Kantelun tausta

1. Euroopan investointipankilla (EIP) on käytössä avoimuuspolitiikka [1], jossa kuvataan, mitkä tiedot sen toiminnasta pankkina olisi julkaistava rutiininomaisesti ja ennakoivasti sen verkkosivustolla. Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi yhteenvedot rahoitettaviksi suunnitelluista hankkeista (mukaan lukien hankkeen nimi, hankkeen toteuttaja, hankkeen sijainti ja kuvaus).[2] Avoimuuspolitiikassa täsmennetään myös, milloin tietyt tiedot olisi julkistettava, esimerkiksi hankkeiden yhteenvedot olisi julkaistava vähintään kolme viikkoa ennen kuin EIP:n hallintoneuvosto, jäljempänä ’hallintoneuvosto’, harkitsee hankkeen rahoituksen hyväksymistä. Julkaisemista voidaan kuitenkin joissakin tapauksissa lykätä kriisinratkaisuneuvoston hyväksynnän jälkeen tai jopa rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen, jos siihen on perusteltu syy.

2. Asiakirjoja, joita ei julkaista ennakoivasti, voidaan saada pyynnöstä noudattaen yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin. Säännökset, joilla tämä oikeus pannaan täytäntöön, sisältyvät myös avoimuuspolitiikkaan [3].

3. Kantelija on ympäristöjärjestöjen verkosto, joka seuraa EIP:n ja muiden julkisten rahoituslaitosten toimintaa.

4. Lokakuussa 2022 kantelija sai EIP:n lehdistötiedotteesta [4] tiedon, että EIP oli hyväksynyt investointeja erilaisiin energiahankkeisiin. Kantelija huomautti, että EIP ei ollut julkaissut verkkosivustollaan yhteenvetoa yhdestä näistä hankkeista, jotka koskivat sähkönjakeluverkon infrastruktuurin nykyaikaistamisen rahoittamista Puolassa.

5. Marraskuussa 2022 kantelija kysyi EIP:ltä, mistä hankkeessa oli kyse ja miksi se ei ollut vielä julkaissut siitä tietoja.

6. EIP vastasi, että hankeyhteenvedon julkaisemista oli väliaikaisesti lykätty rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeiseen ajankohtaan hankkeen toteuttajien kaupallisten etujen suojaamiseksi, ja viittasi avoimuuspolitiikkaansa [5].

7. Tämän jälkeen kantelija pyysi EIP:tä tarkistamaan päätöstään olla julkistamatta hankkeen tiivistelmää (esittämällä ”uudistetun pyynnön”).

8. EIP teki joulukuussa 2022 uudistetun päätöksen, jolla se epäsi yleisön oikeuden tutustua kyseisen hankkeen tiivistelmään. Se perusti päätöksensä avoimuuspolitiikkaan, jonka mukaan hanketiivistelmien julkaisemista voidaan lykätä rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen [6], ja vetosi luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellisten etujen suojaamista koskevaan poikkeukseen [7].

9. Viikkoa myöhemmin rahoitussopimus allekirjoitettiin ja julkaistiin lehdistötiedotteessa.[8] Noin kaksi viikkoa myöhemmin hankkeen tiivistelmä julkaistiin EIP:n verkkosivustolla [9].

10. Kantelija oli tyytymätön siihen, että EIP kieltäytyi julkistamasta hanketiivistelmää pyyntönsä esittämisajankohtana, ja kääntyi oikeusasiamiehen puoleen 30. joulukuuta 2022.

Tiedustelu

11. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen siitä, oliko EIP:n päätös kieltäytyä antamasta hanketiivistelmää yleisön tutustuttavaksi sen tekohetkellä perusteltu.

12. Tutkinnan aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasteli hankkeen toteuttajan EIP:lle esittämää pyyntöä lykätä hanketiivistelmän julkaisemista lainan allekirjoittamisen jälkeen sekä EIP:n ja hankkeen toteuttajan allekirjoittamaa luottamuksellisuussopimusta, joka kattoi hankkeen tiedot. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tapasi myös EIP:n edustajia. Kokousraportti [10] toimitettiin kantelijalle, joka kommentoi sitä. Kokouksen jälkeen oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti myös EIP:n toteuttamat kolmansien osapuolten kuulemiset vahvistavan päätöksen vaiheessa.

