Kantelun tausta

1. Kantelija toimitti 21. joulukuuta 2021 rikkomuskantelun Euroopan komissiolle (CPLT(2021)04379). Hän väitti, että Ranska rikkoo EU:n lainsäädäntöä, koska se ei sovella asianmukaisesti EU:n työaikadirektiiviä 2003/88 [1] asevoimiin (sukupolveen), joiden on tehtävä liikaa työtunteja [2].

2. Komissio lähetti kantelijalle 22 päivänä joulukuuta 2021 kantelua koskevan vastaanottoilmoituksen.

3. Komissio ilmoitti kantelijalle 22 päivänä helmikuuta 2022, ettei se voinut vastata välittömästi, koska sen oli hankittava lisätietoja. Komissio ilmoitti pitävänsä kantelijan ajan tasalla.

4. Valituksen tekijä pyysi 23 päivänä lokakuuta 2022 päivitystä.

5. Komissio ilmoitti valituksen tekijälle 27 päivänä lokakuuta 2022, että se arvioi edelleen valitusta. Tämä johtui työn suuresta määrästä ja erityisesti valitusten ja pyyntöjen suuresta määrästä.

6. Valituksen tekijä kysyi 11 päivänä maaliskuuta 2023 komissiolta, milloin se viimeistelee arviointinsa.

7. Komissio ilmoitti kantelijalle 29 päivänä maaliskuuta 2023, että se arvioi edelleen hänen kanteluaan. Komissio ilmoitti ilmoittavansa hänelle arviostaan heti, kun se on saatu valmiiksi.

8. Kantelija lähetti 17. joulukuuta 2023 toisen muistutuksen.

9. Komissio ilmoitti kantelijalle 21 päivänä joulukuuta 2023, että se arvioi edelleen hänen kanteluaan. Komissio totesi, että kantelussa esitettiin tiettyjä kysymyksiä, jotka edellyttivät yksityiskohtaista arviointia. Komissio ilmoitti ilmoittavansa kantelijalle arviostaan heti, kun se on saatu valmiiksi.

10.  Joulukuussa 2023 kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen.

Tiedustelu

11. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen komission rikkomuskantelun käsittelyyn käyttämästä ajasta.

12. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komission vastauksen kanteluun ja sen jälkeen kantelijan huomautukset vastauksena komission vastaukseen. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tutki myös komission asiaa koskevan asiakirja-aineiston.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

13. Taustalla komissio viittasi Ranskan korkeimman hallinto-oikeuden (Conseil d’Etat) 17 päivänä joulukuuta 2021 antamaan tuomioon [3]. Komissio totesi korkeimman hallinto-oikeuden myöntäneen, että direktiiviä 2003/88 sovelletaan asevoimiin (gendarmerie). Consiglio di Stato katsoi kuitenkin, että päivystys, jonka aikana toimihenkilöiden on oltava jatkuvasti tavoitettavissa ja tarvittaessa palattava työhön, ei ole direktiivissä 2003/88 tarkoitettua työaikaa. Rikkomuskantelussa tämä riitautettiin.

14. Komissio totesi, että joulukuun 2021 ja maaliskuun 2023 välisenä aikana työaikakysymyksistä vastaava ryhmä oli erittäin kiireinen viisivuotisen työaikaraporttipaketin kanssa. Ryhmän oli analysoitava laajaa aineistoa direktiivin 2003/88 soveltamisesta ja laajaa viimeaikaista oikeuskäytäntöä. Työaikaraporttipaketti oli yksi ensisijaisista tavoitteista. Tämä viivästytti yksittäisten tapausten, myös kantelijan tapauksen, käsittelyä ryhmässä. Työaikaraporttipaketin hyväksymisen jälkeen työryhmä pystyi keskittymään tavanomaiseen työhönsä, myös rikkomusvalitusten käsittelyyn.

15. Komissio viittasi asiaa koskevaan sisäiseen työhönsä marras-joulukuussa 2023. Komissio otti 22. maaliskuuta 2024 yhteyttä Ranskan viranomaisiin pyytääkseen selvennyksiä tiettyihin kohtiin. Komissio ilmoitti asiasta kantelijalle.

16. Komissio totesi lisäksi, että asiaan liittyy arkaluonteisia kysymyksiä asiaa koskevan oikeuskäytännön tulkinnasta. Komissio totesi, että aiemman oikeuskäytännön mukaan mikä tahansa päivystys on lepoaika, lukuun ottamatta työn tosiasialliseen suorittamiseen liittyvää aikaa. Vuodesta 2018 lähtien EU:n oikeuskäytäntö on kuitenkin kehittynyt [4], ja nykyinen sovellettava oikeuskäytäntö on vivahteikasta eikä täysin johdonmukaista.[5] Tämän oikeuskäytännön mukaan päivystys on työaikaa, jos työnantajan asettamat rajoitukset vaikuttavat objektiivisesti ja erittäin merkittävästi työntekijän kykyyn hallita vapaasti aikaa, jona hänen ammatillisia palvelujaan ei pyydetä, ja siten omistautua henkilökohtaisille ja sosiaalisille eduilleen. Näistä syistä komissio ei ollut samaa mieltä kantelijan kanssa siitä, että oikeuskäytäntö on hyvin selkeää. Sen sijaan komissio väitti, että tilanne on oikeudellisesti monimutkainen. Tämän vuoksi komissio päätti pyytää lisätietoja Ranskan viranomaisilta.

