Kantelun tausta

1. Asia koskee pääasiassa komission yleistä käytäntöä olla antamatta yleisön tutustuttavaksi asiakirjoja, jotka koskevat käynnissä olevia tutkimuksia mahdollisista EU:n lainsäädännön rikkomisista jäsenvaltioissa. Tanskassa asuvilla EU:n kansalaisilla oli se vaikutelma, että komission ympäristöasioiden pääosasto omaksui vuosina 2006-2007 avoimemman käytännön omalla politiikanalallaan. Kun ympäristöasioiden pääosasto myöhemmin palasi edellä mainittuun komission yleiseen politiikkaan, nämä kansalaiset pyysivät perusteluja ja ehdottivat, että avoimempaa käytäntöä olisi edelleen noudatettava. Koska ne eivät olleet tyytyväisiä komission vastauksiin, ne kääntyivät Euroopan oikeusasiamiehen puoleen.

2. Asian yksityiskohtainen tausta on tiivistetysti seuraava.

3. Kantelija kannusti tämän asian vireillepanoa edeltäneessä kirjeessä oikeusasiamiestä tekemään asiasta oma-aloitteisen tutkimuksen. Hän kirjoitti seuraavasti:

”Luin erittäin kiinnostuneena Euroopan komissiota koskevan päätöksenne OI/2/2009/MHZ [1] käsittelyn lopettamisesta.

Kiinnostukseni asiaan johtuu siitä, että olen aiemmin pyytänyt - ja saanut - yleisön tutustuttavaksi kaksi komission avauskirjettä. Kaksi avauskirjettä lähetettiin Tanskalle toukokuussa 2006 luontodirektiiviin liittyvillä rekisteröintinumeroilla 2006/2144 ja lintudirektiiviin liittyvillä rekisteröintinumeroilla 2006/2134. Tanskan viranomaiset antoivat nämä avauskirjeet yleisön tutustuttavaksi sen jälkeen, kun komission ympäristöasioiden pääosasto oli ilmoittanut asiasta seuraavaa:

Ympäristöasioiden pääosasto on muuttanut käytäntöä, joka koskee yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin, ja se antaa tulevaisuudessa yleisön tutustuttavaksi kaikki käynnissä oleviin rikkomusmenettelyihin liittyvät asiakirjat, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin, ja antaa tulevaisuudessa yleisön tutustuttavaksi kaikki käynnissä oleviin rikkomusmenettelyihin liittyvät asiakirjat, jotka koskevat kansallisen ja EU:n lainsäädännön välisiä epäjohdonmukaisuuksia. Itse asiassa levittäminen nyt käsiteltävien kaltaisissa tapauksissa voi helpottaa kyseisten direktiivien soveltamista ja niiden tehokasta vaikutusta. Tämän seikan katsotaan muodostavan ylivoimaisen yleisen edun, jonka vuoksi tietojen ilmaiseminen on perusteltua.

Näin ollen voin ilmoittaa teille, että emme vastusta yleisön oikeutta tutustua Tanskalle osoitettuihin kirjeisiin, jotka koskevat direktiivien 79/409/ETY ja 92/43/ETY soveltamista.

Edellä esitetyn perusteella Tanskan viranomaiset antoivat asiakirjat yleisön tutustuttavaksi joulukuussa 2006. Tanskan ympäristöministeriön ilmoituksen perustelut ja avauskirjeet ovat saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://www.blst.dk/NATUREN/Natura2000plan/sidebar/Seneste_nyt/aabningsskrivelser.htm

Tanska sai myöhemmin täydentävän menettelyn aloittamista koskevan kirjeen sekä perustellun lausunnon asiassa 2006/2134. Tanskan viranomaiset kieltäytyivät antamasta minulle oikeutta tutustua näihin asiakirjoihin. Edellä mainitusta käytännön muutoksesta huolimatta Tanskan ympäristöministeriö on edelleen kysynyt komissiolta, voiko se myöntää yleisölle pääsyn. Komissio kieltäytyy nyt antamasta asiakirjaa yleisön tutustuttavaksi viitaten asetukseen 1049/2001 ja asiassa Petri annettuun tuomioon, johon Tanskan hallitus vetoaa.

On mielenkiintoista, ettette mainitse oma-aloitteisessa tutkimuksessanne komission syksyllä 2006 omaksumaa avoimuuskäytäntöä sellaisena kuin se on esitetty edellä mainitussa kirjeessä Tanskan hallitukselle marraskuussa 2006.

Ehdotan näin ollen, että Euroopan oikeusasiamies pyrkii saamaan selvennystä suunnanmuutokseen marraskuun 2006 ja 2009 välisenä aikana.

On hämmentävää, ettei komissio ole ilmoittanut Euroopan oikeusasiamiehelle toteuttaneensa tällä alalla vuonna 2006 avoimuuspolitiikkaa, jota on nyt muutettu. Kyseessä on politiikan muutos, jonka komissio ilmeisesti mieluummin hyväksyy hiljaisuudessa, koska se ei ilmoittanut siitä Euroopan oikeusasiamiehelle vuonna 2009 päätetyn oma-aloitteisen tutkimuksen yhteydessä.”

4. Oikeusasiamies ilmoitti kantelijalle, että oma-aloitteisen tutkimuksen aloittamisen sijaan hän katsoi asianmukaisemmaksi tutkia mahdollisia asiaa koskevia kanteluja.

5. Kantelija teki tämän kantelun 5 päivänä syyskuuta 2010.

6. Kantelija ilmoitti oikeusasiamiehelle, että hän esitti vuonna 2009 pyynnön saada tutustua täydentävään menettelyn aloittamista koskevaan kirjeeseen, jonka komissio oli lähettänyt Tanskalle.

7. Komissio vastasi kieltävästi ja ilmoitti kantelijalle, että jäsenvaltiolle osoitetun menettelyn aloittamista koskevan kirjeen paljastaminen on ristiriidassa jäsenvaltion luottamuksellisuutta koskevan oikeuden kanssa rikkomistapauksissa. Se viittasi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa Petrie vuonna 2001 antamaan tuomioon [2]. Kantelija esitti 3. toukokuuta 2009 uudistetun pyynnön komission pääsihteeristölle. Hän kiinnitti komission huomion siihen, että komission aiempi aloittamiskirje, joka koski kyseistä rikkomistapausta, oli julkaistu vuonna 2006 Tanskan ympäristöministeriön verkkosivustolla. Hän kysyi komissiolta myös, olivatko Tanskan viranomaiset pyytäneet, ettei hänen vuonna 2009 pyytämäänsä aloituskirjettä paljastettaisi. Kantelija ei koskaan saanut vastausta uudistettuun pyyntöönsä.