Esitetyt perustelut

13. EIP selitti vahvistavassa päätöksessään, että hankkeen tiivistelmän julkaisemisen aikataulusta päätettiin sen avoimuuspolitiikan 4 artiklan 7 kohdan mukaisesti. Nyt käsiteltävässä asiassa tiivistelmä oli erityisesti julkaistava rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen hankkeen toteuttajan kaupallisten etujen suojaamiseksi. Lisäksi se väitti, että koska hankkeen toteuttaja oli julkisesti noteerattu yritys, mahdollista EIP:n lainaa koskevien tietojen julkaisemista ennen allekirjoittamista pidettiin markkinoiden kannalta arkaluonteisena tietona. EIP viittasi myös luottamuksellisuutta koskevaan sopimukseen, joka koskee EIP:n ja hankkeen toteuttajan välistä tietojenvaihtoa. Se päätteli tästä yhtäältä, että päätös lykätä tiivistelmän julkaisemista lainan allekirjoittamisen jälkeiseen ajankohtaan oli sen säännösten mukainen, ja toisaalta, että kieltäytyminen ilmoittamasta mitään tietoja asianomaisesta hankkeesta tuona ajankohtana oli perusteltua hankkeen toteuttajan taloudellisten etujen suojaamista koskevan poikkeuksen perusteella.

14. EIP:n edustajat antoivat lisäselvennyksiä tapaamisessa oikeusasiamiehen tutkintaryhmän kanssa. Yhteenvetojen ennakoivan julkaisemisen osalta EIP totesi tarkastelevansa hankkeiden toteuttajien pyyntöjä lykätä tietojen julkaisemista tapauskohtaisesti ottaen huomioon kunkin yksittäisen tapauksen tosiseikat ja olosuhteet. Tähän arvioon ei vaikuta se, että kyseinen hankkeen toteuttaja on saattanut jo aiemmin saada lainoja EIP:ltä tai on saattanut aiemmin suostua julkaisemaan tiivistelmiä prosessin aikaisemmassa vaiheessa.

15. Käsitellessään yksittäisiä pyyntöjä saada tutustua asiakirjoihin EIP totesi, että se pyytää kyseisen hankkeen toteuttajan näkemyksiä, analysoi yksityiskohtaisesti hankkeen toteuttajan näkemyksiä hanketietojen kaupallisesti arkaluonteisuudesta ja tekee sitten riippumattoman päätelmän EIP:n avoimuuspolitiikan mukaisten poikkeusten sovellettavuudesta. Hankkeen toteuttajan kanssa tehty salassapitosopimus ei syrjäytä avoimuuspolitiikan määräyksiä, mikä tarkoittaa, että EIP voi päättää julkistaa hanketta koskevat tiedot, vaikka tällainen sopimus olisi voimassa.

16. Tässä tapauksessa EIP arvioi kantelijan alkuperäisen pyynnön ja uudistetun pyynnön. Uudistetussa vaiheessa hankkeen toteuttajaan otettiin uudelleen yhteyttä sen määrittämiseksi, voitaisiinko joitakin hanketta koskevia tietoja luovuttaa kantelijan uudistetun hakemuksen perusteella. Hankkeen toteuttaja piti voimassa pyyntönsä olla luovuttamatta tällaisia tietoja vasta lainan allekirjoittamisen jälkeen.

17. EIP teki oman arvionsa tiivistelmään sisältyvistä tiedoista ja totesi, että tiivistelmä oli todellakin kaupallisesti arkaluonteinen (jopa nimi, hankkeen arvo ja lainan määrä). EIP teki tämän päätelmän, kun otetaan huomioon suunnitellun lainan määrä, joka oli noin neljännes hankkeen toteuttajan markkina-arvosta, ja se, että hankkeen toteuttaja oli julkisesti noteerattu yhtiö. EIP selitti, että sen on avoimuuspolitiikkansa mukaisesti vältettävä julkistamista, joka voisi vahingoittaa perusteltuja etuja tai rikkoa EU:n lainsäädäntöä (kuten markkinoiden väärinkäyttöasetusta ^[11]). Huomioon otettiin myös se, että yhteenveto oli tarkoitus julkaista rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen eli pian vahvistavan päätöksen tekemisen jälkeen.

18. Oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa kantelija väitti, että EIP esitti riittävät perustelut hanketietojen ilmoittamatta jättämiselle vasta rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Pelkästään se, että hankkeen toteuttaja on julkisesti noteerattu yritys, ei voi yksinään oikeuttaa hanketiivistelmän ilmoittamatta jättämistä. Tällainen lähestymistapa merkitsisi sitä, että kaikkien samankaltaisten yritysten hanketietoja pidettäisiin automaattisesti luottamuksellisina allekirjoittamiseen asti ilman, että ensin tarkistettaisiin, voisiko tietojen ilmaiseminen tosiasiallisesti vahingoittaa yritysten kaupallisia etuja. Lisäksi valituksen tekijä väitti, että osakeyhtiöiden markkinahintaan vaikuttivat monet tekijät, minkä vuoksi oli epäselvää, miksi EIP:tä koskevien tietojen julkaiseminen lainan harkitsemisesta vaarantaisi yrityksen kaupalliset edut enemmän kuin muut markkinatekijät.

19. Kokousraporttia koskevissa huomautuksissaan kantelija lisäsi, että hankkeen tiivistelmä sisälsi ympäristötietoja, joihin sovelletaan sekä EIP:n avoimuuspolitiikan että EU:n Århus-asetuksen [12] mukaan suurempaa avoimuuskynnystä. EIP ei sen mukaan näytä ottaneen huomioon kyseisten tietojen ympäristöluonnetta arvioidessaan uudistettua hakemusta.

20. Kantelija väitti myös, että EIP ei tehnyt omaa analyysiaan uudistetusta hakemuksesta. Se tukeutui pikemminkin kuullun kolmannen osapuolen lausuntoon. Sen mukaan EIP ei esittänyt asianmukaisia perusteluja siitä, mikä oli hankkeen toteuttajan kaupallisiin etuihin kohdistuva todellinen ja erityinen riski siinä tapauksessa, että hankkeen tiivistelmä julkistettaisiin vahvistavan päätöksen tekohetkellä. Kantelija piti EIP:n perusteluja ”pelkästään hypoteettisina”.

Oikeusasiamiehen arviointi

21. Oikeusasiamiehen tutkimuksen tarkoituksena oli arvioida, oliko EIP:n päätös evätä oikeus tutustua hanketiivistelmään silloin, kun se tehtiin, kohtuullinen, kun otetaan huomioon sen avoimuuspolitiikka ja asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskeva EU:n oikeuskäytäntö.

22. Arvioidessaan asiakirjoihin tutustumista koskevaa pyyntöä EU:n toimielimen on tehtävä konkreettinen ja yksilöllinen arviointi pyydetyn asiakirjan (pyydettyjen asiakirjojen) sisällöstä. Näin toimielin voi arvioida, sovelletaanko poikkeusta yleisön tiedonsaantioikeuteen ja/tai onko mahdollista myöntää osittainen tiedonsaantioikeus.

23. Kaupalliset tiedot voidaan suojata EIP:n avoimuuspolitiikan mukaisesti. Tällä poikkeuksella suojataan kaupallisesti arkaluonteisia tietoja eli tietoja, joiden paljastaminen vahingoittaisi kyseisen yhteisön oikeutettuja kaupallisia etuja. Tätä poikkeusta soveltaessaan toimielimen on selitettävä, miten tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi nimenomaisesti ja tosiasiallisesti kyseessä olevia oikeutettuja kaupallisia etuja. Lisäksi epäillyn vahingon syntymisen riskin on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä puhtaasti hypoteettinen [13].

24. Oikeusasiamies toteaa, että arvioidessaan kantelijan tutustumispyyntöä EIP otti huomioon sen, että pyydetty hanketiivistelmä oli tarkoitus julkaista pian kantelijan uudistetun pyynnön jälkeen. Oikeusasiamies haluaa korostaa, että EIP:n on erotettava toisistaan tietojen ennakoiva julkaiseminen ja asiakirjoihin ja tietoihin tutustumista koskevien reaktiivisten pyyntöjen käsittely, joita säännellään EIP:n avoimuuspolitiikassa vahvistetuilla eri säännöillä. Kun EIP harkitsee yksittäistä tutustumispyyntöä, sen olisi rajoitettava haitta-arviointinsa yhden tai useamman avoimuuspolitiikkansa 5 jaksoon sisältyvän poikkeuksen mahdolliseen soveltamiseen ottamatta huomioon sitä, julkaistaanko pyydetty asiakirja lopulta ennakoivasti.

25. Vaikka tämä ei ilmennyt vahvistavasta päätöksestä, EIP:n edustajat selvensivät oikeusasiamiehen tutkimusryhmän kanssa pidetyssä kokouksessa, että EIP oli tehnyt yksilöllisen ja riippumattoman arvioinnin tutustumispyynnöstä ja kantelijan pyynnön piiriin kuuluvan asiakirjan sisällöstä. EIP kuuli myös asianomaista kolmatta osapuolta arvioidessaan, voidaanko tutustumisoikeus myöntää, mutta selvensi, että päätös olla ilmaisematta tietoja perustui sen omaan arvioon [14].

