Kantelun tausta

1. Käsiteltävä asia koskee Euroopan petostentorjuntaviraston (jäljempänä OLAF) väitettyä laiminlyöntiä myöntää täysimääräinen oikeus tutustua asiakirjoihin, joihin kantelija oli pyytänyt saada tutustua asetuksen (EY) N:o 1049/2001 [1] nojalla.

2. Kantelija on sellaisen yrityksen sidosryhmä, jolla on useiden durumvehnälajikkeiden kaupalliset oikeudet. Hän esitti 22.8.2009 OLAFille pyynnön saada tutustua asiakirjoihin, jotka koskivat kahta OLAFin tutkimusta eli OF/2006/0822 [2] ja OF/2006/0104.

3. OLAF pyysi 25.9.2009 päivätyllä kirjeellä kantelijaa selventämään pyyntöään, joka OLAFin mukaan ei ollut riittävän yksityiskohtainen ja joka koskisi liian suurta määrää asiakirjoja.

4. Kantelija toisti 28. syyskuuta ja 21. lokakuuta 2009 päivätyillä sähköpostiviesteillä pyyntönsä saada tutustua OLAFin asiakirja-aineistoihin OF/2006/0822 ja OF/2006/0104. Hän kuitenkin lähetti nämä viestit OLAFin henkilöstön jäsenen henkilökohtaiseen postilaatikkoon, joka oli tällä välin lähtenyt OLAFista. Kyseinen henkilö ilmoitti kantelijalle tästä asiasta 22 päivänä lokakuuta 2009 päivätyllä sähköpostiviestillä ja ilmoitti, että hänen sähköpostiviestinsä toimitetaan OLAFille. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että näin ei tapahtunut.

5. Kantelija teki 11. marraskuuta 2009 kantelun oikeusasiamiehelle ja väitti, että OLAF ei vastannut hänen 28. syyskuuta ja 21. lokakuuta 2009 lähettämiinsä sähköpostiviesteihin. Kantelu kirjattiin viitenumerolla 2821/2009/IP.

6. Oikeusasiamiehen yksiköt ilmoittivat kantelijalle 11. joulukuuta 2009, että oikeusasiamies oli kehottanut heitä ottamaan yhteyttä OLAFiin tutkiakseen mahdollisuutta löytää nopea ratkaisu hänen kanteluunsa 2821/2009/IP. Oikeusasiamiehen yksiköt toimittivat kantelijan 28. syyskuuta ja 21. lokakuuta 2009 päivätyt sähköpostiviestit OLAFille samana päivänä.

7. Koska OLAF pyysi 25. syyskuuta 2009 päivätyssä kirjeessään kantelijaa selventämään pyyntöään saada tutustua asiakirjoihin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 6 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti, OLAF tulkitsi kantelijan 28. syyskuuta ja 21. lokakuuta 2009 päivätyt sähköpostiviestit asetuksen (EY) N:o 1049/2001 7 artiklan mukaiseksi alkuperäiseksi hakemukseksi.

8. OLAF lähetti 21.12.2009 kantelijalle odottavan vastauksen ja selitti hänelle, että se ei ollut vastaanottanut hänen 28.9.2009 päivättyä pyyntöään ja että hänen 21.10.2009 päivätty pyyntönsä oli saapunut sille hieman myöhässä. Kantelija lähetti OLAFille uuden sähköpostiviestin 23. joulukuuta 2009 ja arvosteli sitä, miten OLAF oli käsitellyt hänen pyyntöään. Hän toisti myös pyyntönsä saada tutustua asiakirjoihin ja vaati, että tämä pääsy olisi myönnettävä viipymättä.

9. OLAF pyysi 3. helmikuuta 2010 päivätyllä kirjeellä kantelijalta anteeksi viestintäongelmia ja antoi tälle oikeuden tutustua osittain 25. kesäkuuta 2007 päivättyyn asiakirjaan, joka koski sen tutkimuksen OF/2006/0822 alustavien tietojen arviointia, ja vastaavaan asiakirjaan, joka liittyi sen tutkimukseen OF/2006/0104.

10. Kantelija esitti 5. helmikuuta 2010 päivätyillä sähköpostiviesteillä OLAFille asetuksen (EY) N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdan mukaisen uudistetun hakemuksen ja toisti pyyntönsä saada tutustua täysimääräisesti asiakirja-aineistoon OF/2006/0822 liittyviin asiakirjoihin. Tästä syystä kantelijan pyyntö koski vastedes ainoastaan OLAFin tutkimusta OF/2006/0822.

11. Koska OLAF oli vastannut kantelijan 28. syyskuuta ja 21. lokakuuta 2009 lähettämiin sähköpostiviesteihin 3. helmikuuta 2010, oikeusasiamies päätti kantelua 2821/2009/IP koskevan tutkimuksensa 2. maaliskuuta 2010.