Tutkimuksen kohde

8. Oikeusasiamies aloitti 5. lokakuuta 2010 tutkimuksen seuraavista väitteistä ja väitteistä.

Väitteet

1. Komissio ei vastannut kantelijan 3. toukokuuta 2009 esittämään uudistettuun pyyntöön.

2. Komissio ei selittänyt kantelijalle, miksi se otti vuonna 2006 toteutetun uuden käytännön jälkeen uudelleen käyttöön rajoittavan käytännön, joka koskee yleisölle annettavaa mahdollisuutta tutustua jäsenvaltioille osoitettuihin avauskirjeisiin rikkomistapauksissa.

3. Komissio ei ilmoittanut kantelijalle, olivatko Tanskan viranomaiset pyytäneet sitä epäämään yleisön oikeuden tutustua avauskirjeisiin ja niiden liitteisiin.

Vaatimukset

1. Komission olisi vastattava edellä mainittuihin väitteisiin sisältyviin pyyntöihin.

2. Komission olisi harkittava uudelleen vuonna 2006 hyväksymänsä käytännön käyttöönottoa, joka mahdollistaisi suuremman yleisön pääsyn jäsenvaltioille osoitettuihin avauskirjeisiin.

Tiedustelu

9. Komissio antoi 9 päivänä maaliskuuta 2011 lausuntonsa kantelusta. Oikeusasiamies välitti lausunnon kantelijalle, joka esitti huomautuksensa lausunnosta. Oikeusasiamies antoi 18. heinäkuuta 2012 suositusluonnoksen, josta komissio antoi lausuntonsa. Lausunto toimitettiin huomautuksia esittäneelle kantelijalle.

10. On huomattava, että ennen kuin komissio lähetti edellä mainitun lausuntonsa 9. maaliskuuta 2011, kantelija lähetti jäljennöksen vastauksesta, jonka hän lopulta sai vastauksena uudistettuun pyyntöönsä.

Oikeusasiamiehen arviointi

Alustavat huomautukset

Tämä tapaus on samanlainen kuin toinen oikeusasiamiehen käsiteltävänä oleva tapaus.

11. Kuten hänen suositusluonnoksessaan todetaan, käsiteltävän asian pääasiallinen ongelma on hyvin samankaltainen kuin toisessa asiassa eli asiassa 2207/2010/PB. Kantelija ja komissio ovat tietoisia tästä seikasta. Oikeusasiamiehen arviointeja näistä kahdesta tapauksesta koordinoitiin.

12. Tarkasteltavana olevassa tapauksessa yhteiset kysymykset näkyvät toisessa väitteessä, jota on hyödyllistä tarkastella seuraavien kolmen otsikon kautta: "Uusi käytäntö vuodesta 2006 alkaen"; "Syyt uuden käytännön kumoamiseen"; "Rikkomusasiakirjojen ilmoittamatta jättämiseen liittyvät systeemiset ongelmat".

13. Ennen näiden kysymysten arviointia oikeusasiamies tutkii erikseen ensimmäisen ja kolmannen väitteen.

Komission vastaus kantelijan uudistettuun pyyntöön

14. Kuten edellä 10 kohdassa todettiin, tutkimuksen aloittamisen jälkeen mutta ennen kuin komissio antoi lausuntonsa kantelija ilmoitti oikeusasiamiehelle, että komissio oli vastannut hänen uudistettuun pyyntöönsä. Seuraavassa esitetään yhteenveto vastauksesta ja siihen liittyvästä komission lausunnossa esitetystä lausumasta.

15. Yksityiskohtaisessa vastauksessaan kantelijalle komissio kieltäytyi antamasta kyseistä asiakirjaa tutustuttavaksi.

16. Se pyysi ensin anteeksi valituksen tekijän uudistetun hakemuksen myöhäistä rekisteröintiä ja käsittelyä. Se totesi, että asianomaiset sähköpostitilit oli tarkastettu perusteellisesti, ja totesi, että se, että kantelijan sähköpostiviesti, joka sisälsi uudistetun pyynnön, ei esiintynyt saapuneiden sähköpostiviestien joukossa, näytti johtuvan komission järjestelmässä olevasta teknisestä ongelmasta.

17. Tämän jälkeen komissio korosti uudistetun pyynnön asiayhteyttä ja kohdetta. Se selitti lähettäneensä Tanskalle 2.2.2009 virallisen huomautuksen asiaa koskevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn (2006/2134) yhteydessä. Tämä menettely koski Tanskan lainsäädännön väitettyä epäjohdonmukaisuutta EU:n lintudirektiivin 79/409 (sellaisena kuin se on muutettuna) kanssa. Rikkomusmenettely oli käynnissä. Kantelija oli myös kantelija edellä mainitun asiakysymyksen (rikkomuskantelun nro 2007/4437) osalta, ja hänelle ilmoitettiin komission tutkimuksen tilanteesta 7 päivänä heinäkuuta 2010.

18. Komissio totesi otsikon "Århusin yleissopimus" alla, että kantelija oli uudistetussa hakemuksessaan pyytänyt, että hakemus käsiteltäisiin ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta annetun direktiivin 2003/4/EY mukaisesti. Komissio huomautti, että tämä direktiivi, jolla pannaan täytäntöön osa Århusin yleissopimuksen määräyksistä, on osoitettu jäsenvaltioille, minkä vuoksi sitä ei sovelleta kantelijan uudistettuun hakemukseen.

19. Tämän jälkeen komissio viittasi muuhun lainsäädäntöön, asetukseen 1367/2006 [3], jolla joistakin Århusin yleissopimuksen määräyksistä tehdään EU:n toimielimiä sitovia. Komissio totesi, että asetuksessa (EY) N:o 1367/2006 todetaan nimenomaisesti, että asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 [4] oleva ’asiakirjan’ määritelmä kattaa asetuksessa (EY) N:o 1367/2006 määritellyt ympäristötiedot. Asetuksen 3 artiklassa säädetään, että asetusta (EY) N:o 1049/2001 sovelletaan kaikkiin hakemuksiin, jotka koskevat unionin toimielinten hallussa olevan ympäristötiedon saatavuutta. Edellä esitetyn perusteella komissio päätteli, että asiakirja, johon kantelija tässä asiassa pyysi saada tutustua, sisältää ympäristötietoa ja että näin ollen sekä asetusta N:o 1367/2006 että asetusta N:o 1049/2001 voidaan soveltaa.

20. Komissio käsitteli myös erityistä kysymystä siitä, voitaisiinko yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin myöntää nyt käsiteltävässä asiassa. Komission kielteinen päätelmä perustui seuraaviin seikkoihin.

21. SEUT-sopimuksen 258 artiklassa tarkoitetussa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä on kaksi vaihetta eli hallinnollinen vaihe ja tuomioistuinvaihe. Hallinnollisen vaiheen tarkoituksena on ensinnäkin antaa asianomaiselle jäsenvaltiolle mahdollisuus lopettaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, toiseksi myöntää jäsenvaltiolle oikeus tulla kuulluksi ja kolmanneksi määritellä riidan laajuus, jos asia saatetaan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.

