Kantelun tausta

1. Euroopan komissio on vuodesta 2019 lähtien tukenut muuttoliikkeen hallintaa Kyproksessa yhdessä Euroopan unionin turvapaikkaviraston (EUAA), Euroopan raja- ja merivartioviraston (Frontex) ja EU:n lainvalvontayhteistyöviraston (Europol) kanssa.[1] Tähän tukeen sisältyy EU:n rahoitus, asiantuntemus ja henkilöstön lähettäminen Kyprokselle annettavan muuttoliikkeen hallinnan operatiivisen yhteistyöfoorumin (OCP) kautta.

2. Vuonna 2022 allekirjoitettiin yhteisymmärryspöytäkirja [2] muuttoliikkeen hallintaa koskevan EU:n ja Kyproksen toimintasuunnitelman (toimintasuunnitelma) täytäntöönpanosta. Yhteisymmärryspöytäkirja ja toimintasuunnitelma koskevat ensivastaanotto-, turvapaikka- ja palauttamismenettelyjä, aineellisia vastaanotto-olosuhteita, kuten asumista, ja kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista. Toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa valvoo erityinen OCP-ohjausryhmä, jossa on edustajia komissiosta, asiaankuuluvista EU:n virastoista ja Kyproksen viranomaisista.

3. Erityisesti vastaanottoinfrastruktuurin osalta [3] komissio ja Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö tekevät Kyproksen kanssa yhteistyötä elinolojen ja infrastruktuurin parantamiseksi Pournaran ensimmäisessä vastaanottokeskuksessa. Lisäksi komissio myönsi Kyprokselle EU:n rahoitusta uuden toisen linjan vastaanottokeskuksen rakentamiseen Limnesiin ja EUAA:n rahoittamia parannuksia (uusi laitos) Kofinoun vastaanottokeskukseen.

4. Tätä taustaa vasten kantelija pyysi saada tutustua komissioon asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun EU:n lainsäädännön [4] (asetus 1049/2001) nojalla. Syyskuussa 2023 ne pyysivät saada tutustua asiakirjoihin [5], jotka koskevat 1) Kyproksen avoimen yhteyspisteen toiminta, 2) komission muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston varapääjohtajan heinäkuussa 2023 tekemä vierailu Kyprokseen ja 3) Kyprokseen lähetetyn komission henkilöstön ja muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston välinen kirjeenvaihto Kyproksen vastaanotto- ja majoitustiloista.

5. Kantelija sai ensimmäisen vastauksen tutustumispyyntöön joulukuussa 2023. Komissio yksilöi neljä asiakirjaa, jotka kuuluivat tutustumispyynnön soveltamisalaan: 1) kaksi OCP-ohjausryhmän kokousraporttia ja 2) kaksi asiakirjaa, jotka liittyivät muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston varapääjohtajan vierailuun Kyprokseen heinäkuussa 2023 (tiedotustilaisuus ja Flash-raportti).

6. Kuultuaan Kyproksen viranomaisia komissio antoi osittaisen oikeuden tutustua Flash-raporttiin ja kieltäytyi antamasta oikeutta tutustua kolmeen muuhun asiakirjaan kokonaisuudessaan. Näin tehdessään se vetosi asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisiin poikkeuksiin ja väitti, että tietojen (täydellistä) ilmaisemista esti tarve suojella yleistä turvallisuutta [6] ja kansainvälisiä suhteita [7] koskevaa yleistä etua sekä meneillään olevia päätöksentekoprosesseja [8]. Komissio lisäsi, että sillä ei ole hallussaan asiakirjoja, jotka kuuluisivat kantelijan tutustumispyynnön kolmannen näkökohdan soveltamisalaan.

7. Kantelija pyysi komissiota tarkistamaan päätöstään (niin kutsutulla uudistetulla pyynnöllä). Ne väittivät, että komission ei olisi pitänyt kuulla Kyproksen viranomaisia ja että se ei perustellut riittävästi sitä, että se tukeutui asiakirjoihin tutustumista koskeviin poikkeuksiin. Ottaen huomioon Kyproksen maahanmuuttajien vastaanottokeskusten yhteydessä esiin tuodut perusoikeuksia koskevat huolenaiheet kantelija väitti myös, että ylivoimainen yleinen etu edellyttää tietojen ilmaisemista, koska nämä tilat saavat runsaasti EU:n rahoitusta, ja komission on varmistettava, että EU:n rahoittamat hankkeet ovat EU:n lainsäädännön mukaisia. Lopuksi kantelija katsoi, että komission olisi pitänyt myöntää osittainen oikeus tutustua yksilöityihin asiakirjoihin, kun otetaan huomioon oikeusasiamiehen näkemys, jonka mukaan yleistä avoimuutta tällä alalla olisi lisättävä [9].

8. Koska vastausta ei saatu pidennetyssä määräajassa, joka päättyi 20. helmikuuta 2024, kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen huhtikuussa 2024.

Tiedustelu

9. Oikeusasiamies käynnisti toukokuussa 2024 tutkimuksen komission implisiittisestä päätöksestä evätä (täydellinen) tutustumisoikeus asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla.