26. EIP:n perustelut tutustumisoikeuden epäämiselle näyttävät olevan se, että hanketta koskevien tietojen julkistaminen aikana, jolloin EIP:llä oli vielä mahdollisuus viivästyttää lainan myöntämistä tai jopa olla myöntämättä sitä, olisi voinut vahingoittaa hankkeen toteuttajan kaupallisia etuja. EIP viittasi erityisesti suunnitellun lainan suuruuteen ja siihen, että hankkeen toteuttaja oli julkisesti noteerattu yritys. EIP ei kuitenkaan esittänyt mitään konkreettista seikkaa, joka olisi viitannut mahdollisuuteen lykätä lainan myöntämistä tai jopa olla myöntämättä sitä tässä tapauksessa. Tässä yhteydessä oikeusasiamies muistuttaa, että EIP kieltäytyi paljastamasta hanketta koskevia tietoja kantelijalle viikkoa ennen lainasopimuksen allekirjoittamista ja kuukautta sen jälkeen, kun EIP:n hallintoneuvosto oli hyväksynyt hankkeen rahoituksen. Hyväksymisajankohtana EIP oli jopa ilmoittanut julkisesti rahoitustuestaan eri energiahankkeille, myös kyseessä olevalle hankkeelle Puolassa (ilmoittamatta kuitenkaan tarkkoja yksityiskohtia).

27. Oikeusasiamies ei näin ollen ole vakuuttunut siitä, että EIP:n esittämät syyt evätä oikeus tutustua asiakirjoihin olisivat riittäneet oikeuttamaan taloudellisten etujen suojaamista koskevan poikkeuksen soveltamisen vahvistavan päätöksen tekohetkellä. Oikeusasiamies ymmärtää, että EIP:n on oltava tietoinen kaikista tiedoista tai asiakirjoista, jotka julkistetaan ennen rahoitussopimuksen virallista allekirjoittamista. Jotta asiakirjoihin tutustumista koskeviin poikkeuksiin voitaisiin vedota asianmukaisesti, EIP:n on kuitenkin osoitettava, että kyseessä on kohtuudella ennakoitavissa oleva eikä puhtaasti hypoteettinen riski.

28. Koska hankkeen tiivistelmä on nyt julkinen, lisätutkimukset eivät kuitenkaan ole perusteltuja.

29. Tulevaisuudessa EIP:n olisi varmistettava, että se antaa pyynnön esittäjille selitykset, joiden avulla he voivat ymmärtää syyt, joiden vuoksi heiltä evätään oikeus tutustua tiettyyn asiakirjaan, ja samalla mahdollistaa kyseisen päätöksen asianmukaisen uudelleentarkastelun. Ei riitä, että mainitaan poikkeus tai viitataan poikkeukseen vain yleisin perustein. Kun EIP vetoaa asiakirjoihin tutustumista koskeviin poikkeuksiin, jotka eivät ole ehdottomia, sen on lisäksi sisällytettävä päätöksiinsä seikkoja, jotka osoittavat ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon. Erityisesti käsitellessään ympäristötietoa sisältäviä asiakirjoja EIP:n on otettava tämä huomioon arvioinnissaan, koska EU:n Århus-asetuksen mukaan ympäristötiedon saatavuuteen katsotaan liittyvän yleinen etu. Lisäksi, kuten edellä on selitetty, EIP:n olisi pidättäydyttävä viittaamasta ”ennakoivaan” avoimuuspolitiikkaansa, kun se kieltäytyy myöntämästä tutustumisoikeutta erityisessä tutustumispyynnössä.

30. Oikeusasiamies myöntää, että EIP toimii liiketoimintaympäristössä ja että tämä luo liiketoimintaan liittyviä luottamuksellisuusvelvoitteita. EIP on kuitenkin myös EU:n elin, jonka on noudatettava tiukkoja avoimuutta ja sidosryhmien osallistumista koskevia vaatimuksia. Esimerkiksi toteuttaessaan kolmansien osapuolten kuulemisia EIP:n olisi ilmoitettava asianomaiselle kolmannelle osapuolelle selkeästi, että yleisölle olisi annettava mahdollisimman laaja oikeus tutustua EU:n asiakirjoihin ja että mahdollisten kieltäytymisperusteiden olisi perustuttava EIP:n avoimuuspolitiikassa säädettyihin poikkeuksiin eikä muihin näkökohtiin. EIP voisi harkita ohjeiden ja mallien antamista tällaisia kuulemisia varten kaikille niille, jotka käsittelevät asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä.