12. OLAF lähetti 9.3.2010 kantelijalle odottavan vastauksen ja ilmoitti tälle, että sen oli pidennettävä uudistettuun pyyntöön vastaamiselle asetettua määräaikaa 15 työpäivällä.

13. OLAF teki 9. kesäkuuta 2010 päätöksen kantelijan uudistetusta hakemuksesta. OLAF viittasi päätöksessään ensin sovellettaviin säännöksiin [3] ja unionin tuomioistuinten oikeuskäytäntöön, jotka OLAFin mukaan vahvistivat, ettei sillä ollut velvollisuutta myöntää oikeutta tutustua tutkimuksen kohteena oleviin asiakirjoihin [4]. Se huomautti myös, että oikeuskäytännöstä ilmenee, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 tarkoituksena on taata yleisölle oikeus tutustua asiakirjoihin [5]. Näin ollen kaikki yksittäiselle henkilölle luovutetut asiakirjat voidaan julkistaa myös suurelle yleisölle.

14. Tämän jälkeen OLAF ilmoitti kantelijalle, että se oli yksilöinyt yhteensä 37 asiakirjaa, jotka kantelijalla oli jo hallussaan, koska nämä asiakirjat olivat hänen ja OLAFin välistä kirjeenvaihtoa. OLAF yksilöi 22 muuta hänen pyyntönsä soveltamisalaan kuuluvaa asiakirjaa. Nämä asiakirjat olivat joko OLAFin sisäisiä asiakirjoja tai sen kirjeenvaihtoa kolmansien osapuolten kanssa. OLAF selitti, että se oli jo antanut kantelijalle osittaisen oikeuden tutustua yhteen edellä mainituista sisäisistä asiakirjoistaan. Tämän jälkeen se totesi, että oli olemassa vielä yksi asiakirja, joka liittyi kantelijalta saatuun ilmoitukseen ja joka voitiin näin ollen luovuttaa hänelle henkilökohtaisesti. Tämän asiakirjan ilmaiseminen ei kuitenkaan ole asetuksessa 1049/2001 tarkoitettua ilmaisemista. OLAF selitti tämän jälkeen, että edellä mainittujen 22 muun hänen pyyntönsä soveltamisalaan kuuluvan asiakirjan osalta se voisi antaa hänelle täyden oikeuden tutustua viiteen asiakirjaan ja osittaisen oikeuden tutustua kahdeksaan asiakirjaan. Kahdeksan asiakirjan muiden osien ja yhdeksän muun asiakirjan osalta OLAF epäsi oikeuden tutustua niihin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan [6], 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan [7] ja 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan [8] perusteella.

15. OLAF arvioi 9.6.2010 päivätyssä kirjeessään myös mahdollisuutta myöntää osittainen oikeus tutustua yhdeksään muuhun asiakirjaan. OLAFin mukaan osittainen tutustumisoikeus ei kuitenkaan ollut mahdollinen, koska niiden sisältämät tiedot kuuluivat kokonaisuudessaan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan. Tämän jälkeen se arvioi, oliko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttäisi tietojen ilmaisemista, mutta päätteli, ettei ollut olemassa sellaista etua, joka edellyttäisi sitä muuttamaan kantaansa. Käsiteltävänä olevassa asiassa yleisen edun mukaista oli pikemminkin suojata OLAFin päätöksentekomenettelyjä, mahdollisten tulevien tutkimusten riippumattomuutta sekä OLAFin tutkimuksiin liittyviä luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden yksityisyyttä ja kaupallisia etuja.

16. Kantelija toimitti tämän kantelun Euroopan oikeusasiamiehelle 28. kesäkuuta 2010.

Tutkimuksen kohde

17. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen seuraavasta väitteestä ja väitteestä:

Väite

OLAF ei ole esittänyt päteviä ja riittäviä perusteita evätä oikeutta tutustua kaikkiin sen tutkimusta OF/2006/0822 koskeviin asiakirjoihin.

Vaatimus

OLAFin olisi harkittava kantaansa uudelleen ja annettava pyydetyt asiakirjat kokonaisuudessaan tutustuttavaksi.

Tiedustelu

18. Oikeusasiamies pyysi 5. heinäkuuta 2011 OLAFia antamaan lausunnon kantelijan väitteestä ja vaatimuksesta. OLAF toimitti 26 päivänä elokuuta 2011 lausuntonsa, joka toimitettiin kantelijalle huomautusten esittämistä varten 31 päivään lokakuuta 2011 mennessä. Kantelija ei esittänyt huomautuksia lausunnosta.