10. Komission alustavassa vaiheessa yksilöimien asiakirjojen tarkastelun jälkeen oikeusasiamies jakoi lokakuussa 2024 alustavan näkemyksensä komission kanssa. Hän kehotti komissiota tekemään vahvistavan päätöksensä viipymättä ja tarjoamaan mahdollisimman laajan pääsyn.

11. Pian tämän jälkeen komissio antoi 29.10.2024 vahvistavan päätöksensä, jolla se epäsi laajemman oikeuden tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin.

12. Tammikuussa 2025 oikeusasiamiehen tutkintaryhmä tapasi komission edustajia. Kokouksen tarkoituksena oli, että oikeusasiamiehen tutkintaryhmä saisi vahvistusvaiheessa lisäselvityksiä komission kannasta ottaen huomioon oikeusasiamiehen alustavan näkemyksen tässä asiassa ja rinnakkaisen tutkimuksen, joka koski EUAA:n hallussa olevia asiaan liittyviä asiakirjoja (724/2024/AML)[10].

13. Kantelija esitti huomautuksia oikeusasiamiehen alustavasta näkemyksestä, komission uudistetusta päätöksestä ja oikeusasiamiehen tutkintaryhmän ja komission edustajien välisestä kokouksesta laaditusta kertomuksesta.

14. Oikeusasiamies pani myös merkille kantelijan huolen siitä, että komissiolta kului aikaa heidän tutustumispyyntöönsä vastaamiseen. Oikeusasiamies totesi strategisen tutkimuksen [11] yhteydessä, että komissio on viivästynyt järjestelmällisesti ja merkittävästi asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyssä, mikä merkitsee hallinnollista epäkohtaa [12]. Vaikka oikeusasiamies pitää valitettavana, että komission vastaus kantelijan pyyntöön viivästyi, hän ei tutkinut vastausten viivästymistä tässä nimenomaisessa tapauksessa.

Oikeusasiamiehen alustava näkemys

15. Alkuvaiheessa yksilöityjen asiakirjojen ja kolmannen osapuolen kuulemiseen liittyvien asiakirjojen tarkastuksen perusteella oikeusasiamies katsoi alustavasti, että pyydettyihin asiakirjoihin voitaisiin antaa laajempi oikeus tutustua.

16. Erityisesti OCP:n ohjausryhmän kahden kokousraportin (asiakirjat 1 ja 2) osalta oikeusasiamies katsoi, että komissio ei ollut selittänyt alkuperäisessä päätöksessään riittävästi, mitä sisäistä päätöksentekoprosessia olisi suojeltava ja miten tällainen päätöksenteko vaarantuisi vakavasti, jos kokousraportteihin annettaisiin laajempi pääsy. Oikeusasiamiehelle ei myöskään ollut helposti selvää, mitkä kokousraporttien osat olisi pidettävä luottamuksellisina yleistä turvallisuutta koskevan yleisen edun suojelemiseksi. Vaikka oikeusasiamies totesi, että komission, Kyproksen ja asiaankuuluvien EU:n virastojen väliset muuttoliikkeen hallintaa koskevat keskustelut voivat koskea arkaluonteisia kysymyksiä, kuten komission vastauksessa todetaan, suuri osa kokousraportteihin sisältyvistä tiedoista vaikutti yleisiltä ja/tai jopa julkisesti saatavilla olevilta EU:n ja Kyproksen toimintasuunnitelman ja siihen liittyvän yhteisymmärryspöytäkirjan kautta.

17. Oikeusasiamies katsoi alustavasti asiakirjan 3 (muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston silloisen varapääjohtajan katsaus) osalta, että komissio oli soveltanut poikkeusta meneillään olevaan päätöksentekoprosessiinsa liian laajasti. Myös tämän asiakirjan osalta suuri osa sen sisältämistä tiedoista vaikutti yleisiltä ja/tai jopa julkisesti saatavilla olevilta. Näin ollen ei ollut selvää, miten komission huoli siitä, että komission korkea-arvoiset virkamiehet tai komission jäsenet eivät voisi enää hyötyä ” sen virkamiehiltä edellytetyistä rehellisesti ilmaistuista ja täydellisistä näkemyksistä”, oikeutti epäämään oikeuden tutustua tähän asiakirjaan kokonaisuudessaan.

18. Flash-raportin (asiakirja 4) osalta oikeusasiamies katsoi, että komissio muokkasi tätä asiakirjaa liian voimakkaasti vedoten yleistä turvallisuutta koskevan yleisen edun suojeluun. Lisäksi oikeusasiamies totesi, että kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaamista koskevaa poikkeusta ei voida soveltaa viittaamalla tarpeeseen säilyttää keskinäisen luottamuksen ilmapiiri EU:n ja sen jäsenvaltioiden välillä [13].

19. Lisäksi oikeusasiamies kannusti komissiota ottamaan vahvistavassa päätöksessään huomioon kantelijan väitteet, jotka koskivat tietojen ilmaisemista edellyttävän mahdollisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa.

20. Lopuksi oikeusasiamies totesi luottavansa siihen, että komissio suorittaa uudistetussa vaiheessa uuden haun varmistaakseen, että kaikki asiaankuuluvat asiakirjat, kuten tiedotteen liitteet, jotka voivat myös kuulua kantelijan tutustumispyynnön piiriin, yksilöidään.