22. Viralliset ilmoitukset ovat hallinnollisen menettelyn ensimmäinen vaihe. Näissä kirjeissä komissio pyytää jäsenvaltiota esittämään huomautuksensa konkreettisista väitteistä asetetussa määräajassa. Edellä mainitussa täydentävässä kirjeessä ilmoitetaan mahdollisista rikkomisista, joista komissio sai tiedon kansalaisten tekemien rikkomista koskevien lisävalitusten sekä lainsäädännön tarkastelun ja Tanskan toimittamien lisätietojen kautta.

23. Komissio aikoi täydentävällä virallisella huomautuksella antaa Tanskalle oikeuden tulla kuulluksi ennen kuin se päätti edetä seuraavaan vaiheeseen.

24. Tämän jälkeen komissio ilmoitti kantelijalle, että koska rikkomusmenettely oli käynnissä, se ei voinut myöntää yleisölle oikeutta tutustua täydentävään viralliseen ilmoitukseen. Se perusti päätöksensä asetuksen 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmanteen luetelmakohtaan, jossa säädetään, että ”toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi seuraavien suojaa: [...] - tarkastusten, tutkimusten ja auditointien tarkoitus".

25. Komissio selitti, että täyttääkseen tehtävänsä perussopimusten valvojana ja löytääkseen ratkaisun rikkomisiin ilman, että sen tarvitsee nostaa kannetta, sen ja Tanskan välillä on säilytettävä keskinäisen luottamuksen ilmapiiri menettelyn eri vaiheissa siihen saakka, kunnes asia on saatettu päätökseen.

26. Jos kyseinen asiakirja olisi luovutettu ajankohtana, jolloin kantelija pyysi sitä, ja näin ollen menettelyn vaiheessa, jolloin asiaa ei ollut vielä saatu päätökseen, tällä olisi ollut kielteinen vaikutus Tanskan viranomaisten ja komission välisiin keskusteluihin. Tämä puolestaan olisi vähentänyt mahdollisuuksia päästä sovintoratkaisuun, mieluiten ilman, että asiaa olisi jouduttu saattamaan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi näin ollen selvästi vaarantanut rikkomusmenettelyn 2006/2134 tutkinnan tarkoituksen.

27. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin [nykyisin unionin yleinen tuomioistuin] on vahvistanut tämän tulkinnan asiassa Petrie [5]:

"Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa WWF antamansa tuomion 63 kohdassa, jäsenvaltioilla on oikeus odottaa, että komissio takaa luottamuksellisuuden sellaisten tutkimusten aikana, jotka voivat johtaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn. Tämä luottamuksellisuuden vaatimus säilyy myös sen jälkeen, kun asia on saatettu yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi, koska ei voida sulkea pois sitä, että komission ja kyseisen jäsenvaltion väliset keskustelut siitä, täyttääkö jäsenvaltio vapaaehtoisesti perustamissopimuksen vaatimukset, voivat jatkua tuomioistuinkäsittelyn aikana ja yhteisöjen tuomioistuimen tuomion antamiseen asti. Tämän tavoitteen säilyttäminen eli komission ja asianomaisen jäsenvaltion välisen riidan ratkaiseminen sovinnollisesti ennen yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota oikeuttaa epäämään oikeuden tutustua EY 226 artiklan mukaisen menettelyn yhteydessä laadittuihin virallisiin huomautuksiin ja perusteltuihin lausuntoihin tarkastus-, tutkinta- ja tuomioistuinmenettelyihin liittyvän yleisen edun suojaamiseksi, mikä kuuluu päätöksen 94/90/EHTY, EY, Euratom ensimmäiseen poikkeusryhmään.

28. Komissio huomautti lisäksi, että kun unionin tuomioistuin tulkitsi edellä mainittua asetuksen (EY) N:o 1049/2001 säännöstä uudemmassa tuomiossa [6], se korosti komission ja jäsenvaltion välisen hallinnollisen menettelyn kahdenvälistä luonnetta. Unionin tuomioistuin katsoi, että ”asianomaisilla osapuolilla, tuen myöntämisestä vastuussa olevaa jäsenvaltiota lukuun ottamatta, ei ole valtiontukien valvontamenettelyssä oikeutta tutustua komission hallinnollisessa asiakirja-aineistossa oleviin asiakirjoihin. Tämä seikka on otettava huomioon tulkittaessa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta. Jos ne, joita asia koskee, voisivat saada asetuksen N:o 1049/2001 perusteella oikeuden tutustua komission hallinnollisen asiakirja-aineiston asiakirjoihin, valtiontukien valvontajärjestelmä joutuisi kyseenalaiseksi.”

29. Komission mukaan SEUT 258 artiklaan perustuvat rikkomismenettelyt ovat valtiontukien valvontamenettelyn tavoin kahdenvälinen asia, jossa komission kanta on osoitettu yksinomaan kyseiselle jäsenvaltiolle. Edellä mainittua yhteisöjen tuomioistuimen tulkintaa voidaan näin ollen soveltaa suoraan näihin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin menettelyihin.

30. Tämän jälkeen komissio käsitteli kysymystä osittaisesta tutustumisoikeudesta ja totesi, että tällaista tutustumisoikeutta ei voitu myöntää. Tämä johtui siitä, että kyseinen asiakirja kuului kokonaisuudessaan sen poikkeuksen piiriin, johon komissio oli vedonnut.

31. Seuraavaksi komissio käsitteli ylivoimaista yleistä etua koskevaa kysymystä ja totesi, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaan poikkeusta, johon se vetosi, ei sovelleta, jos tietojen ilmaiseminen on tarpeen niin kutsutun ylivoimaisen yleisen edun vuoksi. Komissio huomautti, että tällaisen edun on ensinnäkin oltava ”julkinen” ja toiseksi sen on oltava suurempi kuin tietojen ilmaisemisesta aiheutuva haitta.

32. Komissio totesi, että asetuksen (EY) N:o 1367/2006 6 artiklan mukaan "asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen luetelmakohdan osalta, lukuun ottamatta tutkimuksia, jotka koskevat erityisesti yhteisön oikeuden mahdollisia rikkomisia, ylivoimaisen yleisen edun katsotaan edellyttävän ilmaisemista, jos pyydetyt tiedot liittyvät ympäristöpäästöihin. Muiden asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyjen poikkeusten osalta epäämisperusteita on tulkittava suppeasti ottaen huomioon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu ja se, liittyvätkö pyydetyt tiedot ympäristöpäästöihin.”