19. Oikeusasiamiehen yksiköt tarkastivat 26. heinäkuuta 2011 OLAFin asiakirja-aineiston, joka koski oikeusasiamiehen käynnistämää oma-aloitteista tutkimusta. Samassa yhteydessä OLAF toimitti oikeusasiamiehen yksiköille jäljennökset kaikista sen tutkimusta OF/2006/0822 koskevista asiakirjoista.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

A. Väite, jonka mukaan OLAF ei ole esittänyt päteviä ja riittäviä perusteita evätä oikeutta tutustua pyydettyihin asiakirjoihin ja niihin liittyvään väitteeseen

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

20. Oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa kantelija väitti lähinnä, että edellytykset vedota OLAFin mainitsemiin poikkeuksiin eivät täyttyneet tässä tapauksessa. Näin ollen hän katsoi, että OLAFin päätöksellä ei ollut päteviä perusteluja. Kantelija arvosteli erityisesti OLAFin näkemystä, jonka mukaan asiakirjojen luovuttaminen vahingoittaisi sen päätöksentekoprosessia, koska tässä tapauksessa OLAF päätti tutkimuksen käsittelemättömänä asiana ryhtymättä asiassa lisätoimiin.

21. OLAF totesi lausunnossaan, että sillä on tutkintalainsäädäntönsä nojalla oikeudellinen velvollisuus käsitellä saamiaan tietoja luottamuksellisina ja salassapitovelvollisuuden alaisina. Se katsoi, että kantelijan hakemus ei ollut selkeä, mutta huomautti, että se antoi kantelijalle mahdollisimman paljon tukea yksilöimällä asiaankuuluvat asiakirjat. OLAFin päätös perustui perusteelliseen analyysiin, jossa otettiin huomioon kaikki sen toiminnan erityispiirteet tapauksen arviointivaiheessa. Sen osalta, että OLAF kieltäytyi luovuttamasta tiettyjä asiakirjoja, se katsoi, että sen kannan perustelut olivat asianmukaiset ja täysin perustellut. Asiakirjoihin sisältyvien tietojen luonne ja yksityiskohtaisuus otettiin myös asianmukaisesti huomioon, ja vastauksissa ilmoitettiin sovellettava poikkeus ja syy, jonka vuoksi kyseiseen poikkeukseen turvauduttiin. Poikkeuksiin vetoaminen perustui tiukasti asiakirjojen konkreettiseen tarkasteluun.

22. Kantelijan väitteestä, jonka mukaan OLAFin ei olisi pitänyt soveltaa sisäiseen käyttöön tarkoitettuja lausuntoja koskevaa poikkeusta (asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta), OLAF huomautti, että se ei voi paljastaa sisäisiä pohdintojaan edes silloin, kun tutkimus päätetään ei-tapauksena. Arviointivaiheen aikana toteutettujen erityistoimien ja tietojen keräämistavan julkistaminen voisi olla haitallista OLAFin tuleville arvioinneille ja tutkimuksille. Tämän näkemyksensä tueksi OLAF viittasi myös unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön [9], jonka mukaan asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa sovelletaan edelleen myös päätöksen tekemisen jälkeen, koska itsesensuurin riski on edelleen olemassa tulevaisuudessa.

23. OLAF pahoitteli viivästyksiä kantelijan pyyntöjen käsittelyssä.

24. Kantelija ei esittänyt huomautuksia lausunnosta.

Oikeusasiamiehen arviointi

25. Oikeusasiamies muistuttaa, että OLAF vetosi kantansa tueksi kolmeen asetuksessa 1049/2001 säädettyyn poikkeukseen eli yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaan (4 artiklan 1 kohdan b alakohta), taloudellisten etujen suojaan (4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta) ja päätöksentekomenettelyn suojaan (4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta). OLAF keskittyi kuitenkin pääasiassa 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyyn poikkeukseen.

26. Tältä osin on hyödyllistä muistuttaa, että OLAF totesi kantelijan uudistettua hakemusta koskevassa päätöksessään, että se tarvitsee tietyn harkinta-alan päätöksentekoprosessin suojaamiseksi. Se väitti myös, että ”[kyseisten] asiakirjojen mahdollinen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti OLAFin päätöksentekomenettelyä ja heikentäisi vakavasti tulevien tutkimusten riippumattomuutta”. OLAF toisti kantelua koskevassa lausunnossaan näkemyksensä, jonka mukaan se tarvitsee tietyn "harkintatilan eikä voi paljastaa sisäisiä pohdintojaan edes siinä tapauksessa, että tiedot lopulta luokiteltiin ei-tapauksiksi". Se lisäsi, että tapa, jolla tietoja kerätään, voi olla haitallinen tuleville arvioinneille ja tutkimuksille, ja vetosi myös unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (ks. edellä alaviite 9).

27. Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan ”asianomaisessa toimielimessä käytävien keskustelujen ja alustavien kuulemisten yhteydessä ei anneta tutustuttavaksi asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja lausuntoja, vaikka päätös olisi tehty, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista”.

