Kantelun tausta

1. Kantelija on Euroopan komission henkilöstön jäsen, jolla on vammainen lapsi. Syyskuussa 2018 hän pyysi komissiota myöntämään hänelle ”kaksinkertaisen huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän”, joka on henkilöstösääntöjen [1] mukainen korvaus avustamisesta sellaisten vammaisten lasten hoidossa, joista aiheutuu suuria kustannuksia. Hän totesi, että hänen lapsensa saa päivittäistä fysioterapiaa, jonka suorittaa lapsen äiti, joka on erityisesti koulutettu tarjoamaan tällaista hoitoa.

2. Komissio hylkäsi pyynnön, ja kantelija teki valituksen henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdan nojalla. Komissio hylkäsi kantelijan valituksen. Päätöksessään komissio väitti, että lapsen vammaisuuden aste on alle kynnysarvon (20 prosenttia), joka on vahvistettu EU:n hallinnon tämäntyyppistä avustusta koskevissa säännöissä, jäljempänä ’päätelmä 177/87’[2]. Lisäksi se totesi, että kantelijan väittämät kustannukset olivat ”vain hypoteettisia” eivätkä ne edustaneet vammaisuuden luonteeseen liittyviä erityisiä kustannuksia.

Tiedustelu

3. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen ja esitti komissiolle kysymyksiä siitä, miten se oli arvioinut asiaa.

4. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komission vastauksen ja sen jälkeen kantelijan huomautukset vastauksena komission vastaukseen.

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Kantelijan toimesta

5. Kantelija totesi, että EU:n hallinnon sopimaa kynnysarvoa olisi pidettävä suuntaviivana eikä sitä voida tulkita tavalla, joka on ristiriidassa vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevien yleisten sääntöjen, kuten perusoikeuskirjan, kanssa. Kaksinkertaisesta huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän olisi katettava kaikki vammaiset lapset heidän vammaisuutensa prosenttiosuudesta riippumatta.

6. Kantelija totesi, että vaikka EU:n hallinnon hyväksymään lähestymistapaan ei nimenomaisesti sisälly säännöksiä lapsista, joiden vammaisuus on alle 20 prosenttia, siinä ei myöskään todeta, että tällaiset lapset olisi jätettävä kaksinkertaisen huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän ulkopuolelle. Kantelija huomautti, että henkilöstösäännöissä säädetyn huollettavana olevasta lapsesta maksettavan kaksinkertaisen lisän tarkoituksena on auttaa perheitä, jotka kärsivät vammaisista lapsista aiheutuvista ”suurista menoista” riippumatta siitä, mikä on heidän vammaisuutensa prosenttiosuus. Näin ollen sovitussa lähestymistavassa olisi myös määrättävä avustuksen myöntämisestä tapauksissa, joissa vammaisuuden 20 prosentin kynnysarvon alle jäävistä lapsista aiheutuu suuria kustannuksia.

7. Kantelija katsoo, että vanhempien antamalla hoidolla ja hoidolla on ”rahallista arvoa”. Vaikka hoidosta ei aiheudu välittömiä kustannuksia, jotka perheen on maksettava, on selvää, että fysioterapialla on arvoa. Muussa tapauksessa sen suorittajan olisi oltava koulutettu fysioterapeutti, ja sillä on resurssivaikutuksia lapsen äidille, joka on koulutettu antamaan hoitoa. Perhehoidon rahallinen arvo on tunnustettu Euroopan oikeusasiamiehen päätöksissä [3] ja komission tutkimuksen aikana antamissa selvennyksissä.

Komissio

8. Komissio hylkäsi tukihakemuksen, koska lapsen vamman aste oli alle 20 prosenttia.

9. Komissio totesi, että se ottaa yleensä huomioon sen, onko vanhempien antamalla hoidolla tai hoidolla rahallista arvoa. Tällaisissa tapauksissa komission ”lääkärin” olisi vahvistettava, että vanhemman hoito liittyy vammaisuuden luonteeseen ja on sen kannalta merkityksellistä. Tämän jälkeen komissio laskisi tällaisen käsittelyn keskimääräiset kustannukset.