33. Komissio huomautti, että kantelijan pyytämä asiakirja ei sisältänyt mitään tietoja päästöistä. Lisäksi se totesi, että vaikka asiakirja sisältäisi tällaisia tietoja, edellä mainitussa artiklassa tarkoitettua ylivoimaista yleistä etua, joka edellyttää ilmaisemista, ei sovellettaisi, koska asiakirja on osa unionin oikeuden mahdollisia rikkomisia koskevaa tutkintaa.

34. Lopuksi komissio selitti kantelijalle, että se, että sen tutkimus perustui hänen esittämäänsä rikkomista koskevaan kanteluun, ei oikeudellisesti antanut hänelle menettelyn osapuolen asemaa. Kantelijalla ei näin ollen ollut laajempia oikeuksia tutustua tutkinta-asiakirjoihin kuin muilla kansalaisilla.

35. Edellisissä kohdissa tiivistetysti esitetyssä komission päätöksessä kantelija korosti sähköpostiviestissään, että komissio ei ottanut huomioon edellä mainittua avoimempaa käytäntöä.

36. Oikeusasiamiehelle tehtyä kantelua koskevassa myöhemmässä lausunnossaan komissio ilmoitti kantelijalle ja oikeusasiamiehelle, että "koska rikkomusmenettely on tällä välin päätetty, komissio on harkinnut tätä päätöstä uudelleen ja julkistaa nyt pyydetyn asiakirjan."

A. Väite, jonka mukaan kantelijan 3. toukokuuta 2009 esittämään uudistettuun pyyntöön ei ole vastattu

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

37. Lausunnossaan komissio totesi, ettei sillä ollut mitään selitystä sille, että kantelijan hakemus ei saapunut asiakirjoihin tutustumista koskeville hakemuksille tarkoitettuun sähköpostiosoitteeseen. Komission pääsihteeristö ei ollut tietoinen hänen hakemuksestaan. Kantelija ei kiinnittänyt komission huomiota siihen, että hän ei saanut mitään palautetta hakemuksestaan, ja odotti melko kauan ennen kantelun tekemistä oikeusasiamiehelle. Komissio ilmaisi huolensa tästä poikkeuksellisesta ja selittämättömästä tapahtumasta. Näissä erityisolosuhteissa komissio katsoi, että tätä ei pitäisi käsitellä hallinnollisena epäkohtana. Hakemus rekisteröitiin välittömästi, ja se tutkittiin heti, kun komissio sai tietää sen olemassaolosta.

38. Komission lausunnon tätä osaa koskevissa huomautuksissaan kantelija esitti seuraavat huomautukset.

39. Hän ilmoitti saaneensa komission pääsihteerille lähettämänsä ensimmäisen sähköpostiviestin jälkeen kaksi palautussähköpostia. Hän piti näitä palautussähköposteja selvänä osoituksena siitä, että komissio oli itse asiassa saanut hänen sähköpostinsa.

40. Kantelija ilmoitti, että näiden palautussähköpostien valossa ja koska hän katsoi, että pääsihteerin tapausten käsittely voi kestää huomattavan kauan, hän ei aluksi valittanut uudistetun hakemuksensa hitaasta käsittelystä.

Oikeusasiamiehen arviointi

41. Oikeusasiamies totesi, että komissiolla on erityinen asiointisähköpostilaatikko, jonka tarkoituksena on helpottaa yleisön saatavilla olevien hakemusten tehokasta käsittelyä (sg-acc-doc@ec.europa.eu). Vaikutti siltä, että tässä tapauksessa kantelija lähetti kyseiseen postilaatikkoon uudistetun hakemuksensa, joka oli päivätty 3 päivänä toukokuuta 2009. Komissio ilmaisi tätä väitettä koskevassa lausunnossaan hämmennyksensä siitä, että uudistettua hakemusta ei ollut yksilöity. Se katsoi, että koska kukaan ei tiennyt uudistetusta hakemuksesta, sen käsittelemättä jättämistä ei voida pitää hallinnollisena epäkohtana.

42. Oikeusasiamies jakoi komission hämmennyksen. Kantelija liitti huomautuksiinsa jäljennökset kahdesta komission lähettämästä palautussähköpostista, jotka molemmat oli ilmeisesti lähetetty vastauksena hänen uudistettuun pyyntöönsä. Ensimmäisessä palauttamista koskevassa sähköpostiviestissä todettiin, että kantelijan sähköpostiviesti oli "poistettu ilman, että sitä olisi luettu", kun taas toisessa ilmoitettiin, että sähköpostiviesti "luettiin ma 4. toukokuuta 2009...". Näissä olosuhteissa kantelija saattoi kohtuudella olettaa, että komissio käsitteli hänen hakemustaan.

43. Oikeusasiamies katsoi, että asian tähän osaan liittyvien tietojen ei tarvitse johtaa hallinnolliseen epäkohtaan. Oikeusasiamies korosti, että hänen toimielimensä suhteet muihin toimielimiin perustuvat keskinäiseen luottamukseen. Hänellä ei näin ollen ollut mitään syytä uskoa, että komissio olisi tätä kantelua tutkiessaan ja lausuntoaan laatiessaan ollut tietoinen kantelijan edellä mainittuun kirjeenvaihtoonsa liittämistä kahdesta palautussähköpostista.

44. Lisäksi oikeusasiamies totesi, että kantelijan uudistetun hakemuksen käsittelemättä jättäminen oli tässä tapauksessa toissijainen kysymys, joka koski pääasiassa toisen väitteen yhteydessä tutkittua kysymystä.

45. Oikeusasiamies pyysi kuitenkin komissiota toimittamaan tietoja edellä mainittua kirjeenvaihtoa koskevan tutkimuksensa tuloksista [7].

B. Väite, jonka mukaan kantelijalle ei ole ilmoitettu, olivatko Tanskan viranomaiset pyytäneet komissiota epäämään yleisön oikeuden tutustua asiakirjoihin

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

46. Kantelija väitti, että komissio ei ilmoittanut hänelle, olivatko Tanskan viranomaiset pyytäneet sitä epäämään yleisön oikeuden tutustua avauskirjeisiin ja niiden liitteisiin.

47. Komissio totesi lausunnossaan, että koska asiakirjat ovat komission asiakirjoja, Tanskan viranomaisia ei kuultu niiden ilmaisemisesta. Se viittasi asetuksen 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat ainoastaan pyytää komissiota olemaan luovuttamatta niiltä peräisin olevia asiakirjoja.

48. Huomautuksissaan kantelija ei kommentoinut enempää asian tätä näkökohtaa.

Oikeusasiamiehen arviointi

49. Komission lausunnosta kävi ilmi, että kantelijan kyselyyn annettu vastaus oli kielteinen. Oikeusasiamies vahvisti lisäksi, että komissio oli perustellut lain oikein.

50. Edellä esitetyn perusteella ja koska kantelijan huomautuksissa ei esitetty huomautuksia tästä asiasta, oikeusasiamies päätteli, ettei asiassa ollut aihetta lisätutkimuksiin.

