Kantelun tausta

1.  Kantelija on saksalainen ohjelmistoyritys, joka toimii sähköisten hankintojen alalla. Kantelija teki 13. helmikuuta 2017 Euroopan komissiolle Saksaa vastaan kantelun, joka koski Nordrhein-Westfalenin osavaltion väitettyä sääntöjenvastaista valtiontukea yritykselle, joka toimii samalla alueella kuin kantelija. Kantelija väitti, että Nordrhein-Westfalen on tehnyt kyseisen yrityksen kanssa sopimuksia julkisia hankintoja koskevan EU:n lainsäädännön vastaisesti ja että se oli maksanut liikaa palveluista. Koska kantelu (SA.47650 (2017/FC)) koski valtiontukiin ja julkisiin hankintoihin liittyviä kysymyksiä, kaksi komission pääosastoa arvioi kantelun. Kilpailun pääosasto oli alun perin johtavassa asemassa.

2. Komissio  jakoi 21.12.2017 kantelua koskevan alustavan arvionsa sisäisesti. Komissio ilmoitti kantelijalle 12. tammikuuta 2018, että se oli samaa mieltä kansallisen viranomaisen kanssa siitä, että puitejärjestelyjen mukaisten yksittäisten sopimusten tekeminen ilman hankintamenettelyjä oli sallittua EU:n lainsäädännön nojalla. Näiden tietojen perusteella kantelija pyysi, että kantelu siirrettäisiin sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosastolle (DG GROW), jotta se voisi arvioida asiaankuuluvia julkisiin hankintoihin liittyviä kysymyksiä ennen kantelun arviointia valtiontuen näkökulmasta. Kilpailun pääosasto siirsi asian 6. maaliskuuta 2018 sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosastolle.

3. Kantelija kääntyi  11. helmikuuta 2020 oikeusasiamiehen puoleen, koska se ei ollut saanut kantelua koskevia tietoja lähes kahteen vuoteen. Oikeusasiamiehen tutkimuksen[1] aikana komissio (sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto) vastasi kantelijalle 12. maaliskuuta 2020. Se pyysi anteeksi myöhäistä vastausta ja selitti, että julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä ei ollut rikottu siltä osin kuin sitä voitiin arvioida saatavilla olevien asiakirjojen perusteella.

4. Kantelija pyysi 24 päivänä maaliskuuta 2020 komissiota jatkamaan kanteluun liittyvän valtiontukinäkökohdan tutkimista. Näin ollen asia siirrettiin takaisin kilpailun pääosastolle.

5. Vuosina 2020 ja 2021 käytiin kirjeenvaihtoa komission, Saksan ja valituksen tekijän välillä. Saksa pyysi erityisesti, että kahteen tietopyyntöön vastaamisen määräaikaa pidennettäisiin yhdestä kuukaudesta kolmeen kuukauteen. Vuosina 2020–2021 kantelijalla oli kolme neuvottelupuhelua komission kanssa. Edellisessä ehdotuspyynnössä kesäkuussa 2021 komissio ilmoitti, että se tekee oikeudellisen yksikkönsä kuulemisen jälkeen päätöksen ennen kesätaukoa.

6. Lokakuussa 2021 komissio ilmoitti kantelijalle, että sen olisi tutkittava asiaa tarkemmin ja otettava uudelleen yhteyttä Saksan viranomaisiin. Samaan aikaan komissio pyysi valituksen tekijältä lisätietoja, jotka valituksen tekijä toimitti 20 päivänä kesäkuuta 2022.