10. Komissio suostuu laskemaan kustannukset kantelijan tapauksessa ammattilaisen arvion perusteella, johon sisältyy maininta lapsen hoidosta vastaavan lääkärin määräämistä istunnoista ja asiantuntijalääkärin lausunto, jossa vahvistetaan hoidon tarpeellisuus vammaisuuden vuoksi.

Oikeusasiamiehen ehdotus ratkaisuksi

11. Oikeusasiamies lähetti kesäkuussa 2022 komissiolle ratkaisuehdotuksen. Oikeusasiamies myönsi, että komissio noudatti päätelmässä 177/87 esitettyä lähestymistapaa, mutta katsoi, että tämä lähestymistapa vaikuttaa olevan ristiriidassa niiden henkilöstösääntöjen säännösten kanssa, joissa säädetään kaksinkertaisesta huollettavana olevasta lapsesta maksettavasta lisästä.

12. Oikeusasiamies muistutti komissiota siitä, että vammaisten henkilöiden oikeus hyötyä toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on varmistaa heidän riippumattomuutensa, sosiaalinen ja ammatillinen integroitumisensa ja osallistumisensa yhteisöelämään, määritellään perusoikeuskirjassa [4] ja vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevassa YK:n yleissopimuksessa, jonka sopimuspuoli EU on [5]. Oikeusasiamies on aiemmin katsonut, että kaksinkertaisen huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän tarkoituksena on nimenomaan tämän perusoikeuden toteuttaminen. [6]

13. Komission tällä hetkellä soveltama lähestymistapa merkitsee sitä, että lapsia, joiden vammaisuusasteen katsotaan olevan tiettyä prosenttiosuutta alhaisempi, ei automaattisesti katsota tukikelpoisiksi. Oikeusasiamies katsoi, että tällaisten lasten automaattinen poissulkeminen on mielivaltaista ja kohtuutonta eikä välttämättä johdu sovellettavasta lainsäädännöstä. Henkilöstösääntöjen 67 artiklan 3 kohdassa, joka on kaksinkertaisen korvauksen oikeusperusta, ei tehdä eroa eriasteisesti vammaisten lasten välillä. Henkilöstösääntöjen mukaan korvauksen myöntämisedellytykset ovat seuraavat: a) onko lapsella vamma ja jos on, b) aiheutuuko tästä vammasta suuria kustannuksia.

14. Oikeusasiamies muistutti komissiota myös siitä, että vammaisten henkilöiden oikeuksien toteuttaminen edellyttää EU:n hallinnolta suurempaa huolenpitovelvollisuutta työnantajana. Oikeusasiamies pani merkille komission sitoumuksen [7] parantaa vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan EU:n strategian [8] mukaisesti tukea, jota komissio antaa vammaiselle henkilöstölle ja henkilöstölle, jonka huollettavana on vammainen perheenjäsen. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies teki seuraavan ratkaisuehdotuksen:

Komission olisi arvioitava uudelleen kantelijan pyyntö kaksinkertaisesta huollettavana olevasta lapsesta maksettavasta lisästä.

Komission olisi ehdotettava päätelmän 177/87 tarkistamista siten, että siinä säädetään myös mahdollisuudesta myöntää huollettavana olevasta lapsesta maksettava kaksinkertainen lisä kaikille henkilöstön jäsenille, joille aiheutuu ”suuria menoja” huollettavana olevista vammaisista lapsista, eikä ainoastaan niille, joilla on vammaisia lapsia, joiden katsotaan ylittävän tietyn kynnysarvon.

15. Oikeusasiamies lisäsi, että arvioidessaan uudelleen kantelijan hakemusta komission olisi annettava hänelle selkeät tiedot siitä, mitä tositteita tarvitaan todisteena hänen lapsensa hoidon kustannuksista, mukaan lukien lapsen äidin antaman hoidon rahallinen arvo.

16. Oikeusasiamies totesi myös, että koska päätelmän 177/87 tarkistusprosessi voi viedä jonkin aikaa, komission olisi otettava huomioon tämän tutkimuksen tulokset käsitellessään vireillä olevia ja tulevia pyyntöjä, jotka koskevat huollettavana olevasta lapsesta maksettavaa kaksinkertaista lisää. Toisin sanoen sen olisi harkittava kaksinkertaisen huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän myöntämistä myös toimihenkilöille, joille aiheutuu suuria kustannuksia huollettavana olevista vammaisista lapsista, riippumatta kyseisen vamman prosenttiosuudesta.

Oikeusasiamiehelle ratkaisuehdotuksen johdosta esitetyt perustelut

Komissio

17. Komissio väitti, että kaksinkertaisesta riippuvuudesta johtuvan vähennyksen soveltamista koskevassa päätelmässä 177/87 esitetty kynnysarvoihin perustuva lähestymistapa takaa suuren avoimuuden ja ennustettavuuden alalla, jolla EU:n toimielimillä on harkintavaltaa. Komissio lisäsi, että kynnysarvoihin perustuva lähestymistapa edistää 67 artiklan 3 kohdan nopeaa täytäntöönpanoa ja varainhoitoasetuksessa säädettyjen taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden noudattamista.

18. Komissio on sitoutunut varmistamaan, että päätelmä 177/87 pysyy tarkoituksenmukaisena, mikä tarkoittaa, että kaksinkertaista huollettavana olevasta lapsesta maksettavaa lisää olisi voitava myöntää kaikissa tapauksissa, joissa vammaisuuteen liittyvät menot ovat suuret. Näin ollen on tärkeää varmistaa, että oletus siitä, että tietyn vammaisuuden kynnysarvon alittuessa ei aiheutuisi suuria menoja, perustuu luotettaviin ja ajantasaisiin lääketieteellisiin arviointeihin.

19. Tätä varten komissio ilmoitti ehdottavansa, että EU:n toimielinten ja elinten hallintopäälliköt [9] kuulevat toimielinten välistä lääketieteellistä lautakuntaa [10] nykyisten kynnysarvojen asianmukaisuudesta. Komissio ilmoitti erityisesti ehdottavansa, että CMI:ltä tiedusteltaisiin, onko lääketieteellisestä näkökulmasta oletettava, että päätelmässä 177/87 vahvistetut kynnysarvot alittava vamma ei aiheuta suuria kustannuksia eikä edellytä yksilöllistä arviointia. Komissio voi CMI:n lausunnon perusteella harkita päätelmän 177/87 tarkistamista.

20. Komissio totesi kuitenkin, että se arvioisi uudelleen kantelijan hakemuksen kaksinkertaisesta huollettavana olevasta lapsesta maksettavasta lisästä vain, jos ja kun päätelmää 177/87 on muutettu. Uudelleenarvioinnin tekeminen ennen päätelmän 177/87 uudelleentarkastelun päättymistä olisi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaista.

Kantelijan toimesta

21. Kantelija on samaa mieltä oikeusasiamiehen ehdottamasta ratkaisusta. Kantelija on valmis käymään uudelleen läpi menettelyn sen määrittämiseksi, onko hänellä oikeus kaksinkertaiseen huollettavana olevaan etuuteen.

Oikeusasiamiehen arvio ratkaisuehdotuksen jälkeen

22. Oikeusasiamies on edelleen sitä mieltä, että päätelmässä 177/87 esitetty kynnyslähestymistapa ei perustu EU:n henkilöstösääntöjen säännöksiin kaksinkertaisesta huollettavana olevasta lapsesta maksettavasta lisästä ja vaikuttaa olevan ristiriidassa YK:n vammaisyleissopimuksen mukaisten EU:n hallinnon velvoitteiden kanssa.

23. Oikeusasiamies on tyytyväinen komission toteamukseen, jonka mukaan päätelmän 177/87 olisi oltava tarkoituksenmukainen ja että komissio on aloittanut prosessin päätelmän 177/87 mahdolliseksi tarkistamiseksi.[11] Hän myöntää, että mahdollinen tarkistaminen ei ole pelkästään komission päätös, vaan sen tekevät hallintopäälliköt. Tämän tutkimuksen tulokset huomioon ottaen päätelmässä 177/87 esitettyä kynnysarvoa koskevaa lähestymistapaa olisi kuitenkin tarkistettava, jotta varmistetaan, että sillä pannaan tarkasti täytäntöön henkilöstösääntöjen 67 artiklan 3 kohdan säännökset, joiden mukaan kaksinkertaista huollettavana olevasta lapsesta maksettavaa lisää olisi myönnettävä, kun lapsella on vamma – sen asteesta riippumatta – josta aiheutuu toimihenkilölle ”suuria menoja”. Näin varmistettaisiin myös, että EU:n hallinto noudattaa YK:n vammaisyleissopimuksen mukaisia velvoitteitaan.