C. Väite, jonka mukaan komissio ei ole selittänyt, miksi se otti vuonna 2006 toteutetun uuden käytännön jälkeen uudelleen käyttöön rajoittavan käytännön, joka koskee jäsenvaltioille osoitettujen rikkomisasioita ja niihin liittyviä väitteitä koskevien avauskirjeiden julkista saatavuutta

Lyhytikäinen uusi käytäntö

51. Tämä kysymys edellytti rehellistä ja semanttisista näkökohdista vapaata arviointia. Käytännön määritelmän yrittäminen ei ollut hyödyllistä eikä tarpeellista. Edellä 3 kohdassa mainittujen käytettävissä olevien todisteiden perusteella oli selvää, että komission ympäristöasioiden pääosasto lakkasi jossain vaiheessa järjestelmällisesti noudattamasta komission tavanomaista lähestymistapaa, jonka mukaan se ei antanut yleisön tutustuttavaksi menettelyn aloittamista koskevia kirjeitä omaan erityisalaansa liittyvissä rikkomismenettelyissä. Ei ollut selvää, miksi näin tapahtui, eivätkä mahdolliset selitykset missään tapauksessa ole tarpeen arvioinnin tämän osan kannalta. Tämän jälkeen komission vastuuhenkilöt saattoivat ympäristöasioiden pääosaston lähestymistavan edellä mainitun tavanomaisen lähestymistavan mukaiseksi. Tämä oli pohjimmiltaan se, mitä komissio totesi lausunnossaan todetessaan, että "vuonna 2009 käydyn sisäisen keskustelun jälkeen ympäristöasioiden pääosasto muutti lähestymistapaansa komission yleisnäkemykseen, joka perustuu olettamaan siitä, että tietoja ei paljasteta, kuten oikeuskäytännössä on vahvistettu."

52. Oikeusasiamies ymmärsi täysin kantelijan pettymyksen siitä, että komissio ei suhtautunut avoimemmin ja nimenomaisesti hänen käsitykseensä siitä, että edellä mainitut ympäristöasioiden pääosaston toteuttamat toimet muodostivat uuden julkistamiskäytännön, jonka komissio hyväksyi ja vahvisti virallisesti toimielimenä. On totta, että komissio epäröi ensin kantelijan kanssa käymässään kirjeenvaihdossa ja sen jälkeen oikeusasiamiehen edessä avoimesti myöntää, että ympäristöasioiden pääosasto kokeili uutta lähestymistapaa, jonka oli tarkoitus muodostaa sääntö. Komissio olisi voinut osoittaa suurempaa avoimuutta ja rehellisyyttä kantelijaa kohtaan alusta alkaen ja välttää lausunnossaan tietyt huomautukset, jotka eivät olleet kovin empaattisia ja jotka näyttivät viittaavan siihen, että kantelija oli yksinkertaisesti ymmärtänyt tapahtuneen väärin.

53. Samalla oikeusasiamies totesi myös, että edellä mainittu kehitys toi esiin komission sisällä merkittäviä eriäviä näkemyksiä siitä, mikä on tehokkain lähestymistapa avoimuuteen rikkomustapauksissa. On sanomattakin selvää, että tällaiset eroavuudet voivat olla kiusallisia mille tahansa organisaatiolle ja että ensimmäinen puolustuslinja, jolla pyritään välttämään avoimuus tässä asiassa, ei ole luonnoton. Yhteinen käsitys avoimuudesta EU:n julkishallinnossa edellyttää kuitenkin, että kansalaisille kerrotaan totuus alusta alkaen. Näin ei ole tapahtunut nyt käsiteltävässä asiassa.

54. Kun lisäksi otetaan huomioon kyseisen lausunnon antamisen viivästyminen, oikeusasiamies uskalsi päätellä, että asiasta keskusteltiin jossain määrin, mahdollisesti jopa komission sisällä. Jälleen kerran tämä oli merkki normaalisti toimivasta hallinnosta. Se, että komission lausunto olisi voinut olla rehellisempi tosiseikkojen ja niihin liittyvien päätelmien osalta, ei poistanut sitä, että komissio lopulta välitti edellä mainittuja tietoja, joiden avulla oikeusasiamies saattoi tehdä asiaan liittyvän tosiseikkoja koskevan päätelmänsä.

55. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies totesi, että oli valitettavaa, että komissio ei ollut avoimemmin yhteydessä kantelijaan todellisista ja hyvin dokumentoiduista tosiseikoista, jotka liittyivät ympäristöasioiden pääosaston kokeilemaan uuteen lähestymistapaan. Oikeusasiamies ei kuitenkaan katsonut tarpeelliseksi esittää tältä osin virallista ja julkista kriittistä huomautusta.

Lyhytaikaisen uuden käytännön kumoamista koskevat selitykset

56. Tämä osa koskee erityisesti sen käytännön kumoamista, jonka kantelijan katsottiin olevan olemassa.

57. Oikeusasiamies totesi, että komissio esitti seuraavat oikeat huomautukset aluksi yhteydenpidossaan kantelijan kanssa ja myöhemmin lausunnossaan.

58. Ensinnäkin EU:n asetuksessa tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin [8] suljetaan pois ylivoimaista yleistä etua koskevan olettaman soveltaminen rikkomismenettelyjen osalta. Tämän seikan merkitys oli siinä, että Århusin yleissopimuksessa määrätään tietyissä olosuhteissa ylivoimaista yleistä etua koskevasta olettamasta, joka edellyttää tietojen ilmaisemista.

59. Toiseksi unionin säännöissä, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin, kuten oikeuskäytännössä on vahvistettu, säädetään, että ne asiakirjat, joihin kansalaiset pyytävät saada tutustua, on arvioitava yksilöllisesti ja konkreettisesti. Oikeuskäytännön mukaan toimielimet voivat vain poikkeuksellisesti päättää yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin asiakirjaryhmien perusteella. Sen vuoksi olisi hyvin ongelmallista tehdä se johtopäätös, että komission olisi ohjeistettava ympäristöasioiden pääosastoa julkaisemaan avauskirjeet pääsääntöisesti.

60. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies ei voinut päätellä, että hyvän hallinnon periaatteet edellyttävät, että komissio ottaa (uudelleen) käyttöön lähestymistavan, jota sen ympäristöasioiden pääosasto kokeili lyhyen ajan.

Rikkomusasiakirjojen ilmoittamatta jättämiseen liittyvät systeemiset ongelmat

61. Tässä tapauksessa esiin tulleet systeemiset ja hyvin tunnetut kysymykset saivat oikeusasiamiehen antamaan jäljempänä esitetyt suositukset [9]. Oikeusasiamiehen suositusten tarkoituksena oli erityisesti tarjota komissiolle mahdollisuus harkita hienovaraisemman lähestymistavan soveltamista avoimuuteen rikkomusmenettelyjen alalla.