7. Komissio lähetti 18 päivänä heinäkuuta 2022 kantelijalle englanninkielisen version alustavasta arvioinnista [2].Se selitti yksityiskohtaisesti, miksi se katsoi, että asia ei vaikuttanut olevan EU:n perussopimuksissa määriteltyä valtiontukea[3]. Saksan viranomaiset toimittivat vastauksensa 5 päivänä tammikuuta 2022 päivättyyn pyyntöön vasta 22 päivänä elokuuta 2022 sen jälkeen, kun komissio oli lähettänyt muistutuksen. Alustavan arvioinnin jälkeen valituksen tekijä toimitti huomautuksensa 17 päivänä syyskuuta 2022. Kantelija pyysi myös saada tutustua kaikkiin komission asiakirja-aineiston asiakirjoihin, jotka liittyvät kantelun hankintanäkökohtiin, mukaan lukien kaikki Nordrhein-Westfalenin osavaltion ja kantelijan kilpailijan välillä vuodesta 2001 lähtien tehdyt sopimukset. Kantelija pyysi myös saada tutustua kaikkiin Saksan viranomaisten valtiontukitutkintaan liittyviin huomautuksiin. Komissio ilmoitti kantelijalle joulukuussa 2022, että sen olisi käytävä asiasta lisää sisäisiä keskusteluja. Se totesi myös, että Saksan viranomaiset eivät olleet esittäneet muita huomautuksia.  

8. Tammikuussa 2023 kantelija toisti pyyntönsä saada tutustua aiemmin pyytämiinsä asiakirjoihin. Komissio ilmoitti kantelijalle, että sillä ei ollut velvollisuutta antaa oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon meneillään olevissa valtiontukitutkimuksissa. Vuonna 2023 komission ja Saksan välillä käytiin lisää keskusteluja. Saksan viranomaiset pyysivät jälleen, että vastaamiselle asetettua määräaikaa lykättäisiin yhdestä kolmeen kuukauteen.

9. Kantelija otti heinäkuussa 2023 uudelleen yhteyttä komissioon valtiontukitutkinnasta, johon komissio vastasi, että se työskentelee aktiivisesti menettelyn seuraavien vaiheiden parissa ja pitää kantelijan ajan tasalla.

10. Kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen 21. syyskuuta 2023.

Tiedustelu

11. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen seuraavista kanteluun liittyvistä seikoista:

A. Komission valtiontukikantelun arviointiin käyttämä aika.

B. Tutkinta-aineistoon tutustumista koskevaan pyyntöön vastaamatta jättäminen.

12. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komission vastauksen kantelun ensimmäiseen näkökohtaan. Kantelija lähetti tämän jälkeen oikeusasiamiehelle huomautuksensa kyseisestä vastauksesta.

13. Kantelun toisen näkökohdan osalta komissio vastasi kantelijan pyyntöön saada tutustua tietoihin 20 päivänä marraskuuta 2023[4].

Valtiontukikantelun käsittely komissiossa

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

14. Kantelija moitti komissiota siitä, että komissiolta kesti yli seitsemän vuotta arvioida sen valtiontukikantelu ja tehdä virallinen päätös. Sen mukaan tällainen pitkä viive voi olla perusteltu vain erittäin monimutkaisissa tapauksissa, joita se ei pitänyt perusteltuina. Se väitti erityisesti, että komissio ei toiminut asiassa vuosina 2018–2020.

15. Komissio totesi, että viivästys johtui osittain monimutkaisesta oikeudellisesta ja tosiasiallisesta tilanteesta, minkä vuoksi kaksi eri pääosastoa osallistui kantelun analysointiin. Se selitti lisäksi, että tosiseikkojen tapahtuma-aikaan vuosina 2001–2003 sovelletut oikeudelliset puitteet olivat täysin erilaiset ja että sen oli arvioitava suurta määrää vuosina 2005–2016 tehtyjä yksittäisiä sopimuksia. Komissio totesi myös, että sen oli tukeuduttava omiin oikeudellisiin ja taloudellisiin arviointeihinsa, koska kantelija ei toimittanut riittävästi näyttöä tukeakseen väitettä, jonka mukaan kyseiselle yritykselle koitui taloudellista etua.