24. Päätelmät 177/87 päivitettiin viimeksi vuonna 2004, ennen kuin EU liittyi YK:n vammaisyleissopimukseen [12]. Vammaisyleissopimuksen mukaan vammaisilla henkilöillä on määritellyt oikeudet, mukaan lukien oikeus hyötyä toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on varmistaa heidän riippumattomuutensa, sosiaalinen integroitumisensa ja osallistumisensa yhteisön elämään. Se, että päätelmässä 177/87 jätetään automaattisesti tietyt vammaiset lapset kaksinkertaisen huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän saamisen ulkopuolelle, vaikuttaa näin ollen olevan ristiriidassa YK:n vammaisyleissopimuksen mukaisten EU:n velvoitteiden kanssa. Koska EU itse on YK:n vammaisyleissopimuksen osapuoli, YK:n vammaisyleissopimuksen lähestymistapaa ja normeja on virtaviivaistettava kaikissa EU:n hallinnon toimissa. Tätä varten päätelmää 177/87 olisi pitänyt tarkistaa paljon aikaisemmin. Komissiolla on erityinen vastuu johtaa näitä uudistustoimia ja näyttää esimerkkiä, koska komissio on YK:n vammaisyleissopimuksen nojalla nimetty EU:n yhteyspiste [13].

25. Oikeusasiamies panee merkille komission väitteen, jonka mukaan päätelmä 177/87 kuvastaa useita tärkeitä periaatteita, kuten avoimuutta, nopeaa täytäntöönpanoa ja tehokkuutta. On kuitenkin otettava asianmukaisesti huomioon päätelmän 177/87 ensisijainen tarkoitus, joka on henkilöstösääntöjen 67 artiklan 3 kohdan täytäntöönpano. Näin ollen nopealla täytäntöönpanolla, tehokkuudella ja avoimuudella on merkitystä vain, jos päätelmässä 177/87 otetaan asianmukaisesti huomioon säännös, joka sillä pyritään panemaan täytäntöön, eli taloudellisen tuen antaminen vammaisten lasten työntekijöille, joiden hoidosta aiheutuu suuria kustannuksia.

26. Saatavilla on nyt kehittyneitä ratkaisuja ja hoitoja, joilla voi olla todellista vaikutusta yksilön täysimääräiseen integroitumiseen yhteiskuntaan, vaikka vammaisuuden katsotaan olevan ”vähäinen”. Näihin ratkaisuihin ja hoitoihin liittyy usein huomattavia lisäkustannuksia. Koska kyseessä on dynaaminen ala, kaikkien sääntöjen, joilla pannaan täytäntöön huollettavana olevasta lapsesta maksettava kaksinkertainen lisä, olisi oltava tarkoituksenmukaisia myös jatkossa. Tämä edellyttää lähestymistapaa, jossa jokainen pyyntö ja tapaus arvioidaan yksilöllisesti.

27. Koska päätelmän 177/87 uudelleentarkastelu voi viedä jonkin aikaa, oikeusasiamies pitää valitettavana, että komissio ei ole vielä valmis arvioimaan uudelleen kantelijan hakemusta kaksinkertaista huollettavana olevasta lapsesta maksettavasta lisästä tai ottamaan huomioon tämän tutkimuksen tuloksia muiden vireillä olevien tai tulevien pyyntöjen osalta. Hän ymmärtää, että hallintopäälliköiden on päätettävä kaikista päätöksistä muuttaa lähestymistapaa, mutta hän katsoo kuitenkin, että tämän tutkimuksen tulosten perusteella komission ja muiden toimielinten olisi harkittava päätelmän 177/87 joustavampaa soveltamista pyyntöihin tästä lähtien.