Komission vahvistava päätös, kokous ja kantelijan huomautukset

21. Komissio antoi 29.10.2024 vahvistavan päätöksensä, jolla se epäsi laajemman oikeuden tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tapasi komission edustajia selventääkseen komission uudistettuun päätökseen sisältyvää kantaa. Tämän jälkeen kantelija esitti huomautuksensa oikeusasiamiehen alustavasta näkemyksestä, komission vahvistavasta päätöksestä ja kokousraportista.

OCP:n ohjausryhmän kokousraportit (asiakirjat 1 ja 2)

22. Vahvistavassa päätöksessään komissio viittasi alustavassa vaiheessa Kyproksen kanssa käymäänsä kuulemiseen [14] ja toisti näkemyksensä, jonka mukaan koska OCP:n ohjausryhmän kokousten päätelmät laaditaan ja niistä sovitaan yhdessä Kyproksen viranomaisten kanssa, ne ovat osittain peräisin Kyprokselta, joten Kypros on raporttien toinen laatija. Sen vuoksi komissio arvioi alustavasti Kyproksen mainitsemia poikkeuksia.

23. Tämän arvioinnin jälkeen komissio katsoi, että kokousraportit kuuluvat kokonaisuudessaan yleistä turvallisuutta koskevan yleisen edun suojaamista koskevan poikkeuksen soveltamisalaan. Se täsmensi, että kokousraportit sisältävät arkaluonteisia tietoja haavoittuvista paikoista (kuten vastaanotto- ja säilöönottokeskuksista), ilman huoltajaa olevista alaikäisistä, poliisin ja muiden kansallisten viranomaisten osallistumisesta muuttoliikkeen hallintaan sekä EU:n rahoittamien hankkeiden kehittämisestä (kuten Pournaran ensimmäisen vastaanottokeskuksen jälleenrakentamisesta).

24. Komissio viittasi laajaan harkintavaltaan, joka toimielimillä on yleistä turvallisuutta koskevan poikkeuksen soveltamisessa.[15] Se katsoi, että tietojen ilmaiseminen ” heikentäisi yleisen turvallisuuden suojelua, kun otetaan huomioon yhtäältä Kyproksen tasavallan tilanne oikeudenmukaisen ja tehokkaan eurooppalaisen turvapaikka- ja maahanmuuttojärjestelmän varmistamisessa ja toisaalta geopoliittinen tilanne”. Lopuksi komissio väitti, että kokousraporttien julkistaminen voisi ”vaarantaa komission ja sen kumppaneiden välisen keskinäisen luottamuksen ja yhteistyön, joka on olennaista muuttoliikkeen hallintaa koskevan yhteisen työn kannalta”.

25. Tapaamisessa oikeusasiamiehen tutkimusryhmän kanssa komission edustajat selvensivät, että komissio ei kuullut Kyprosta uudelleen vahvistavassa vaiheessa, koska Kyproksen kannasta kokousraporttien julkistamiseen ei ollut epäilystä.

26. Komission edustajat väittivät lisäksi, että vaikka jotkin kokousraporttien osat saattavat liittyä julkisesti saatavilla oleviin tietoihin, itse raportit ovat paljon yksityiskohtaisempia. Komission edustajat esittivät tästä esimerkkejä. Lisäksi komission edustajat totesivat, että kertomukset sisältävät Kyproksen viranomaisilta kerättyjä luottamuksellisia tietoja, aiempiin luottamuksellisiin keskusteluihin perustuvia tietoja ja keskusteluja vaihtoehdoista tiettyjen kysymysten ratkaisemiseksi. Nämä tiedot eivät ole julkisia. Kokousraporttien julkistaminen vaikuttaisi näin ollen komission ja Kyproksen keskinäiseen luottamukseen ja jäsenvaltion halukkuuteen jakaa tietoja ja tehdä yhteistyötä komission kanssa tulevaisuudessa.

27. Lisäksi komission edustajat korostivat komission erityistä roolia EU:n lainsäädännön noudattamisen seurannassa ja EU:n varojen hallinnoinnissa. Konkreettisesti OCP:n ohjausryhmän kaltaisella korkean tason foorumilla esiin tuotuja huolenaiheita on tarkoitus käsitellä yhdessä Kyproksen viranomaisten kanssa, mutta ne eivät välttämättä tarkoita, että komissio olisi tullut siihen tulokseen, että asiaan liittyy systeemisiä ongelmia. Joidenkin asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen”voi kuitenkin aiheuttaa vaaran, että ne irrotetaan asiayhteydestä tai tulkitaan väärin, mikä voi johtaa väärinkäsityksiin tai tilanteen yksipuoliseen esittämiseen”.

28. Komission edustajat toimittivat luottamuksellisia esimerkkejä kokousraporttien osista, joita komissio pitää arkaluonteisina yleisen turvallisuuden suojelemiseen liittyvän yleisen edun kannalta.

29. Lopuksi komission edustajat erottivat kokousraportit asiassa 724/2024/AML kyseessä olleista asiakirjoista. Toisin kuin viimeksi mainitussa asiassa kyseessä olleet asiakirjat, kyseiset kokousraportit heijastavat toimintasuunnitelmasta käytyjä korkean tason keskusteluja, ne ovat yksityiskohtaisempia ja sisältävät arkaluonteisempia tietoja.

Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston varapääjohtajan tiedotustilaisuus (asiakirja 3)

30. Vahvistavassa päätöksessään komissio tarkensi alkuperäisessä päätöksessään esittämäänsä kantaa, jonka mukaan tiedotustilaisuuden julkistaminen vaikuttaisi kielteisesti komission yksiköiden kykyyn tiedottaa asianmukaisesti ylemmälle johdolle ja johtaisi rakentavan sisäisen kritiikin puuttumiseen, mikä heikentäisi komission kykyä tehdä tietoon perustuvia päätöksiä [16]. Se myös lisäisi komission henkilöstön epäröintiä ilmaista mielipiteensä ulkoisen paineen pelossa ja johtaisi puuttumiseen ja keinotteluun paljastamalla komission sisäiset näkemykset poliittisesti erittäin arkaluonteisista asioista. Tältä osin komissio korosti, että tiedotustilaisuus ei ole päätös, jolla olisi oikeusvaikutuksia, eikä päätöksenteon perusta. Se on pikemminkin ”pelkkä hallinnollinen huomautus, joka sisältää alustavia lausuntoja ja johon voidaan tehdä lisämukautuksia, jos se katsotaan tarpeelliseksi päätöksentekomenettelyn aikana”.

31. Komissio selvensi myös, että tämä vaikuttaisi sekä päätökseen saatettuihin että käynnissä oleviin päätöksentekomenettelyihin [17]. Tiedotuksen julkistaminen paljastaisi alustavat näkemykset ja toimintavaihtoehdot käynnissä olevista rikkomusmenettelyistä [18] ja kahdesta EU:n rahoitushakemuksesta: vuosien 2021–2027 turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston erityistoimia koskeva ehdotuspyyntö paineen alaisina oleville jäsenvaltioille – ilman huoltajaa olevat alaikäiset (suljettu); ja erityistoimi ”Sähköiset valvontajärjestelmät meriulkorajoilla” (käynnissä).

32. Tapaamisessa oikeusasiamiehen tutkintaryhmän kanssa komission edustajat selvensivät, että ylemmät johtajat ja aiottu vastaanottaja hyväksyvät tiedotustilaisuudet. He totesivat myös, että tiedotustilaisuuteen sisältyviä tietoja ei pitäisi julkistaa ilman asianmukaista asiayhteyttä, kun otetaan huomioon kyseisten tietojen usein arkaluonteinen luonne, mukaan lukien pohdinnat, sisäiset arvioinnit, alustavat oikeudelliset kannat ja toimintavaihtoehdot. Ne täsmensivät, että tietojen julkistaminen heikentäisi poliittisia päätöksiä, jotka liittyvät muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston muuttoliikkeen hallintaa käsittelevään työryhmään Kyproksen kanssa, EU:n rahoituspäätösten ja vireillä olevien rikkomusmenettelyjen lisäksi. Esimerkiksi rikkomusmenettelyn yhteydessä konkreettiset epäkohdat ja komission väliarviointi eivät ole julkisia.

33. Vaikka katsauksessa on joitakin yleisiä osia, komission edustajat totesivat, että komissio päätteli, että vain muutaman virkkeen julkistaminen olisi merkityksetöntä. Lisäksi ne selvensivät, että komissio katsoi tiedotustilaisuuden liitteiden jäävän kantelijan tutustumispyynnön ulkopuolelle.

34. Lopuksi komissio katsoi, että ylivoimaista yleistä etua, joka edellyttää tietojen ilmaisemista, puoltavat kantelijan väitteet olivat liian yleisluonteisia, ja katsoi, että kieltäytyminen antamasta tietoja yleisön tutustuttavaksi palvelee paremmin yleistä etua, koska se suojaa sen yhteistyötä Kyproksen kanssa.

Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston varapääjohtajan vierailua koskeva pikaraportti (asiakirja 4)

35. Uudistavassa päätöksessään komissio ei tarkastellut uudelleen alkuperäistä päätöstään myöntää osittainen oikeus tutustua Flash-raporttiin. Kuten komission edustajat totesivat tapaamisessa oikeusasiamiehen tutkimusryhmän kanssa, komissio katsoi, että kantelija ei kiistänyt Flash-raporttia koskevaa arviotaan uudistetussa hakemuksessaan. Komission edustajat totesivat erityisesti, että kantelija ei esittänyt perusteluja, joilla olisi perusteltu sen laajempaa ilmaisemista, toisin kuin muiden riidanalaisten asiakirjojen osalta, joista ne esittivät yksityiskohtaisia ja aineellisia perusteluja komission alkuperäisen arvioinnin riitauttamiseksi.

36. Kantelija korosti oikeusasiamiehelle esittämissään huomautuksissa, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaista tutustumisoikeuden epäämistä ei voida perustella väärintulkinnan vaaralla. Vastaavasti käyttöoikeuden myöntämisen edellytykseksi ei voida asettaa pyynnön esittäjän oletettua aikomusta tai kapasiteettia. Lisäksi kantelija totesi, että ”epämääräiset tai spekulatiiviset huolet diplomaattisista arkaluonteisista kysymyksistä tai tulevasta yhteistyöstä eivät voi oikeuttaa yleisiä kieltäytymisiä etenkään EU:n rahoittamissa muuttoliikepolitiikoissa, joilla on vakavia ihmisoikeusvaikutuksia”.

37. Erityisesti tiedotustilaisuuden osalta kantelija väitti, että se, että se hyväksyttiin korkealla tasolla ja että se sisältää arkaluonteisia pohdintoja, arviointeja ja toimintavaihtoehtoja, on juuri se, mikä antaa sille merkittävää yleistä etua koskevaa arvoa. Sen julkistaminen selventäisi sitä, miten maahanmuuttopolitiikkaa muotoillaan ja miten siitä neuvotellaan.

Oikeusasiamiehen arviointi

OCP:n ohjausryhmän kokousraportit (asiakirjat 1 ja 2)

38. Oikeusasiamies toteaa, että komissio ei vahvistavassa päätöksessään enää vetoa päätöksentekoprosessin suojaa koskevaan poikkeukseen evätäkseen oikeuden tutustua OCP:n ohjausryhmän kokousraportteihin. Oikeusasiamiehen arviointi rajoittuu näin ollen siihen, miten komissio soveltaa yleistä turvallisuutta koskevaa poikkeusta kokouskertomuksiin kokonaisuudessaan.

39. Unionin toimielimillä, elimillä ja laitoksilla on laaja harkintavalta sen määrittämisessä, vahingoittaisiko asiakirjan luovuttaminen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa lueteltujen yleisten etujen, joihin yleinen turvallisuus kuuluu, suojaa.[19] Oikeusasiamiehen tutkimuksessa pyrittiin näin ollen arvioimaan, oliko komission arvioinnissa tältä osin ilmeinen virhe.

40. Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan (luettuna yhdessä asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 4 kohdan kanssa) mukaan jäsenvaltio voi pyytää unionin toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman sen etukäteen antamaa suostumusta. Tällaisessa tapauksessa asianomaisen toimielimen ei tarvitse arvioida tyhjentävästi jäsenvaltion päätöstä vastustaa tietojen ilmaisemista.[20] Sen on pikemminkin i) tarkistettava, onko jäsenvaltio perustellut tietojen ilmaisematta jättämistä asetuksen 1049/2001 4 artiklassa säädettyjen poikkeusten mukaisesti, ja ii) arvioitava, vaikuttavatko jäsenvaltion antamat selitykset ensi näkemältä perustelluilta [21].

41. Komissio ja Kyproksen viranomaiset laativat ja hyväksyvät yhdessä kyseiset kokousraportit. Tämän perusteella komissio katsoi, että kertomukset ”ovat peräisin yhdessä” kyseisiltä kansallisilta viranomaisilta, minkä vuoksi niistä järjestetään kuuleminen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 4 ja 5 kohdan mukaisesti. Oikeusasiamies katsoo, että komission oli kohtuullista kuulla Kyproksen viranomaisia tutustumispyynnöstä.

42. Komissio täsmensi vahvistavassa päätöksessään OCP-ohjausryhmässä käsitellyt aiheet. Se väitti, että näitä aiheita koskevien arkaluonteisten tietojen, sellaisina kuin ne ilmenevät kokousraporteista, paljastaminen vaarantaisi Kyproksen pyrkimykset varmistaa oikeudenmukainen ja tehokas eurooppalainen turvapaikka- ja maahanmuuttojärjestelmä. Näin ollen yleinen turvallisuus vaarantuisi, kun otetaan huomioon myös herkkä geopoliittinen tilanne. Lisäksi komissio korosti komission ja Kyproksen keskinäisen luottamuksen merkitystä muuttoliikkeen hallinnassa.  

43. Tapaamisessa oikeusasiamiehen tutkimusryhmän kanssa komissio lisäsi, että ilman tällaista luottamusta Kyproksen viranomaiset saattavat epäröidä jakaa (etuoikeutettuja) tietoja ja tehdä yhteistyötä komission kanssa tulevaisuudessa. Vastaavasti OCP:n ohjausryhmässä esiin tuotuihin huolenaiheisiin on tarkoitus puuttua yhdessä Kyproksen viranomaisten kanssa. Komissio on huolissaan siitä, että joidenkin kokousraporttien sisältämien tietojen paljastaminen poistettaisiin asiayhteydestä tai sitä tulkittaisiin väärin. 

44. Komission lisäselvitysten perusteella oikeusasiamies hyväksyy sen, että kokouskertomuksiin sisältyvät tiedot ovat luonteeltaan erilaisia ja yksityiskohtaisempia kuin tiedot samankaltaisista aiheista, jotka ovat julkisesti saatavilla toimintasuunnitelman tai yhteisymmärryspöytäkirjan kautta tai muulla tavoin. Samalla kun keskustelut esimerkiksi vastaanotto- ja säilöönottokeskuksista, ilman huoltajaa olevista alaikäisistä sekä poliisin ja muiden kansallisten viranomaisten osallistumisesta muuttoliikkeen hallintaan voisivat koskea tekijöitä, joiden paljastaminen aiheuttaisi riskin yleiselle turvallisuudelle, oikeusasiamies katsoo edelleen, että kokousraporteissa käytyjen keskustelujen tarkastelu ei ole yksityiskohtaista tai konkreettista koko ajan.