16. Vuosien 2020 ja 2024 välisen ajan osalta komissio selitti, että Saksan viranomaiset vastasivat useaan otteeseen myöhässä.[5] Kerran Saksan viranomaiset vastasivat kuuden kuukauden kuluttua, vaikka komissio muistutti niitä tällä välin. Komissio lisäsi, että valituksen tekijältä kesti myös yli kahdeksan kuukautta vastata tietopyyntöön, kun taas valituksen tekijän syyskuun 2022 ja tammikuun 2023 välisenä aikana esittämiä lisäperusteluja oli myös arvioitava, mikä johti viivästymiseen.

Oikeusasiamiehen arviointi

17. Varmistaakseen valtiontukisääntöjen asianmukaisen ja tehokkaan soveltamisen komissio tukeutuu muun muassa valtiontukia koskeviin kanteluihin havaitakseen EU:n lainsäädännön mahdolliset rikkomiset. Komission olisi näin ollen mahdollisimman suuressa määrin varmistettava, että se noudattaa tällaisten kantelujen käsittelylle asettamiaan määräaikoja. Valtiontukien valvontamenettelyjä koskevissa komission käytännesäännöissä[6], jäljempänä ’käytännesäännöt’, määrätään 12 kuukauden ohjeellisesta määräajasta muodollisten valtiontukikantelujen tutkimiseksi.

18. Oikeusasiamiehen rooli tällä alalla ulottuu valtiontukiasioiden hallinnolliseen ja menettelylliseen käsittelyyn komissiossa, mukaan lukien viivästysten kesto ja syyt. Oikeusasiamies havaitsee hallinnollisen epäkohdan vain, jos komissio on laiminlyönyt asian tai sitä on lykätty perusteettomasti[7].

19. Vaikka komissiolla on laaja harkintavalta asettaa painopisteitä valtiontukia koskeville tutkimuksille[8], hyvän hallinnon periaatteet edellyttävät, että komissio käsittelee valtiontukia koskevat kantelut erityisen huolellisesti. Komissio on asettanut tällaisten kantelujen käsittelylle ohjeellisen 12 kuukauden määräajan.[9] Tätä taustaa vasten vaikuttaa siltä, että käsiteltävänä olevan valtiontukikantelun käsittelyaika (seitsemän vuotta) on pitkä. Tämän aikataulun noudattaminen riippuu kuitenkin usein jäsenvaltioiden tai kolmansien osapuolten tietopyyntöihin antamien vastausten oikea-aikaisuudesta[10].

20. Oikeusasiamies pitää valitettavana, että komissio ei ollut aktiivinen kahteen vuoteen vuosina 2018–2020.  Komissio pyysi kuitenkin anteeksi viivästystä aiemman tutkimuksen yhteydessä ja oli siitä lähtien aktiivinen asian käsittelyssä. 

21. Tämän ajanjakson ulkopuolella vaikuttaa siltä, että komissio on toiminut huolellisesti käsitellessään kantelua. Yksityiskohtainen aikataulu osoittaa, että komissio oli aktiivisesti yhteydessä kantelijaan puhelujen, videoneuvottelujen ja sähköpostien välityksellä. Aikataulu osoittaa myös, että komissio otti useaan otteeseen yhteyttä Saksan viranomaisiin ja lähetti muistutuksia, kun Saksan viranomaiset eivät vastanneet ajoissa. Saksan viranomaiset pyysivät, että vastausaikaa lykättäisiin kolme kertaa vuosina 2020–2023. Lisäksi yhdessä tapauksessa kantelijalta itseltään kesti lähes yhdeksän kuukautta vastata komission tietopyyntöön.  

22. Oikeusasiamiehen tehtävänä ei ole ottaa kantaa valtiontukia koskevien kantelujen tosiasialliseen ja oikeudelliseen monimutkaisuuteen. Oikeusasiamiehen tehtävä rajoittuu sen tarkistamiseen, onko komissio antanut kohtuulliset selitykset, kuten se on tehnyt tässä tapauksessa.