17. Viitaten kantelijan kanssa käymäänsä viestintään komissio totesi, että ”kantelija ei ole koskaan oleskellut yli noin kahdeksaa ja puolta kuukautta käsittelemättä kanteluaan. ” Komissio kirjoitti kantelijalle kuusi kertaa kantelustaan joko omasta aloitteestaan tai vastauksena kantelijan kirjeenvaihtoon.

18. Komissio ilmoitti kantelijalle 27 päivänä lokakuuta 2022, että se tarvitsi enemmän aikaa asiasta vastaavan yksikön työmäärän vuoksi. Tuolloin työaikatyöryhmällä oli 68 valitusta, ja sen oli valmisteltava työaikaraporttipaketti. Komissio totesi, että koska se ei ollut saanut arviotaan valmiiksi vuoden kuluessa, se olisi voinut lähettää vastauksen. Koska komissio kuitenkin ilmoitti kantelijalle hänen tapauksensa tilanteesta lokakuussa 2022, se ei katsonut tarpeelliseksi lähettää ylimääräistä odotusaikaa koskevaa vastausta.

19. Lopuksi komissio sitoutui käsittelemään kantelun mahdollisimman pian. Koska kantelu on monimutkainen, komissio pahoitteli, ettei se voinut määrittää päivämäärää, johon mennessä se saattaisi arviointinsa päätökseen. Komissio ilmoitti aikovansa ilmoittaa kantelijalle jatkokehityksestä ja lopullisesta analyysistään [6].

20. Komission vastauksesta esittämissään huomautuksissa kantelija totesi seuraavaa:

• Direktiivin 2003/88 mukaisesti komissio laatii työaikaraporttipaketin joka viides vuosi. Sen työmäärä on näin ollen ennakoitavissa. Näin ollen tällä ei pitäisi olla kielteistä vaikutusta kyseisen yksikön työhön rikkomista koskevien valitusten osalta.
• Komissio alkoi tutkia hänen kanteluaan vasta marraskuussa 2023 eli vuoden ja kymmenen kuukauden kuluttua sen toimittamisesta.
• Korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä oleva asia koski koko työaikaa eikä pelkästään päivystysaikaa.
• Päivystys edellyttää pysyvää käytettävyyttä ja pakollista läsnäoloa santarmeille tarkoitetuissa tiloissa. Päivystävän santarmin on reagoitava välittömästi, kun sitä pyydetään. Näin ollen mikään muu toiminta ei ole mahdollista päivystyksen aikana, mikä vaikuttaa myös päivystysvuorossa olevien santarmien vapaaseen liikkuvuuteen. Tällaiset kaudet olisi sen vuoksi tunnustettava työajaksi.
• Ranskassa pääasiallinen syy siihen, ettei direktiiviä 2003/88 sovelleta santarmilaitokseen, on se, että olisi luotava uusia työpaikkoja, kuten Ranskan hallitus totesi korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan muistiossa.

Oikeusasiamiehen arviointi

21. Oikeusasiamies arvostaa sitä, että komission käsiteltäväksi saatettu asia, joka vaikuttaa suoraan asevoimien käytettävyyteen ja siten kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen varmistamiseen, herättää monimutkaisia kysymyksiä EU:n lainsäädännön asianmukaisesta soveltamisesta.

22. Oikeusasiamies myöntää lisäksi, että komissiolla on harkintavaltaa sen suhteen, miten se käsittelee rikkomista koskevia kanteluja.[7] Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että komissio voisi yksinkertaisesti pidättäytyä käsittelemästä kantelua huomattavan pitkään. Hyvän hallinnon periaatteen mukaisesti EU:n toimielinten ja elinten on oltava aktiivisesti yhteydessä kantelijoihin ja noudatettava kaikkia sovellettavia määräaikoja [8].

23. Komissio sitoutui omien sääntöjensä [9] mukaisesti pääsääntöisesti tutkimaan kantelut tehdäkseen päätöksen virallisen huomautuksen antamisesta tai asian käsittelyn lopettamisesta viimeistään vuoden kuluessa kantelun kirjaamispäivästä.