45. Oikeusasiamies toteaa lisäksi, että komissio on tietoinen keskinäisen luottamuksen suojelemisesta Kyproksen kanssa. Oikeusasiamies on aiemmin hylännyt yleiset viittaukset tarpeeseen suojella EU:n elinten ja jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta perusteena asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämiselle [22] viitaten vilpittömän yhteistyön velvoitteeseen [23] ja siihen liittyvään oikeuskäytäntöön [24]. Ottaen kuitenkin huomioon tämän tapauksen erityisolosuhteet ja erityisesti sen, että Kyproksen viranomaiset ovat laatineet yhdessä pyydetyt kokousraportit, jotka sisältävät Kyproksen jakamia (etuoikeutettuja) tietoja muuttoliikkeen hallinnasta, oikeusasiamies ei jatka tätä ottaen huomioon, että EU:n elimillä on laaja harkintavalta sen määrittämisessä, vahingoittaisiko asiakirjan julkistaminen yleistä turvallisuutta koskevan yleisen edun suojaa.

46. Oikeusasiamies pahoittelee kuitenkin sitä, että komissio ei kuullut Kyprosta uudelleen vahvistamisvaiheessa. Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan mukaisella jäsenvaltioiden kuulemisella yleisön tutustuttavaksi saamista koskevista pyynnöistä pyritään nimenomaan rajoittamaan keskinäisen luottamuksen loukkaamisen riskiä. Kun otetaan huomioon Kyproksen viranomaisten suostumus asiaan liittyvien asiakirjojen laajaan julkistamiseen asiaa 724/2024/AML koskevan oikeusasiamiehen tutkimuksen yhteydessä ja se, että niiden kuulemisesta on kulunut aikaa alkuvaiheessa, Kyproksen viranomaisten kuuleminen uudelleen olisi osoittanut, että komissio on sitoutunut avoimuuteen tällä alalla.  

47. Lopuksi, kuten kantelija perustellusti huomautti, oikeusasiamies on jo kehottanut [25] komissiota lisäämään Kreikan viranomaisten kanssa muuttoliikkeen hallinnassa tekemänsä yhteistyön yleistä avoimuutta. Sama koskee komission yhteistyötä Kyproksen viranomaisten kanssa. Olisi ennakoitava yleistä kiinnostusta komission yhteistyöhön Kyproksen kanssa tällä alalla, ja siksi OCP:n ohjausryhmän kokousten yksityiskohtaisten pöytäkirjojen tai tiivistelmien ennakoiva julkaiseminen voisi olla hyödyllistä.

Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston varapääjohtajan tiedotustilaisuus (asiakirja 3)

48. Komissio vahvisti vahvistavassa päätöksessään vetoavansa meneillään olevan päätöksentekomenettelyn suojaa koskevaan poikkeukseen evätäkseen oikeuden tutustua tiedotustilaisuuteen kokonaisuudessaan. Lisäksi se väitti, että tutustumisoikeuden epääminen oli tarpeen tiettyjen suljettujen päätöksentekomenettelyjen suojaamiseksi. Komissio ei yksilöinyt liitteitä lisäasiakirjoiksi.

49. Voidakseen vedota poikkeukseen, joka koskee meneillään olevan tai suljetun päätöksentekomenettelyn suojaamista, komission on osoitettava, että asiakirjoihin tutustuminen on omiaan konkreettisesti ja tehokkaasti aiheuttamaan vakavaa haittaa päätöksentekomenettelylle kohtuudella ennakoitavissa olevalla ja ei-hypoteettisella tavalla.[26] Oikeusasiamies on toistuvasti todennut [27], että viittaus yleiseen ”ulkoisen painostuksen” riskiin ei voi yksinään oikeuttaa tietojen ilmaisematta jättämistä.

50. Komissio väitti, että tiedotustilaisuuden julkistaminen johtaisi tällaiseen ulkoiseen paineeseen ja aiheuttaisi itsesensuurin riskin. Tämän seurauksena komissio ei saisi rakentavaa sisäistä kritiikkiä, mikä vaikuttaisi sen kykyyn tehdä tietoon perustuvia päätöksiä. Lisäksi selonteko sisältää pohdintoja, sisäisiä arviointeja, alustavia oikeudellisia kantoja ja toimintavaihtoehtoja, joita ei komission mukaan pitäisi julkistaa ilman asianmukaista asiayhteyttä, kun otetaan huomioon näiden tietojen usein arkaluonteinen luonne. Riidanalaisen ohjeistuksen julkistaminen heikentäisi näin ollen sekä päätökseen saatettuja että meneillään olevia päätöksentekomenettelyjä, jotka liittyvät rahoitukseen ja rikkomusmenettelyihin, sekä muita poliittisia päätöksiä, jotka liittyvät muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston yhteistyöhön Kyproksen kanssa. 

51. Oikeusasiamies ei näe, miten seikat, joihin komissio vetoaa tämän tutustumispyynnön yhteydessä, osoittaisivat, että sen päätöksentekomenettelyjä vahingoitettaisiin vakavasti julkistamalla edes osia tiedotustilaisuudesta ja että näin ollen oikeus tutustua tiedotustilaisuuteen olisi evättävä kokonaan. Euroopan unionin tuomioistuin on katsonut, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamiseksi olisi yksilöitävä erityinen päätöksentekomenettely [28] ja että viittaus asiakirjan sisäiseen tai valmistelevaan luonteeseen ei riitä [29]. Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”komission yksiköiden sananvapaudella ei ole ratkaisevaa merkitystä, koska ratkaisevaa on se, ovatko asianomaisen toimielimen huolenaiheet objektiivisesti perusteltuja”.[30]

52. Oikeusasiamies katsoo, että olisi ollut perusteltua poistaa tiettyjä tiedotustilaisuuden arkaluonteisia osia, mukaan lukien konkreettiset epäkohdat ja komission väliarviointi meneillään olevan rikkomusmenettelyn yhteydessä [31]. Oikeusasiamies huomauttaa kuitenkin, että komission vahvistavassa päätöksessään mainitsemat kaksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä päätettiin vähän ennen päätöksen tekemistä.  

53. Lisäksi oikeusasiamies katsoo ohjeistuksen tarkastuksen perusteella, että osittainen tutustumisoikeus olisi ollut mahdollinen. Vaikuttaa siltä, että komission kanta riidanalaiseen tiedotustilaisuuteen oli pikemminkin periaatteellinen kuin asiakirjan konkreettiseen sisältöön perustuva. Joka tapauksessa olisi vaikea hyväksyä kantaa, jonka mukaan jokaisen vastuuhenkilön laatiman tiedotteen olisi pysyttävä kokonaisuudessaan luottamuksellisena.

54. Lisäksi komission olisi pitänyt ottaa tarkemmin huomioon kantelijan näkemykset ylivoimaisen yleisen edun olemassaolosta, joka edellyttää tietojen ilmaisemista. Oikeusasiamies korostaa tarvetta varmistaa EU:n toimielinten päätösten ja toiminnan avoimuus perusoikeuksien noudattamisen osalta.

55. Oikeusasiamies pitää valitettavana, että komissio ei antanut laajempaa mahdollisuutta tutustua tiedotustilaisuuteen.

56. Lopuksi oikeusasiamies on jo jakanut näkemyksensä komission kanssa siitä, että tiedotteen (asiakirja 3) liitteet voivat kuulua kantelijan tutustumispyynnön piiriin. Vastaavasti oikeusasiamies katsoi, että Flash-raporttiin (asiakirja 4) olisi voitu tutustua laajemmin. Kantelija ei esittänyt lisähuomautuksia kummastakaan asiasta. Tulevaisuudessa oikeusasiamies luottaa siihen, että komissio harkitsee asianmukaisesti pyydettyjen asiakirjojen liitteitä ja yksilöi ne mahdollista julkistamista varten, jos ne kuuluvat tutustumispyynnön piiriin. Oikeusasiamies kannustaa komissiota asettamaan aina etusijalle kansalaisystävälliset ja palveluhenkiset uudistettujen hakemusten käsittelyt.

57. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies pitää valitettavana, että komissio ei kuullut Kyproksen viranomaisia uudelleen kokousraporttien mahdollisesta osittaisesta julkistamisesta vahvistavassa vaiheessa. Oikeusasiamies pahoittelee myös sitä, että komissio ei antanut hänen tutkimuksensa aikana laajempaa mahdollisuutta tutustua tiedotustilaisuuteen. Koska komissio vahvisti kantansa vahvistavassa päätöksessä ja oikeusasiamiehen tutkintaryhmän kanssa pidetyssä kokouksessa, oikeusasiamies katsoo, että asian käsittely tässä asiassa ei olisi tarkoituksenmukaista. Oikeusasiamies odottaa kuitenkin, että komissio ottaa hänen yksityiskohtaisen arvionsa huomioon käsitellessään tulevia pyyntöjä saada tutustua riidanalaisten kaltaisiin tiedotustilaisuuksiin ja kokousraportteihin.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Oikeusasiamies pitää valitettavana, että komissio ei kuullut Kyproksen viranomaisia uudelleen kokousraporttien mahdollisesta osittaisesta julkistamisesta vahvistavassa vaiheessa. Oikeusasiamies pahoittelee myös sitä, että komissio ei antanut hänen tutkimuksensa aikana laajempaa mahdollisuutta tutustua tiedotustilaisuuteen. Koska komissio vahvisti kantansa vahvistavassa päätöksessä ja oikeusasiamiehen tutkintaryhmän kanssa pidetyssä kokouksessa, oikeusasiamies katsoo, että asian käsittely tässä asiassa ei olisi tarkoituksenmukaista. Oikeusasiamies odottaa kuitenkin, että komissio ottaa hänen yksityiskohtaisen arvionsa huomioon käsitellessään tulevia pyyntöjä saada tutustua riidanalaisten kaltaisiin tiedotustilaisuuksiin ja kokousraportteihin.

Päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja Euroopan komissiolle.

Teresa Anjinho
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 18.12.2025

 

[1] Lisätietoja on osoitteessa https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/migration-management-cyprus_en.

[2] Saatavilla osoitteessa https://home-affairs.ec.europa.eu/commission-decision-implementation-eu-cyprus-action-plan-migration-management-annex-1_fi. 

[3] Lisätietoja on osoitteessa https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/migration-management-cyprus/upgrades-and-construction-reception-facilities_fi.

[4] Asetus 1049/2001 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[5] helmikuuta 2023 alkaen pyynnön esittämispäivään (12. syyskuuta 2023) saakka.

[6] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäinen luetelmakohta.

[7] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmas luetelmakohta.