23. Komissio on selvästi pyrkinyt hankkimaan, analysoimaan ja keskustelemaan olennaisista todisteista, jotka ovat osittain peräisin 20 vuotta sitten, määrittääkseen, onko unionin oikeutta rikottu. On myös myönteistä, että komissio analysoi tarkemmin uusia väitteitä vastauksena valituksen tekijän syyskuussa 2022 ja tammikuussa 2023 toimittamaan alustavaan arvioon. Tämä vahvistaa näkemystä, jonka mukaan komissio työskenteli aktiivisesti asian parissa. Siinä selitetään myös viive, joka on kulunut siitä, kun komissio lähetti alustavan arviointikirjeen heinäkuussa 2022 ja kun virallinen päätös annettiin maaliskuussa 2024[11].

24. Edellä esitetyn perusteella vaikuttaa siltä, että komissio käsitteli valtiontukikantelun kohtuullisesti ja että vuosina 2018–2020 tapahtuneen toimimatta jättämisen jälkeen komissio ei toiminut huolimattomasti eikä aiheuttanut perusteettomia lisälykkäyksiä. Koska komissio on nyt tehnyt virallisen päätöksen valtiontukikantelusta, oikeusasiamies katsoo, että kantelun tätä näkökohtaa koskevat lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

Tutkinta-aineistoon tutustumista koskevaan pyyntöön vastaamatta jättäminen

Oikeusasiamiehen arviointi

25. Oikeusasiamiehen tutkimuksen aikana komissio vastasi kantelijalle (20. marraskuuta 2023). Komissio totesi, että se oli aina toimittanut kantelijalle kaikki ei-luottamukselliset versiot Saksan viranomaisten huomautuksista, vaikka sillä ei ollut velvollisuutta tehdä niin valtiontukia koskevien tutkimusten yhteydessä[12].

26. Oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että komissio jakoi ennakoivasti Saksan viranomaisten huomautukset valtiontukitutkimuksissa sovellettavasta yleisestä luottamuksellisuusolettamasta huolimatta.

27. Koska komissio on vastannut pyyntöön, oikeusasiamies katsoo, että komissio on ratkaissut asian.

Päätelmät

Tutkimuksen perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn seuraavin päätelmin[13]:

Koska komissio on nyt tehnyt muodollisen päätöksen valtiontukikantelusta, kantelun tätä näkökohtaa koskevat lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

Koska komissio on vastannut kantelijan pyyntöön saada tutustua asiakirjoihin, kantelun tämän osan käsittely päätetään sellaisena kuin komissio on sen ratkaissut.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Tina Nilsson

Asiankäsittelyyksikön päällikkö

Strasbourg, 30.4.2024

[1] 272/2020/EWM https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/56471

[2] Komissio toimitti alustavan arvioinnin saksankielisen käännöksen 18 päivänä elokuuta 2022.

[3] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”1. Jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”

[4] Pyyntö kirjattiin numerolla EASE 2023/6458.

[5] On ainakin kolme tapausta, joissa Saksa on pyytänyt vastausajan pidentämistä yhdestä kuukaudesta kolmeen kuukauteen – 15. helmikuuta 2021 sekä 13. helmikuuta ja 7. maaliskuuta 2023.

[6] Valtiontukien valvontamenettelyjä koskevat käytännesäännöt C/2018/4412, EUVL C 253, 19.7.2018, s. 14: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018XC0719(01).

[7] Ks. esimerkiksi oikeusasiamiehen päätös 715/2020/EIS.

[8] Valtiontukien valvontamenettelyjä koskevat käytännesäännöt C/2018/4412, EUVL C 253, 19.7.2018, s. 14: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018XC0719(01). kohta 74.

[9] Koodeksin 71 §.

[10] Ks. koodeksin 71 kohta.

[11] Komissio antoi virallisen päätöksen 26 päivänä maaliskuuta 2024. 

[12] Valtiontukiasioissa sovelletaan yleistä luottamuksellisuusolettamaa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30 päivänä toukokuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL L 145, 31.5.2001, s. 43) nojalla. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049.

[13] Tämä kantelu on käsitelty delegoidussa menettelyssä täytäntöönpanomääräysten hyväksymisestä tehdyn Euroopan oikeusasiamiehen päätöksen mukaisesti.