Koostatud vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 2 lõikele 10 [1]

Kaebuse taust

1. Kaebus käsitleb Frontexi otsust üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotluse kohta [2].

2. 8. veebruaril 2023 taotles kaebuse esitaja üldsuse juurdepääsu järgmistele dokumentidele:

i) Põhiõiguste ametniku aruanne Frontexi tegevuse kohta Albaanias 2021. ja 2022. aastal, sealhulgas soovitused; ja

ii) Põhiõiguste ametniku külastusaruanne Frontexi tegevuse kohta Albaanias 2021. ja 2022. aastal, sealhulgas soovitused.

3. 21. veebruaril 2023 teatas Frontex kaebuse esitajale, et tal ei ole punktis i nimetatud dokumente, ja tegi kindlaks, et üks dokument kuulub punkti ii kohaldamisalasse. Frontex keeldus võimaldamast juurdepääsu tuvastatud dokumendile, tuginedes vajadusele kaitsta üksikisiku eraelu puutumatust ja isikupuutumatust,[3] otsustusprotsessi [4] ning avalikku huvi seoses avaliku julgeoleku [5] ja rahvusvaheliste suhetega [6].

4. Frontex leidis, et dokumenti ei ole võimalik osaliselt avalikustada, kuna vajalike redigeerimiste tegemise halduskoormus oleks avalikustamise huviga võrreldes ebaproportsionaalne. Ta lisas, et redigeeritud dokumendil ei ole redigeerimise ulatuse tõttu mingit informatiivset väärtust.

5. Kaebuse esitaja ei ole rahul Frontexi keeldumisega anda juurdepääs asjaomasele dokumendile. Pärast kordustaotlusele eitava vastuse saamist pöördus kaebuse esitaja 2023. aasta aprillis ombudsmani poole.

Uurimine

6. Ombudsman algatas uurimise seoses Frontexi keeldumisega anda üldsusele juurdepääs vaidlusalusele dokumendile.

7. Uurimise käigus kontrollis ombudsmani uurimisrühm asjaomast dokumenti. Frontex esitas ombudsmani uurimisrühmale dokumendi redigeerimata versiooni ja dokumendi versiooni, millest olid välja jäetud lõigud, mida peeti määruse 1049/2001 asjaomaste eranditega hõlmatuks. Redigeerimine toimus ainult ombudsmanile esitatud dokumendis, kuna Frontex ei avaldanud kaebuse esitajale mingit teavet.

Ombudsmanile esitatud argumendid

8. Kaebuse esitaja on seisukohal, et dokumendi avalikustamine teenib ülekaalukat avalikku huvi, kuna Albaania on esitanud tõsiste vahejuhtumite teateid, milles mainitakse tagasitõrjumisi ja muid põhiõiguste rikkumisi. Seega väitis ta, et kuna taotletud dokument sisaldab teavet tegevuspiirkonna kohta, kus rikkumistest on teatatud, tuleks see avalikustada.

9. Ta lisas, et varem on Frontex avaldanud põhiõiguste ametniku aruandeid, sealhulgas kohapealsete külastuste aruandeid. Seetõttu on tema arvates dokumendi avalikustamata jätmine käesoleval juhul vastuolus varasema praktikaga.

10. Frontex kordas oma otsuses kaebuse esitaja taotluse kohta esitatud seisukohta. Frontex viitas ka erandile, millele ta ei olnud varem menetluses tuginenud, ja väitis, et dokumendi avalikustamine kahjustaks uurimise eesmärgi kaitset [7].