1. Kun komissio vastaanottaa hakemuksia, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua vireillä oleviin rikkomistapauksiin liittyviin asiakirjoihin, sen olisi järjestelmällisesti kuultava asianomaista jäsenvaltiota saadakseen sen näkemyksen siitä, haluaako se korostaa asiaa koskevassa oikeuskäytännössä tarkoitettua oikeuttaan luottamuksellisuuteen. Kuulemista koskevan kirjallisen kirjeenvaihdon olisi pääsääntöisesti oltava julkista.

2. Komission olisi aina, kun jäsenvaltio kuulee sitä meneillään oleviin rikkomustutkimuksiin liittyvien asiakirjojen mahdollisesta julkistamisesta, ja jos lausunto on kielteinen, annettava vastaus, joka täyttää jäsenvaltioilta nyt edellytettävät vaatimukset, kun ne suosittelevat, että komissio ei julkista asiakirjaa. Oikeusasiamies suosittelee, että komission vastaus luokiteltaisiin pääsääntöisesti julkiseksi.

3. Komission olisi tässä tapauksessa ja yleensä asiakirjoihin tutustumista koskevia hakemuksia käsitellessään selitettävä hakijoille, mitä se tarkoittaa ilmaisulla "aiheeton ulkoinen painostus", jota käytetään vetoamaan tutkintatoimien tarkoitusten suojaan perusteena olla paljastamatta käynnissä oleviin rikkomustutkimuksiin liittyviä asiakirjoja. Komission olisi erityisesti selitettävä, minkälaisiin mahdollisiin ulkoisiin toimijoihin se haluaa viitata ja mitä se tarkoittaa "aiheettomalla" ja "painostuksella".

4. Valmistellessaan vastaustaan näihin suositusluonnoksiin komission olisi lisäksi tutkittava, onko sillä konkreettisia tietoja konkreettisista esimerkeistä, jotka koskevat meneillään oleviin rikkomistutkimuksiin liittyvien asiakirjojen aiottua tai tahatonta ilmaisemista ja jotka ovat selvästi aiheuttaneet vahinkoa kyseisten tutkimusten tarkoitukselle asetuksessa 1049/2001 olevassa suppeassa merkityksessä. Sen olisi annettava tällaiset tiedot vastauksessaan ja toimitettava jäljennökset kaikista asiaankuuluvista asiakirjoista.

Oikeusasiamiehelle hänen suositusluonnoksensa jälkeen esitetyt perustelut

Komission vastaus suositusluonnokseen oli ytimekäs ja selkeä, ja se on hyödyllistä lainata kokonaisuudessaan:

”2. YLEISET HUOMAUTUKSET

Ennen kuin komissio ottaa kantaa kuhunkin suositukseen, se esittää joitakin yleisiä huomioita.

Alustava huomautus

2.1. Komissio ei muuttanut käytäntöään, joka koskee tutustumisoikeuden myöntämistä käynnissä oleviin rikkomusmenettelyihin liittyviin asiakirjoihin. Kuten aiemmissa oikeusasiamiehelle osoitetuissa tiedonannoissa selitettiin, ympäristöasioiden pääosasto oli antanut suostumuksensa siihen, että Tanskan viranomaiset paljastavat virallisen ilmoituksen meneillään olevassa rikkomusasiassa. Viitatessaan Tanskan viranomaisille antamassaan vastauksessa "käytäntöönsä" pääosasto antoi vaikutelman, että komissiossa oli muutettu käynnissä oleviin rikkomusmenettelyihin liittyvien asiakirjojen saatavuutta koskevaa politiikkaa. Komissio ei viitannut siihen, että kantelija olisi ymmärtänyt väärin ympäristöasioiden pääosaston Tanskan viranomaisille antaman ilmoituksen. Oikeusasiamiehelle antamassaan tiedonannossa komissio totesi, että ympäristöasioiden pääosasto oli virheellisesti luonut vaikutelman, että komissiolla oli käytäntönä julkistaa asiakirjoja tietyissä rikkomustapauksissa. Komissio pahoitteli sitä, että käytäntö muuttui, ja ymmärtää kantelijan pettymyksen.

2.2. Huomautukset

2.3. Asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 säädetään kolmansien osapuolten ja erityisesti jäsenvaltioiden kuulemisesta, kun niiltä peräisin oleviin asiakirjoihin pyydetään tutustumista ja kun komissiolle ei ole selvää, pitäisikö ne ilmaista vai pitäisikö ne päinvastoin evätä. Periaatteessa komissio ei kuule kolmansia osapuolia omien asiakirjojensa sisältämien tietojen ilmaisemisesta.

2.4. Jäsenvaltioiden lausunto niille lähetettyjen virallisten ilmoitusten tai perusteltujen lausuntojen sisältämien tietojen ilmaisemisesta ei voi olla samassa asemassa kuin niiden lausunto omien asiakirjojensa sisältämien tietojen ilmaisemisesta. Jälkimmäisessä tapauksessa sovelletaan asetuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaista erityismenettelyä ja yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Ruotsi vastaan komissio [10] antamaa tuomiota. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltiolla on "hyväksyntäoikeus" ja se osallistuu päätöksentekoon. Näin ei voi olla komission asiakirjojen osalta, sillä komission on tehtävä oma arviointinsa eikä se voi asettaa tietojen ilmaisemista riippuvaiseksi jäsenvaltion lausunnosta.

2.5. Jäsenvaltioiden ja komission välisen tietojenvaihdon luottamuksellisuus rikkomusmenettelyissä ei ole jäsenvaltioiden yksinoikeus, josta ne voivat luopua. Sen tarkoituksena on suojata menettelyä, jossa tutkitaan, onko jäsenvaltio mahdollisesti rikkonut unionin oikeutta, ja jos näin on, pyritään löytämään sovittu ratkaisu, jotta vältetään se, että asia on saatettava unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Näin ollen tämä on komission ja asianomaisen jäsenvaltion yhteinen etu.

2.6. Kun jäsenvaltiot kuulevat komissiota sen jäsenvaltiolle lähettämiin käynnissä oleviin rikkomusmenettelyihin liittyvien asiakirjojen julkistamisesta, se ilmoittaa kyseiselle jäsenvaltiolle, että jos se olisi saanut tutustumispyynnön, se ei myönnä tässä vaiheessa tutustumisoikeutta tutkimuksen tarkoituksen suojaamiseen tähtäävän poikkeuksen perusteella. On huomattava, että komissio ei voi estää jäsenvaltiota ilmaisemasta asiakirjojaan. Komission kanta tällaisissa tapauksissa ei ole sama kuin jäsenvaltioiden kanta, kun ne vastustavat sitä, että komissio julkistaa niiden asiakirjat. Viimeksi mainitussa tapauksessa ne osallistuvat päätöksentekoon, kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Ruotsi vastaan komissio antamassaan tuomiossa. Sitä vastoin komissio ei osallistu kansallisten viranomaisten päätöksentekoon, kun ne käsittelevät komission asiakirjaan tutustumista koskevaa pyyntöä asiakirjojen julkisuutta tai tiedonvälityksen vapautta koskevan kansallisen lainsäädännön nojalla.