28. Kuten edellä todettiin, oikeusasiamies katsoo, että päätelmää 177/87 olisi pitänyt tarkistaa paljon aikaisemmin. Oikeusasiamies kehottaa siksi komissiota seuraamaan tarkistuksen edistymistä kolmen kuukauden kuluessa ja aikoo tarkastella asiaa uudelleen, jos tarkistuksen tulos ei ole asianmukainen tai kestää liian kauan. Oikeusasiamies saattaa asian myös muiden EU:n toimielinten hallintopäälliköiden tietoon.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn seuraavin toteamuksin:

Oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että komissio on käynnistänyt prosessin päätelmien 177/87 tarkistamiseksi.

Oikeusasiamies pahoittelee, että komissio ei ollut tästä lähtien halukas harkitsemaan uudelleen lähestymistapaansa kaksinkertaiseen huollettavana olevasta lapsesta maksettavaan lisään. Hän toistaa näkemyksensä, jonka mukaan sen olisi sovellettava sääntöjä joustavammin tämän tutkimuksen tulosten perusteella ja odotettaessa päätelmien 177/87 tarkistamista. Oikeusasiamies ilmoittaa asiasta muille EU:n toimielimille, jotka vastaavat myös päätelmien 177/87 tarkistamisesta ja täytäntöönpanosta.

Päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja Euroopan komissiolle.

 

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 23.2.2023

 

 

[1] Euroopan talousyhteisön virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja näiden yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen vahvistamisesta annetun asetuksen N:o 31 67 artiklan 3 kohta:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101

[2] Hallintojohtajien päätelmässä 177/87, joka koskee henkilöstösääntöjen 67 artiklan 3 kohdan mukaista kaksinkertaista huollettavana olevasta lapsesta maksettavaa lisää ja jota on viimeksi päivitetty vuonna 2014, vahvistetaan edellytykset lisän myöntämiselle. Avustus myönnetään automaattisesti, jos fyysisen ja psyykkisen vamman eurooppalaisen arviointitaulukon mukaan vammaisuuden katsotaan olevan yli 50 prosenttia. Jos psyykkinen vamma on yli 20 prosenttia tai fyysinen vamma yli 30 prosenttia ja maksut ylittävät tavanomaisen korvauksen, voidaan myöntää kaksinkertainen korvaus. Näissä olosuhteissa kustannusten on oltava täsmällisiä ja niiden tueksi on esitettävä näyttöä.

[3] Asia 1804/2009/MHZ

[4] Perusoikeuskirjan 26 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Unioni tunnustaa vammaisten henkilöiden oikeuden päästä osallisiksi toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on varmistaa heidän riippumattomuutensa, sosiaalinen ja ammatillinen integroitumisensa sekä osallistumisensa yhteiskuntaelämään, ja kunnioittaa tätä oikeutta.”

[5] Lisätietoja vammaisyleissopimuksen mukaisista EU:n sitoumuksista: https://fra.europa.eu/en/cooperation/eu-partners/eu-crpd-framework. 

[6] Ks. asia 899/2011/TN, 12 kohta: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11111

[7] Huhtikuussa 2022 hyväksytyssä uudessa henkilöstöstrategiassa: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2022_2229_2_en_act_part1_v12.pdf. 

[8] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484

[9] Hallintopäälliköt ovat foorumi, joka kokoaa yhteen EU:n toimielinten, elinten ja laitosten päivittäisestä hallinnosta vastaavat henkilöstön jäsenet. Se kokoontuu säännöllisesti ja voi antaa ”päätelmiä”, joissa esitetään lähestymistapa EU:n henkilöstösääntöjen näkökohtien käytännön soveltamiseen tai täytäntöönpanoon.

[10] Toimielinten välinen lääketieteellinen lautakunta neuvoo EU:n toimielimiä, elimiä ja laitoksia lääketieteellisissä, terveyteen liittyvissä ja niihin liittyvissä kysymyksissä.

[11] Oikeusasiamies on tietoinen siitä, että tämä ehdotus jätettiin käsiteltäväksi kokouksessa 1. joulukuuta 2022 ja että asia on nyt CMI:n käsiteltävänä. Lääketieteellisen neuvonnan vastaanottamiselle ja mahdollisille jatkotoimille ei kuitenkaan ole vahvistettu konkreettista aikataulua.

[12] EU ratifioi YK:n vammaisyleissopimuksen vuonna 2011.