11. Avaliku julgeolekuga seoses väitis Frontex, et dokument sisaldab üksikasju operatiivpiirkonda lähetatud ametnike arvu ja profiilide kohta ning teavet piirikontrolli tegevate õiguskaitseametnike kasutatavate töömeetodite, aruandlusvahendite, -meetodite ja -vahendite kohta. Selle teabe avalikustamine tooks esile Frontexi operatsioonide tugevad ja nõrgad küljed ning paljastaks selliste operatsioonide käigus kohaldatavad töömeetodid. See jätaks nad ilma oma tõhususest piirikuritegevuse ja ebaseaduslike piiriületuste vastu võitlemisel ja nende ennetamisel. Frontexi sõnul sisaldab dokument ka üksikasju käimasoleva operatsiooni kohta, mille avalikustamine annaks smugeldajatele ja muudele kuritegelikele võrgustikele luureteavet, mis võimaldaks neil muuta oma töömeetodeid, mis lõppkokkuvõttes seaks ohtu rändajate elu.

12. Seoses rahvusvaheliste suhetega märkis Frontex, et dokument sisaldab tundlikku teavet kolmandate riikidega tehtava koostöö kohta. Samuti sisaldab see viiteid selle koostöö toimimisviisidele, analüüsidele ja hinnangutele ning praegusele olukorrale seoses kohaldatavate piirijulgeolekumeetmetega. Selle teabe avalikustamine kahjustaks Frontexi, liikmesriikide ja kolmandate riikide vastastikust usaldust rahvusvaheliste suhete kontekstis, takistades lõppkokkuvõttes nende osalejate vahelist koostööd tagasisaatmis- ja tagasivõtmisprotsessides.

13. Eraelu puutumatuse ja isikupuutumatuse kaitse kohta märkis Frontex, et dokument sisaldab isikuandmeid ja iseloomulikke tunnuseid, mis võivad viia üksikisikute tuvastamiseni.

14. Seoses ülekaaluka avaliku huviga avalikustamise vastu märkis Frontex, et sellist huvi ei ole võimalik kindlaks teha. Igal juhul on suurem osa dokumendist hõlmatud avaliku julgeoleku ja rahvusvaheliste suhetega seotud eranditega, mis on absoluutsed ja mida ei saa tühistada avaliku huvi olemasolu avalikustamise vastu.

15. Seoses väidetava ebajärjekindlusega oma avalikustamistavades väitis Frontex, et iga dokumenti hinnatakse igal üksikjuhul eraldi. Seepärast avalikustati teatavad varasemad põhiõiguste ametniku aruanded, sealhulgas külastuste aruanded.

Ombudsmani hinnang

16. Olles vaidlusaluse dokumendi läbi vaadanud, nõustub ombudsman, et suurem osa teabest, mida Frontex ombudsmanile esitatud dokumendis redigeeris, on hõlmatud Frontexi viidatud eranditega, mis õigustab selle avalikustamata jätmist. Nii on see redigeerimiste puhul, mis põhinevad avaliku huvi kaitsel seoses avaliku julgeoleku ning üksikisikute eraelu puutumatuse ja isikupuutumatuse kaitsega.  

17. Seoses dokumendi nende osadega, mis sisaldavad rahvusvaheliste suhetega seotud teavet, on mõistlik keelduda juurdepääsu andmisest väljavõtetele, milles viidatakse meetmetele ja menetlustele, mida Albaania ametiasutused on ühisoperatsiooni raames järginud, kuna ühepoolne avalikustamine võib takistada selle riigi ja Frontexi vahelist koostööd.

18. Ombudsman on siiski seisukohal, et Frontex peaks võimaldama taotletud dokumendile osalise juurdepääsu.

19. Frontexi argument, et dokumendi konfidentsiaalsete osade kustutamiseks vajalik halduskoormus oleks avalikustamise huviga võrreldes ebaproportsionaalne, ei ole veenev. Esiteks on dokument väga lühike ja selle redigeerimine ei nõuaks märkimisväärseid jõupingutusi. Teiseks tegi Frontex omal algatusel ettepaneku seda dokumenti ombudsmaniga jagades redigeerida. Seetõttu ei nõuaks kaebuse esitajale osalise juurdepääsu andmine praeguses etapis Frontexilt mingeid lisapingutusi.

20. Ombudsman on seisukohal, et dokumendi redigeeritud versiooni avalikustamine oleks mõttekas nii kaebuse esitaja kui ka üldsuse jaoks üldiselt. Kordustaotluses väljendas kaebuse esitaja muret Albaania piirivalve väidetavate tagasitõrjumiste ja muude inimõiguste rikkumiste pärast. Punktid, mille kohta Frontex ei märkinud, et need on hõlmatud ühe erandiga üldsuse juurdepääsust, hõlmavad teavet sõltumatute organisatsioonide sellekohaste väidete olemasolu kohta, Albaania ametiasutuste seisukohta selliste väidete kohta ning asjaolu, et missiooni kaasatud Frontexi põhiõiguste vaatlejad ei näinud rändajate väärkohtlemist ei Albaania politsei ega Frontexi töötajate poolt. Lisaks sisaldavad need punktid üksikasjalikku teavet Frontexi kavatsuse kohta teha koostööd Albaania ametiasutustega, et ennetada ja käsitleda võimalikke põhiõiguste rikkumisi ning kaitsta haavatavaid rändajaid.

21. Seetõttu oleks selle teabe avalikustamine, mida Frontex ei pidanud ühegi erandiga hõlmatuks, kaebuse esitaja jaoks mõttekas.

22. Lisaks leiab ombudsman, et avalikustada võiks ka teatava teabe, mis Frontexi arvates kuulub rahvusvaheliste suhetega seotud erandi alla. Täpsemalt viitavad mõned väljavõtted rändajate võimalikule ebaseaduslikule väljasaatmisele Albaania ametivõimude poolt. Need osad on sõnastatud hüpoteetiliselt ega kajasta Frontexi seisukohta selles küsimuses, vaid pigem hinnangut selle kohta, kas väited, kui need on tõesed, kujutaksid endast rahvusvahelise õiguse rikkumist, ning Frontexi aruandlusmehhanismide kasutamise asjakohasust sarnastel juhtudel. Arvestades teabe hüpoteetilist laadi, ei ole ilmne, et see on hõlmatud rahvusvaheliste suhetega seotud erandiga. Isegi kui need osad sisaldasid järeldusi, et selline ebaseaduslik tegevus toimub Albaanias, on ELi kohtupraktikas sätestatud, et üksnes viitest poliitilisele või inimõiguste olukorrale riigis ei piisa juurdepääsu keelamiseks määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes sätestatud erandi alusel [8].

23. Seoses otsustusprotsessi ja juurdluste eesmärgi kaitsega leiab ombudsman, et Frontex ei loonud piisavalt konkreetseid seoseid dokumendis sisalduva teabe ja otsustamisprotsessi või juurdluste eesmärgi kahjustamise ohu vahel. Lisaks ei ole need erandid absoluutsed ja avalikustamisega seotud avalik huvi võib need tühistada. Kuna aga nende erandite kohane teave näib olevat hõlmatud ka avaliku julgeolekuga seotud avaliku huvi kaitsega seotud erandiga, mida ei saa avalikust huvist mööda vaadata, ei tundu selle küsimuse käsitlemine kasulik.  

Lahenduse ettepanek

Eespool esitatud järelduste põhjal teeb ombudsman Frontexile ettepaneku vaadata läbi oma otsus keelduda vaidlusalusele dokumendile juurdepääsu andmisest ja võimaldada sellele osaline juurdepääs, avaldades teabe, mida ta ei jätnud ombudsmanile esitatud dokumendist välja, ning ombudsmani hinnangus kindlaks tehtud teabe, mis ei näi olevat hõlmatud määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes sätestatud erandiga.

Frontexil palutakse teavitada ombudsmani 15. septembriks 2023 kõigist meetmetest, mida ta on seoses eespool nimetatud lahenduse ettepanekuga võtnud.

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 16. juuni 2023

[1] Kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Vastavalt määrusele 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktile b.

[4] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõikele 3.

[5] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a esimesele taandele.

[6] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandale taandele.

[7] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandale taandele.

[8] Esimese Astme Kohtu 7. veebruari 2022. aasta otsus kohtuasjas T-211/00: Kuijer vs. nõukogu, punktid 60-62. Kättesaadav siin: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47741&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=241263.