2.7. Kokemus on osoittanut, että jäsenvaltiot pitävät erittäin tärkeänä komission kanssa rikkomustapauksissa käymiensä keskustelujen luottamuksellisuutta. Edes maat, joilla on avoimuusperinne, eivät kannata järjestelmällisesti tällaisen tietojenvaihdon julkistamista. Komissio ei sitä vastoin epää oikeutta tutustua asiakirjaan, jonka jäsenvaltio on laillisesti luovuttanut.

2.8. Komission politiikka perustuu olettamukseen, että tietojen ilmaiseminen menettelyn aikana olisi haitallista. Unionin yleinen tuomioistuin on tunnustanut tämän olettaman tuomioissa Petrie [11] ja LPN [12] sekä tuomiossa Saksa v. komissio [13]. Komissio ymmärtää, että kansalaisten edun mukaista on saada tutustua komission ja jäsenvaltioiden väliseen tietojenvaihtoon rikkomusmenettelyissä.

Komission on kuitenkin löydettävä tasapaino rikkomusmenettelyjen avoimuuden ja tehokkuuden välillä, ei oman etunsa tai jäsenvaltioiden edun vuoksi vaan yleisen edun vuoksi. Rikkomusmenettelyjen tarkoituksena on varmistaa, että jäsenvaltiot saattavat EU:n lainsäädännön osaksi kansallista lainsäädäntöään ja soveltavat sitä oikein ja että EU:n lainsäädännön rikkomiset korjataan mahdollisimman nopeasti. Käynnissä olevissa rikkomusmenettelyissä vaihdettujen asiakirjojen julkistaminen vähentäisi epäilemättä mahdollisuuksia päästä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa sovittuun ratkaisuun EU:n lainsäädännön rikkomisen ratkaisemiseksi. On yleisesti tiedossa, että valtaosa EU:n lainsäädännön asianmukaiseen soveltamiseen liittyvistä kysymyksistä ratkaistaan tällä hetkellä ennen kuin ne viedään tuomioistuimeen.

2.9. Komissio on löytänyt tasapainon avoimuuden ja tehokkuuden välillä julkistamalla asiakirjoja loppuun käsitellyissä rikkomusmenettelyissä, jopa vastoin jäsenvaltioiden tahtoa, kuten asia Saksa v. komissio [14] osoittaa. Oikeusasiamies viittaa myös kyseiseen tuomioon, jossa unionin yleinen tuomioistuin korosti vaatimusta, jonka mukaan salassapitoa koskevien perustelujen "on oltava luonteeltaan erityisiä ja suojatun edun vahingoittumisen riskin on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä pelkästään hypoteettinen".

Tämä asia koskee kuitenkin oikeutta tutustua päätökseen saatettuun rikkomusmenettelyyn liittyviin asiakirjoihin. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että ”toisin kuin edelleen käynnissä olevassa rikkomusmenettelyssä, ei ole olemassa yleistä olettamaa siitä, että komission ja jäsenvaltion välisen tietojenvaihdon paljastaminen päättyneen rikkomusmenettelyn yhteydessä vaikuttaisi haitallisesti tutkinnan tarkoitukseen”. Tuomioistuin on näin ollen vahvistanut selvästi olettaman, jonka mukaan käynnissä oleviin rikkomusmenettelyihin liittyvien asiakirjojen ilmaiseminen vahingoittaisi tutkimuksen tarkoituksen suojaa [15].

3. KOMISSION LAUSUNTO [edellä mainitussa järjestyksessä annetuista erityisistä suosituksista]

3.1. Komissio ei voi hyväksyä suositusluonnosta, jonka mukaan asianomaista jäsenvaltiota kuullaan järjestelmällisesti, kun se saa pyynnön saada tutustua käynnissä oleviin rikkomusmenettelyihin liittyviin asiakirjoihin.

3.2. Komissiolla ei ole asiakirjojensa julkistamisen osalta samaa asemaa kuin jäsenvaltioilla asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan nojalla, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut. Näin ollen se ei voi noudattaa samoja vaatimuksia kuin ne, joita jäsenvaltioilta vaaditaan, kun ne vastustavat asiakirjojensa luovuttamista asetuksen 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan nojalla.

3.3. Käsite "kohtuuton painostus" tarkoittaa, että jos jäsenvaltion ja komission välisestä tietojenvaihdosta, joka liittyy meneillään olevaan rikkomistapaukseen, ilmoitetaan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti, kolmannet osapuolet voivat käyttää sitä painostaakseen komissiota ja/tai jäsenvaltiota ja vaikuttaakseen jommankumman kantaan. Tämä vaikuttaisi näin ollen kahdenvälisiin keskusteluihin ja häiritsisi komission ja jäsenvaltion välisen jatkuvan vuoropuhelun tyyneyttä. Tällainen puuttuminen voisi hidastaa prosessia, jossa jäsenvaltioiden lainsäädännöstä ja/tai käytännöistä tehdään EU:n lainsäädännön mukaisia, ja olisi siten haitallista.

3.4. Koska tällaisia asiakirjoja ei ole juuri koskaan julkistettu, ei ole olemassa asiakirjoja, jotka osoittaisivat meneillään oleville rikkomusmenettelyille aiheutuneen todellista vahinkoa.”

Kantelija pysytti pääpiirteissään asiansa edellä mainitun komission vastauksen jälkeen.

Oikeusasiamiehen arvio suositusluonnoksen jälkeen

62. Oikeusasiamies haluaa ensin ilmoittaa arvostavansa sitä, että komission vastaus hänen suositusluonnokseensa on selkeä ja suora. Hän muistuttaa myös edellä mainitusta kohdastaan, jonka mukaan tässä tapauksessa annettujen suositusluonnosten tarkoituksena oli antaa komissiolle mahdollisuus kehittää edelleen luottamuksellisuuskäytäntöjensä näkökohtia, jotka liittyvät jäsenvaltioita koskevien rikkomuskysymysten käsittelyyn. Oikeusasiamies pahoittelee, että komissio päätti olla käyttämättä tätä tilaisuutta tähän tarkoitukseen.