24. Kantelija kääntyi komission puoleen joulukuussa 2021. Vaikka komissio ilmoitti kantelijalle, että kantelua analysoidaan, oikeusasiamiehen tutkimuksen yhteydessä tarkastetuista asiakirjoista ei ilmene mitään analyyseja tai sisällöllisiä toimia ennen loka-marraskuuta 2023.

25. Komissio väitti, että viivästyksen syynä oli valituksesta vastaavan ryhmän poikkeuksellinen työtaakka. Hyvän hallinnon periaatteet edellyttävät kuitenkin, että komissio järjestää työnsä, henkilöstönsä ja toimintansa siten, että se voi hoitaa tehtävänsä kohtuullisessa ajassa.

26. Oikeusasiamies myöntää, että kehittyvän oikeuskäytännön arviointi ja sen määrittäminen, miten sitä sovelletaan eri tapauksiin, vaati jonkin aikaa. Oikeusasiamies ei kuitenkaan ole vakuuttunut siitä, että komission mainitsemien neljän tai viiden tuomion analysointi olisi edellyttänyt lähes kahta vuotta. Nämä tuomiot annettiin vuosina 2018 ja 2021 – ennen kuin kantelija jätti rikkomuskantelunsa. Rikkomuskantelua koskevassa tarkastetussa asiakirja-aineistossa (kuten asiakirja-aineistoon liitetyssä muistiossa) ei myöskään ole mitään, mikä osoittaisi, että komissio olisi päätellyt tarvitsevansa lisäaikaa tietyn oikeuskäytännön analysointiin. 

27. Vaikuttaa siis siltä, että komissio ei ole käsitellyt kantelua aktiivisesti huomattavan pitkään aikaan. Komissio ei myöskään esittänyt vakuuttavia ja hyväksyttäviä syitä viivästyksen perustelemiseksi eikä toimittanut näyttöä toimistaan tai analyyseistaan joulukuun 2021 ja lokakuun 2023 lopun välisenä aikana. Näin ollen oikeusasiamies päättelee, että viivästyminen on hallinnollinen epäkohta.

28. Komissio sitoutui julkisesti päättämään rikkomista koskevista kanteluista pääsääntöisesti vuoden kuluessa. Kantelijan valitus on ymmärrettävä, kun otetaan huomioon, että vaikka komissio ilmoitti hänelle jatkuvasti, että se arvioi (aktiivisesti) hänen kanteluaan, näin ei itse asiassa ollut. Oikeusasiamies kannustaa komissiota tiedottamaan kantelijoille avoimesti siitä, miten se käsittelee heidän kantelujaan.

29. Komissio ilmoitti  kuitenkin oikeusasiamiehelle ottaneensa äskettäin yhteyttä Ranskan viranomaisiin ja aikovansa käsitellä kantelun mahdollisimman nopeasti. Näin ollen oikeusasiamies katsoo, että suosituksen antaminen tässä vaiheessa ei olisi hyödyllistä.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Se, että Euroopan komissio ei ole käsitellyt rikkomista koskevaa kantelua aktiivisesti huomattavan pitkään aikaan, on hallinnollinen epäkohta.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 4. marraskuuta 2024

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/88/EY, annettu 4 päivänä marraskuuta 2003, tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista, EUVL L 299, 18.11.2003: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32003L0088&qid=1724061055433

[2] Direktiivin 6 artiklan b alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on ”toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että – – keskimääräinen työaika kutakin seitsemän päivän jaksoa kohti, ylityö mukaan lukien, ei ylitä 48:aa tuntia”.

[3] Asia nro 437125: https://www.conseil-etat.fr/arianeweb/#/view-document/?storage=true

[4] Unionin tuomioistuimen tuomio 21.2.2018, Ville de Nivelles v. Matzak, C-518/15: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B96442229847D7ED3E8BC1C5768146D7?text=&docid=199508&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3985988

[5] Unionin tuomioistuimen tuomio 9.3.2021, D.J. v. Radiotelevizija Slovenia, C-344/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=238662&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986358

Unionin tuomioistuimen tuomio 9.3.2021, RJ v. Stadt Offenbach am Main, C-580/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=238663&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986567

Unionin tuomioistuimen tuomio 9.9.2021, XR v. Dopravni podnik hl. m. Prahy, C-107/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245743&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986668

Unionin tuomioistuimen tuomio 11.11.2021, MG v. Dublinin kaupunginvaltuusto, C-214/20: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=249067&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986761

[6] Komissio antoi lisäselvityksiä, myös asiakirjojen tarkastuksen yhteydessä, joita on käsitelty luottamuksellisina.

[7] Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 14.2.1989, Starfruit v. komissio, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[8] Ks. oikeusasiamiehen päätös asiassa 1171/2023/JN, 15. toukokuuta 2024, 28 kohta:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479

[9] Komission tiedonanto – EU:n lainsäädäntö: parempiin tuloksiin soveltamista parantamalla, C/2016/8600, EUVL C 18, 19.1.2017: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC&uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG