita objektiivisuusvelvoitteen noudattamatta jättämiseksi. Kun otetaan huomioon, että objektiivisuusvelvoitteen näkökulmasta oikeusasiamiehen olisi tutkittava samat tosiseikat, jotka ovat nyt unionin yleisessä tuomioistuimessa, hän päättelee, että hänellä ei myöskään ole oikeutta jatkaa tutkimustaan kantelijan kolmannesta väitteestä.

Kantelijan toinen väite

24. Kantelijan toisen väitteen osalta on totta, että väitetty kuulematta jättäminen, sellaisena kuin se on esitetty tässä kantelussa, näyttää olevan laajempi kuin mikään kannekirjelmässä esitetty vaatimus. Tästä seuraa, että oikeusasiamies voisi periaatteessa tutkia tarkemmin kantelijan toisen väitteen kattamia kysymyksiä, lukuun ottamatta oikeutta tulla kuulluksi tietyistä tietojen puutteista, jotka on tuotu esiin kumoamiskanteessa.

25. Samalla on huomattava, että nämä kysymykset koskevat vain murto-osaa kantelijan oikeusasiamiehelle tekemästä kantelusta. Koska kantelun pääkohdat sisältyvät kannekirjelmään, oikeusasiamies katsoo harkintavaltaansa käyttäessään, että kantelijan toisen väitteen sitä osaa, jota kanne ei koske, ei ole syytä tutkia tarkemmin.

B. Päätelmät

Oikeusasiamies tekee kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella seuraavat päätelmät:

Oikeusasiamiehellä ei ole oikeutta jatkaa kantelijan ensimmäisen ja kolmannen väitteen tutkintaa.

Kantelijan toista väitettä ei ole syytä tutkia tarkemmin.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Tehty Strasbourgissa 26 päivänä syyskuuta 2013.

 

---

[1] Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 485/2013 täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineiden klotianidiini, tiametoksaami ja imidaklopridi hyväksymisedellytysten osalta sekä kyseisiä tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen käytön ja myynnin kieltämisestä (EUVL 2013, L 139, s. 12).

[2] Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta 21.10.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1107/2009 (EUVL 2011, L 309, s. 1).

[3] Sopimus terveys- ja kasvinsuojelutoimista, 1867 U.N.T.S. 493.