28. Oikeusasiamies muistuttaa, että EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännössä on selvennetty edellytyksiä, joiden on täytyttävä, jotta toimielin voi vedota tähän tai johonkin muuhun asetuksen 1049/2001 4 artiklassa säädettyyn poikkeukseen:

”Tältä osin on muistutettava, että asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön käsittelyn edellyttämän tutkinnan on oltava luonteeltaan konkreettinen. Yhtäältä pelkästään se, että asiakirja koskee poikkeuksella suojattua etua, ei riitä oikeuttamaan tämän poikkeuksen soveltamista. Tällainen soveltaminen voi lähtökohtaisesti olla perusteltua vain, jos toimielin on aiemmin arvioinut, vahingoittaisiko oikeus tutustua asiakirjaan konkreettisesti ja tosiasiallisesti suojattua etua. Jotta suojattuun etuun voitaisiin vedota, sen vaaran on sitä vastoin oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä täysin hypoteettinen (ks. asia T-166/05, Borax Europe v. komissio, tuomio 11.3.2009, 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

29. Tuomiosta, johon OLAF itse viittasi lausunnossaan, käy selvästi ilmi, että toimielimen on tehtävä asiaankuuluva analyysi i) asiakirjakohtaisesti ja ii) yksilöllisesti ja erityisellä tavalla [11].

30. OLAF on kuitenkin sekä kantelijan uudistettua hakemusta koskevassa päätöksessään että lausunnossaan tyytynyt vetoamaan yleisesti siihen, mitä se piti tarpeellisena suojella "ajattelutilaansa", arvioimatta, vahingoittaisiko tutustumisoikeuden myöntäminen kyseisiin asiakirjoihin tai asiakirjojen osiin konkreettisesti ja tosiasiallisesti asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa suojattua etua.

31. Tästä seuraa, että OLAFin arviointi kantelijan tiedonsaantipyynnöistä ei selvästikään täytä sen mainitsemassa oikeuskäytännössä asetettua vaatimusta.

32. Käsiteltävän asian kaltaisissa tapauksissa oikeusasiamies harkitsisi yleensä sovintoratkaisuehdotuksen tai suositusluonnoksen tekemistä asianomaiselle toimielimelle. Tässä tapauksessa oikeusasiamies toteaa kuitenkin, että kantelija ei esittänyt huomautuksia tässä asiassa eikä rinnakkaisessa asiassa 2038/2010/(IP)EIS, jonka hän itse oli pannut vireille, vaikka hänelle oli annettu useita tilaisuuksia tehdä niin. Lisäksi kantelijan uudistetusta hakemuksesta on kulunut huomattavasti aikaa, eikä ole selvää, onko hän edelleen kiinnostunut saamaan tutustua pyytämiinsä asiakirjoihin. Tämän perusteella oikeusasiamies päättelee, että käsiteltävänä olevan asian lisätutkimuksille ei ole perusteita.

33. Samalla oikeusasiamies toteaa, että kantelijalla on mahdollisuus esittää OLAFille uusi tutustumispyyntö, jos hän on edelleen kiinnostunut kyseisistä asiakirjoista.

B. Päätelmät

Oikeusasiamies tekee kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella seuraavan päätelmän:

Kantelun jatkotutkimuksille ei ole perusteita.

OLAFille ja kantelijalle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Tehty Strasbourgissa 4 päivänä syyskuuta 2013.

---

[1] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43).

[2] Tutkimus koski durumvehnän väitettyjä sääntöjenvastaisuuksia Italiassa.

[3] OLAF viittasi tältä osin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 339 artiklaan, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista 25.5.1999 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 (EYVL L 136, s. 1) 8 artiklan 1 ja 2 kohtaan sekä EU:n henkilöstösääntöjen 17 artiklaan.

[4] Asia T-48/05, Franchet ja Byk v. komissio, Kok. 2008, s. II-1585, 255–258 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

[5] Yhdistetyt asiat T-110/03, T-150/03 ja T-405/03, Sison, Kok. 2005, s. II-1429, 50–55 kohta.

[6] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään seuraavaa: "Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi [...] yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaa, erityisesti henkilötietojen suojaa koskevan yhteisön lainsäädännön mukaisesti."

[7] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetään seuraavaa: "Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi [...] luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellisten etujen suojaa, mukaan lukien teollis- ja tekijänoikeudet".

[8] Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa: "Oikeus tutustua asiakirjaan, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja lausuntoja osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia kuulemisia, on evättävä myös päätöksen tekemisen jälkeen, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, paitsi jos ylivoimainen yleinen etu edellyttää ilmaisemista".

[9] Asia T-403/05, My TravelGroup plc v. komissio, Kok. 2008, s. II-2027, 98 kohta.

[10] Asia T-250/08, Batchelor v. komissio, Kok. 2011, s. II-2551, 78 kohta.

[11] Ks. edellä alaviite 9.