Kantelun tausta

1. EU ja sen jäsenvaltiot ovat vahvistaneet yhteiset säännöt ^[1] laittomien muuttajien alkuperämaahansa palauttamisen hallinnointia varten. Tässä yhteydessä EU tekee yhteistyötä laittomien muuttajien lähtömaiden kanssa takaisinottosopimusten avulla. Nämä ovat oikeudellisesti sitovia sopimuksia, joissa vahvistetaan kummankin osapuolen velvoitteet ja menettelyt sellaisten muuttajien takaisinotossa, joilla ei ole oikeutta oleskella EU:ssa.

2. Koska jotkin kolmannet maat vaikuttivat haluttomilta tekemään virallista takaisinottosopimusta, EU alkoi vuonna 2016 neuvotella EU:n ulkopuolisten maiden kanssa epävirallisista, ei-sitovista palauttamis- ja takaisinottojärjestelyistä. Sen jälkeen EU on tehnyt kuusi tällaista järjestelyä [2].

3. Maaliskuussa 2021 kantelija esitti Euroopan komissiolle pyynnön ^[3] saada tutustua EU:n epäviralliseen takaisinottojärjestelyyn Gambian kanssa.

4. Komissio kieltäytyi antamasta pyydettyä asiakirjaa tutustuttavaksi vedoten tarpeeseen suojella kansainvälisiä suhteita koskevaa yleistä etua ^[4]. Komissio väitti, että ilmoittaminen heikentäisi EU:n ja sen jäsenvaltioiden suhteita Gambiaan ja että se vaarantaisi mahdolliset tulevat neuvottelut vastaavista sopimuksista muiden kolmansien maiden kanssa.

5. Huhtikuussa 2021 kantelija pyysi komissiota tarkastelemaan uudelleen päätöstään evätä oikeus tutustua asiakirjoihin (tehmällä ”uudistetun pyynnön”) ja ilmoittamaan ainakin osan järjestelystä.

6. Komissio vahvisti syyskuussa 2021 päätöksensä evätä tutustumisoikeus.

7. Tyytymättömänä kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen heinäkuussa 2022.

Tiedustelu

8. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen komission päätöksestä evätä yleisön oikeus tutustua EU:n ja Gambian väliseen maahanmuuttajien palauttamista ja takaisinottoa koskevaan epäviralliseen järjestelyyn.

9. Tutkinnan aikana oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti kyseessä olevan järjestelyn. Oikeusasiamies antoi myös komissiolle mahdollisuuden esittää lisänäkemyksiä, mutta ei saanut niitä.

10. EU:n neuvostoa koskevassa rinnakkaisessa tutkimuksessa ^[5] oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasteli myös kaikkia epävirallisia takaisinottojärjestelyjä, joita EU on tehnyt vuodesta 2016 lähtien, sekä useita asiakirjoja, jotka liittyvät niihin johtaneisiin neuvotteluihin.

Esitetyt perustelut

11. Kantelija väitti lähinnä, että järjestelyn asiayhteyden ja olosuhteiden sekä sen osapuolten menettelyn vuoksi on oletettava, että järjestelyn on tarkoitus olla oikeudellisesti sitova. Sen vuoksi se olisi julkaistava EU:n virallisessa lehdessä.

12. Kantelija väitti myös, että kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaa koskevaa poikkeusta ei voida soveltaa tässä asiassa. Hän totesi komission väittävän, että riidanalainen järjestely on luonteeltaan pelkkä menettelyllinen. Hänen mukaansa ainoastaan aineellinen sopimus voi kuitenkin oikeuttaa sen poikkeuksen käyttämisen, johon vedotaan.

13. Lisäksi kantelija katsoi, että kansainvälisiä suhteita koskevaa yleistä etua olisi pitänyt punnita suhteessa tarpeeseen suojella riittävästi muuttajien perusoikeuksia, ja ilmaisi huolensa tällaisten takeiden mahdollisesta puuttumisesta. Valituksen tekijä lisäsi, että järjestelyn julkistaminen vahvistaisi EU:n toteuttamien toimenpiteiden legitimiteettiä.  

14. Komissio totesi, että riidanalainen järjestely oli tehty Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 17 artiklan 1 kohdan nojalla ja että sen tarkoituksena ei ole luoda oikeudellisia velvoitteita. Sen sijaan sillä ”perustettiin jäsennelty ja ennakoitavissa oleva yhteistyömekanismi (...) omien kansalaisten palauttamista varten. Se sisältää palauttamis- ja takaisinottomenettelyä koskevia käytännön tietoja, kuten kuvauksen EU:ssa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tunnistamiseen sovellettavista vaiheista ja määräajoista, matkustusasiakirjojen myöntämisestä ja palauttamisoperaatioiden organisatorisista näkökohdista.”

15. Komissio väitti, että Gambian yhteistyö oli vapaaehtoista ja poliittisesti erittäin arkaluonteista ja että järjestelyn ei-sitovan luonteen vuoksi sen täytäntöönpano riippuu Gambian viranomaisten halukkuudesta noudattaa sovittuja käytäntöjä.