[8] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta.

[9] Päätös strategisessa tutkimuksessa OI/3/2022/MHZ siitä, miten Euroopan komissio varmistaa perusoikeuksien kunnioittamisen EU:n rahoittamissa muuttoliikkeen hallintalaitoksissa Kreikassa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/170792.

[10] Asia 724/2024/AML, joka koskee Euroopan unionin turvapaikkaviraston kieltäytymistä antamasta yleisön tutustuttavaksi asiakirjoja, jotka liittyvät vastaanotto-olosuhteisiin useissa Kyproksen muuttoliikkeen hallintalaitoksissa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/66245.

[11] Strateginen tutkimus OI/2/2022/OAM, joka koskee aikaa, jonka Euroopan komissio käyttää asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyyn: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.  

[12] Päätös strategisessa tutkimuksessa OI/2/2022/OAM, joka koskee aikaa, jonka Euroopan komissio käyttää asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyyn: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/175321; Erityiskertomus Euroopan parlamentille strategisesta tutkimuksesta OI/2/2022/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/175425.

[13] Tuomio 14.2.2012, Saksa v. komissio, T-59/09, 63 ja 65 kohta, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:62009TJ0059.

[14] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 4 ja 5 kohdan mukaisesti.

[15] Tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in 't Veld, C-350/12 P, 63 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-350/12&language=EN.

[16] Viitaten 9.9.2008 annettuun tuomioon MyTravel v. komissio, T-403/05, 50–52 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-403/05; Tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T-18/15, 87 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15. 

[17] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen ja toinen alakohta.

[18] INFR(2013)2252 - Direktiivien 2003/9/EY (vastaanotto-olosuhteet) ja 2005/85/EY (turvapaikkamenettelyt) virheellinen täytäntöönpano Kyproksessa; ja INFR(2014)2170 – Direktiivien 2003/9/EY (vastaanotto-olosuhteet) ja 2005/85/EY (turvapaikkamenettelyt) virheellinen täytäntöönpano Kyproksessa (säilöönotto ja tehokkaat oikeussuojakeinot).

[19] Tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C-266/05 P, 64 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05.

[20] Tuomio 21.6.2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. komissio, C-135/11 P, 63 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-135/11%20P.

[21] Tuomio 5.4.2017, Ranska v. komissio, T-344/15, 54 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-344/15&jur=T; Tuomio 8.2.2018, POA v. komissio, T-74/16, 57 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-74/16&language=EN.

[22] Ks. esimerkiksi suositus Euroopan raja- ja merivartioviraston (Frontex) kieltäytymisestä antamasta perusoikeusvastaavansa kahta lausuntoa yleisön tutustuttavaksi (asia 1497/2024/ACB), 32–33 kohta: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/199964.

[23] EU:n perussopimuksissa vahvistetaan tämä EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden välisen vilpittömän yhteistyön velvoite SEU-sopimuksen 4 artiklan 3 kohdassa.

[24] Tuomio 14.9.2022, Pollinis France v. komissio, T-371/20 ja T-554/20, 111–112 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-371/20&language=fi.

[25] Ensimmäinen parannusehdotus strategisessa tutkimuksessa OI/3/2022/MHZ: ”Työryhmän olisi lisättävä toimiensa yleistä avoimuutta säännöllisempi ja jäsennellympi vuorovaikutus kentällä toimivien kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa ja tällaisten kokousten pöytäkirjojen julkaiseminen; edellytetään, että työryhmän ja Kreikan viranomaisten välinen ohjauskomitea kokoontuu säännöllisesti ja julkaisee yksityiskohtaiset pöytäkirjat tällaisista kokouksista. Komission olisi julkaistava erityistyöryhmän toimintaan liittyvät asiakirjat erityisellä verkkosivustollaan, mukaan lukien kaikki Kreikan kanssa allekirjoitetut MPRIC-koodeja koskevat avustussopimukset tai niiden tiivistelmät.”

[26] Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 7.6.2011, Toland v. parlamentti, T-471/08, 71 ja 78 kohta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[27] Päätös siitä, miten Euroopan investointipankki julkistaa hankkeita koskevat ympäristö- ja sosiaaliset tiedot ennen rahoituspäätöksiä (2252/2022/OAM), 26 kohta, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/178093; Päätös siitä, miten Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex) on käsitellyt pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin, jotka koskevat muuttoreitteihin liittyvää sosiaalisen median seurantaa (344/2023/PVV), 22 kohta: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/192720; Päätös siitä, miten Euroopan parlamentti, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan komissio käsittelevät lainsäädäntöasiakirjojen julkisuutta koskevia pyyntöjä (OI/4/2023/MIK), 47–49 kohta, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680.

[28] Tuomio 16.1.2025, komissio v. Pollinis France, C-726/22 P, 74 kohta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P; Tuomio 18.6.2025, Zver v. komissio, T-235/24, 97–98 kohta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-235/24.

[29] Em. asia Zver v. komissio, tuomion 105 kohta.

[30] Tuomio 18.12.2008, Muñiz v. komissio, T-144/05, 89–91 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-144/05&jur=T; Tuomio 20.9.2016, PAN Europe v. komissio, T-51/15, 42 kohta, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN; Em. asia Zver v. komissio, tuomion 107 kohta.

[31] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan mukaisesti.