31. Oikeusasiamies tekee ehdotuksia, joissa otetaan huomioon edellä esitetyt huomautukset.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

Valituksen tekijälle ja EIP:lle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Parannusehdotuksia

EIP:n olisi erotettava toisistaan ennakoivaa tietojen julkaisemista koskeva politiikkansa ja asiakirjoihin ja tietoihin tutustumista koskevien reaktiivisten pyyntöjen käsittely, joita säännellään EIP:n avoimuuspolitiikassa vahvistetuilla eri säännöillä. Erityisesti silloin, kun EIP harkitsee yksittäistä pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin, sen olisi rajoitettava arviointinsa yhden tai useamman avoimuuspolitiikkansa 5 jaksoon sisältyvän poikkeuksen mahdolliseen soveltamiseen ja jätettävä huomiotta näkökohdat, jotka liittyvät siihen, julkaistaanko pyydetty asiakirja lopulta ennakoivasti.

EIP:n olisi varmistettava, että se esittää yksityiskohtaiset perustelut kieltäytyessään antamasta asiakirjoja yleisön tutustuttavaksi ja selittää, miten pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa sen avoimuuspolitiikalla suojattua etua tai suojattuja etuja. EIP:n olisi myös otettava lopullisissa päätöksissään huomioon, tutkiko se tarvittaessa ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa ja harkittiinko osittaista tutustumisoikeutta.

Kolmansien osapuolten kuulemisia toteuttaessaan EIP:n olisi ilmoitettava asianomaiselle kolmannelle osapuolelle selkeästi, että yleisölle olisi annettava mahdollisimman laaja oikeus tutustua EU:n asiakirjoihin ja että mahdollisten kieltäytymisperusteiden olisi perustuttava EIP:n avoimuuspolitiikassa säädettyihin poikkeuksiin eikä muihin näkökohtiin.

 

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 17.7.2023

 

 

[1] EIP-ryhmän avoimuuspolitiikka on saatavilla osoitteessa https://www.eib.org/attachments/strategies/eib_group_transparency_policy_2021_en.pdf.

[2] Avoimuuspolitiikan 4 jakso.

[3] Avoimuuspolitiikan osa 5.

[4] Ks. lehdistötiedote ”EIP hyväksyy 11,2 miljardia euroa puhtaaseen energiaan, liiketoimintaan, ilmastotoimiin, kestävään liikenteeseen, terveydenhuoltoon, koulutukseen ja kaupunki-investointeihin”: https://www.eib.org/en/press/all/2022-418-eib-approves-eur-11-2-billion-for-clean-energy-business-climate-action-sustainable-transport-health-education-and-urban-investment.

[5] EIP viittasi avoimuuspolitiikan 4.7 ja 5.5 artiklaan.

[6] Avoimuuspolitiikan 4 artiklan 7 kohta.

[7] Avoimuuspolitiikan 5 artiklan 5 kohta.

[8] Ks. lehdistötiedote ”Puolan energiasiirtymän tukeminen: EIP investoi PGE:n strategiseen hankkeeseen uusiutuvien energialähteiden integroimiseksi ja verkon nykyaikaistamiseksi”: https://www.eib.org/en/press/all/2022-528-supporting-poland-s-energy-transition-eib-invests-in-pge-s-strategic-project-to-integrate-renewables-and-modernise-network.

[9] Hankkeen nimi on ”PGE Electricity Distribution”, ja sen tiivistelmä on saatavilla osoitteessa https://www.eib.org/en/projects/pipelines/all/20220251.

[10] Kokousraportti on saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/172089.

[11] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 596/2014, annettu 16 päivänä huhtikuuta 2014, markkinoiden väärinkäytöstä (markkinoiden väärinkäyttöasetus) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/6/EY ja komission direktiivien 2003/124/EY, 2003/125/EY ja 2004/72/EY kumoamisesta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32014R0596&qid=1678798378300. 

[12] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 1367/2006 tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32006R1367.

[13] Ks. esim. ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio 13.4.2005, VKI v. komissio, T-2/03, 69 kohta:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=60314&doclang=fi.

[14] Avoimuuspolitiikan 5.11 artiklan mukaisesti.