16. Komissio päätteli, että tietojen ilmaiseminen voisi johtaa vakavaan ja vahingolliseen luottamuksen menettämiseen suhteissa Gambiaan takaisinoton alalla ja sen ulkopuolella. Komissio lisäsi, että tämä riski oli todellinen. Esimerkiksi aiemmin toinen maa oli kieltäytynyt saattamasta päätökseen ja panemasta täytäntöön vastaavaa järjestelyä sen jälkeen, kun yleisö oli saanut tiedon käynnissä olevista neuvotteluista.

17. Lopuksi komissio väitti, että tietojen ilmaiseminen voisi heikentää EU:n neuvotteluasemaa suhteessa muihin takaisinottojärjestelyihin.

Oikeusasiamiehen arviointi

18. EU:n toimielimillä on laaja harkintavalta sen määrittämisessä, vahingoittaisiko asiakirjan luovuttaminen jotakin asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun EU:n lainsäädännön (asetus 1049/2001) 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa suojattua yleistä etua, kuten kansainvälisten suhteiden suojaa.^[6]

19. Oikeusasiamiehen tutkimuksessa pyrittiin näin ollen selvittämään, oliko komission arvioinnissa, johon se perusti päätöksensä evätä oikeus tutustua riidanalaiseen takaisinottojärjestelyyn, ilmeinen virhe.

20. Tätä varten oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tarkasti asiakirjan. Rinnakkaisen tutkimuksen ^[7] vuoksi tutkintaryhmä voisi myös verrata kyseisen järjestelyn sisältöä muihin EU:n tekemiin epävirallisiin takaisinottojärjestelyihin. Näissä tarkastuksissa saatujen tietojen perusteella oikeusasiamies katsoo, että komissio ei ollut ilmeisen väärässä katsoessaan, että tietojen ilmaiseminen voisi vahingoittaa kansainvälisiä suhteita koskevaa yleistä etua.

21. Tarkasteltuaan takaisinottojärjestelyjen sisältöä oikeusasiamies vahvisti esimerkiksi, että EU on soveltanut eriytettyä lähestymistapaa asianomaisiin eri palauttamismaihin. Oikeusasiamies pitää näin ollen komission näkemystä kohtuullisena, että tietojen paljastaminen heikentäisi EU:n neuvotteluasemaa sekä meneillään olevissa että tulevissa neuvotteluissa ja että se heikentäisi paluumaiden yhteistyöhalua.

22. Kun otetaan huomioon kyseiseen järjestelyyn sisältyvien tietojen arkaluonteisuus, oikeusasiamies katsoo myös, että komissio on perustellut kantelijalle asianmukaisesti päätöksensä evätä oikeus tutustua asiakirjoihin.

23. Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla suojattuja yleisiä etuja ei voida korvata muulla tärkeämmäksi katsotulla yleisellä edulla. Tämä tarkoittaa, että jos toimielin katsoo, että tietojen ilmaiseminen voisi vahingoittaa jotakin näistä eduista, sen on kieltäydyttävä antamasta tietoja. Vaikka kantelija toi esiin maahanmuuttajien perusoikeuksiin liittyviä merkittäviä huolenaiheita, hänen väitteitään ilmaisemista edellyttävän ylivoimaisen yleisen edun olemassaolosta ei voida ottaa huomioon. 

24. Sama pätee riidanalaisen asiakirjan luonteeseen. Oikeusasiamies toteaa kuitenkin, että järjestely ei ole luonteeltaan sitova, mikä käy selvästi ilmi sen sisällöstä.

25. Kaiken tämän perusteella oikeusasiamies katsoo, että komissio on perustellusti kieltäytynyt myöntämästä yleisölle oikeutta tutustua asiakirjoihin. Kantelijan esiin tuomien huolenaiheiden vuoksi (ks. kohta 13) olisi kuitenkin pyrittävä kaikin tavoin vakuuttamaan kansalaiset siitä, että muuttajien perusoikeuksia suojellaan riittävästi ja että tässä prosessissa on käytössä riittävät suojatoimet.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Euroopan komissio ei ole syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan evätessään pääsyn kyseessä olevaan epäviralliseen takaisinottojärjestelyyn.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja komissiolle.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourg, 1. syyskuuta 2022

[1] Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16 päivänä joulukuuta 2008 annettu direktiivi 2008/115/EY (palauttamisdirektiivi): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32008L0115&qid=1606153913679.

[2] Afganistanin, Bangladeshin, Etiopian, Gambian, Guinean ja Norsunluurannikon kanssa.

[3] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[4] Asetuksen 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti.

[5] Asia 815/2022/MIG, joka koskee EU:n neuvoston kieltäytymistä antamasta yleisön tutustuttavaksi asiakirjoja, jotka koskevat EU:n ulkopuolisten maiden kanssa tehtyjä epävirallisia järjestelyjä muuttajien palauttamisesta (takaisinottosopimukset): https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/61589.

[6] Ks. esim. unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 11.7.2018, ClientEarth v. komissio, T-644/16: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[7] Ks. edellä alaviite 5.