63. Komissio on vakuuttunut siitä, että jäsenvaltioiden kanssa rikkomusmenettelyjen aikana vaihdettujen asiakirjojen julkistaminen vahingoittaa väistämättä kyseisen menettelyn tarkoitusta, joka on unionin oikeuden asianmukaisen soveltamisen varmistaminen. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että tämä kanta ei ole välittömästi ilmeinen tai itsestään selvä. Ei nimittäin ole kohtuudella ennakoitavissa, että komission ja jäsenvaltion välinen luottamuksellinen näkemystenvaihto edistäisi aina rikkomisen ratkaisua enemmän kuin avoin keskustelu kyseessä olevista erilaisista oikeudellisista näkökulmista ja intresseistä. Päinvastoin voidaan kuvitella rikkomusmenettelyjä, joissa vaihdettujen eri mielipiteiden ja perustelujen julkistaminen juuri siksi, että yleinen mielipide ja kansalaisyhteiskunta, sekä kansallinen että eurooppalainen, ovat vahvasti mukana, voisi itse asiassa edistää tai helpottaa rikkomisen lopettamista. Voidaan jopa kohtuudella olettaa, että asiakirjojen julkistaminen rikkomismenettelyissä, joissa on kyse ympäristökysymyksistä, olisi todennäköisesti yksi näistä tilanteista. On todellakin uskottavaa, että kansalaisyhteiskunnan ja yleisen mielipiteen osallistuminen olisi erittäin myönteistä, kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden lainsäädännön saattaminen EU:n lainsäädännön mukaiseksi. Yleinen ja yleinen väite, jonka mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä vaihdettujen asiakirjojen julkistaminen vahingoittaisi aina kyseisen menettelyn tarkoitusta (joka on 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettu suojattu etu), vaikuttaa liian yleiseltä, joten se voidaan ymmärtää pelkästään hypoteettiseksi.

64. Oikeusasiamies myöntää kuitenkin, että on mahdollista tulkita komission nykyisiä käytäntöjä siten, että niitä tukee tuomioistuimen asiaa koskeva oikeuskäytäntö, erityisesti sellaisena kuin unionin yleinen tuomioistuin on sitä äskettäin tulkinnut asiassa T-111/11, ClientEarth v. komissio, 13. syyskuuta 2013 antamassaan tuomiossa (ei vielä julkaistu). Oikeusasiamiehen mukaan nämä käytännöt eivät näin ollen sinänsä ole hallinnollisia epäkohtia.

65. Ottaen kuitenkin huomioon, että tuomioistuin tutkii asiat tiukempien menettelyjen ja valvontasääntöjen puitteissa, oikeusasiamies havaitsi tässä tapauksessa systeemisiä mahdollisuuksia, jotka voisivat tehdä komission nykyisistä käytännöistä avoimempia. Oikeusasiamiehen mielestä komission päätös olla käyttämättä näitä mahdollisuuksia ei kuitenkaan merkitse hallinnollista epäkohtaa. Tämä johtuu siitä, että yhteisöjen tuomioistuimen asiaa koskeva oikeuskäytäntö näyttää tukevan riittävästi kyseisiä komission käytäntöjä.

66. Oikeusasiamies myös kannusti komissiota tekemään tutkimuksia sellaisten empiiristen todisteiden löytämiseksi, jotka voisivat auttaa selventämään, onko edelleen kohtuullista olettaa, että sen "tutkimuksille" aiheutuisi vakavaa haittaa paljastamalla kyseessä olevat asiakirjat. Oikeusasiamies katsoi asianmukaiseksi tehdä niin, kun otetaan huomioon, että kyseinen ala on yksi komission toiminnan pääaloista, joka ulottuu 1950-luvulle. Oikeusasiamies katsoi, että useiden vuosikymmenten kokemus voisi antaa ainakin jonkin verran empiiristä tietoa komission luottamuksellisuuskäytäntöjen taustalla olevista huolenaiheista. Vastauksessaan komissio kuitenkin päätteli, että käynnissä oleviin rikkomusmenettelyihin liittyvien asiakirjojen julkistamisen osalta "... ei ole olemassa asiakirjoja, jotka osoittaisivat meneillään oleville rikkomusmenettelyille aiheutuneen todellista vahinkoa."

67. Oikeusasiamies muistuttaa, että hän viittasi suosituksessaan "tarkoitukseen tai vahingossa tapahtuvaan ilmaisemiseen" (korostus lisätty). Komission vastaus voidaan näin ollen tulkita vain siten, että sen lisäksi, että komissio ei ole koskaan virallisesti päättänyt paljastaa tämänkaltaisia asiakirjoja, myöskään tahattomia paljastuksia - vuotoja tai muita - ei ole komission tietojen mukaan koskaan tapahtunut. Komission vastaus voidaan näin ollen perustellusti ymmärtää siten, että komissio ei ole tietoinen siitä, että tällaisia asiakirjoja olisi koskaan paljastettu. Mainitun vahingon voidaan siis komission vastauksen perusteella katsoa olevan täysin hypoteettinen.

68. Oikeusasiamies pitää ilmeisenä, että uudet yritykset saada komissio vakuuttuneiksi mahdollisuuksista ja hyödyistä, jotka liittyvät avoimuuden lisäämiseen asianomaisissa menettelyissä, eivät tällä hetkellä tuottaisi tulosta. Näin ollen hän päättää asian käsittelyn toteamalla, että lisätutkimukset eivät ole hyödyllisiä eivätkä näin ollen perusteltuja.

D. Päätelmät

Oikeusasiamies tekee kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella seuraavan päätelmän:

Tässä tapauksessa lisätutkimukset eivät olisi perusteltuja.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Tehty Strasbourgissa 26 päivänä syyskuuta 2013.

---

[1] http://www.ombudsman.europa.eu/fi/cases/decision.faces/en/4390/html.bookmark

[2] Asia T-191/99, Petrie ym. v. komissio, Kok. 2001, s. II-3677.

[3] Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1367/2006 (EUVL 2006, L 264, s. 13).

[4] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43).

[5] Edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Petrie v. komissio, tuomion 68 kohta.

[6] Asia C-139/07 P, komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, Kok. 2010, s. I-5885, 58 kohta.

[7] Komissio ei lopulta näyttänyt saaneen tällaisia tietoja.

[8] Edellä alaviitteessä 3 mainittu asetus N:o 1367/2006.

[9] Suositusluonnos julkaistiin kokonaisuudessaan oikeusasiamiehen verkkosivuston Tapaukset-osiossa: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/11766/html.bookmark

[10] Asia C-64/05 P, Ruotsi v. komissio, Kok. 2007, s. I-11389.

[11] Asia T-191/99, tuomio 11.12.2001, Kok. 2001, s. II-3677.

[12] Asia T-29/08, LPN v. komissio, tuomio 9.9.2011, [2011] II-6021.

[13] Asia T-59/09, tuomio 14.2.2012, Saksa v. komissio, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 74 kohta.

[14] Mainittu edellä.

[15] Tuomio Saksa v. komissio, 78 kohta.