Koostatud vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikele 6 [1]

Kaebuse taust

1. Kaebus käsitleb seda, kuidas Euroopa Komisjon käsitles rikkumiskaebust, mille oli esitanud Prantsusmaa kodanik, kes töötas Iirimaal arhitektina alates 2000. aastast. Pärast Iirimaa 2007. aasta ehituskontrolli seaduse (Irish Building Control Act 2007; edaspidi „seadus”) jõustumist, millega muu hulgas reguleeriti nimetuse „architect” kasutamist, pidi kaebuse esitaja lõpetama nimetuse kasutamise, kuni ta on seaduse kohaselt registreeritud [2]. See asetas ta ebasoodsasse konkurentsiolukorda võrreldes nendega, kellel oli õigus jätkata tiitli "arhitekt" kasutamist.

2. 17. septembril 2010 esitas kaebuse esitaja komisjonile rikkumiskaebuse (CHAP(2010)02912 - IIRIMAA) seoses kõnealuse õigusaktiga, eelkõige selle artiklitega 21–22.[3] Paragrahvides 21–22 määratletakse tehnilise hindamise nõukogu menetlus taotlejate jaoks, kellel puudub kvalifikatsioon ja kellel on vähemalt kümneaastane töökogemus riigis (st Iirimaa Vabariigis) enne paragrahvide 21–22 [4] jõustumist. Kaebuse esitaja sõnul diskrimineeritakse töökogemuse nõudega teistest ELi liikmesriikidest pärit töötajaid, kehtestades nõutavale töökogemusele riiklikud piirangud. Kaebuse esitaja selgitas, et talle registreerimiseks soovitatud marsruut, nimelt seaduse paragrahvi 14 lõike 2 punkt f, on koormavam kui paragrahvid 21–22, hõlmates 5 500 euro asemel 13 500 eurot ja eksamit, mis on jaotatud kümnele kuule ja kujutab endast „väga akadeemilist menetlust”.

3. Komisjon käsitles kaebuse esitaja rikkumiskaebust EU Piloti menetluse raames (juhtum 1486/10/MARK)[5]. Kaebuse esitajale 30. mail 2011 saadetud e-kirjas viitas komisjon Iirimaa ametiasutuste vastusele EU Piloti kaebusele, milles nad märkisid, et paragrahvide 21–22 sätted lisati seadusesse üksnes üleminekumeetmena, mille konkreetne eesmärk on „korrastada“ühekorraga piiratud arvu üksikisikute (olenemata nende kodakondsusest) olukord, kes olid seaduse kehtestamise ajal Iirimaal arhitektuuri valdkonnas tegutsenud vähemalt kümme aastat. Lisaks märkisid Iirimaa ametiasutused, et kuna paragrahvid 21–22 on mõeldud konkreetselt sellele piiratud praktikute rühmale, otsustavad nad vajaduse korral need sätted täielikult välja jätta, selle asemel et laiendada neid isikutele, kes on omandanud kogemuse väljaspool Iirimaad. Lisaks selgitasid Iirimaa ametiasutused, et seaduse artikli 14 lõike 2 punkti f kohaldatakse isikute suhtes, kellel on kogemusi selliste ülesannete täitmisel, mis vastavad arhitekti ülesannetele Iirimaal, kuid mida ta ei pruugi täita Iirimaal [6]. Seega võetakse arvesse mis tahes asjakohast kogemust, mis on saadud väljaspool Iirimaad. Lõpuks vaidlustasid Iirimaa ametiasutused kaebuse esitaja väite, et seaduse artikli 14 lõike 2 punkti f kohane menetlus on akadeemilise iseloomuga, mis sobib kõrgkooli lõpetanutele kõige paremini. Nad väitsid, et see on mõeldud spetsiaalselt kogenud praktikutele. Nad leidsid, et see oleks kaebuse esitaja jaoks registreerimiseks sobiv viis.

4. Komisjon teatas kaebuse esitajale, et nende tähelepanekute põhjal ei tundu olevat veenvaid tõendeid selle kohta, et Iirimaa on rikkunud ELi õigust. Sellest tulenevalt tegi komisjon ettepaneku juhtum nelja nädala jooksul lõpetada, välja arvatud juhul, kui kaebuse esitaja esitab uut teavet.

5. Seejärel toimus kaebuse esitaja ja komisjoni vahel ulatuslik kirjavahetus. Selle teabevahetuse käigus põhjendas komisjon oma ettepanekut juhtum lõpetada järgmiste argumentidega.

6. Esiteks selgitas komisjon, et kui seaduse paragrahvides 21–22 nähakse ette registreerimismehhanism, mis on paralleelne paragrahvi 14 lõike 2 punkti f kohase korraga, mille kohaselt ühte kohaldatakse arhitektide suhtes, kes on omandanud kogu oma töökogemuse Iirimaal, ja teist arhitektide suhtes, kes on pärit teistest liikmesriikidest, võib olla alust järeldada, et need sätted rikuvad ELi õigust, eelkõige ELi toimimise lepingu artiklit 45 (töötajate vaba liikumise kohta) ja ELi toimimise lepingu artiklit 49 (asutamisvabaduse kohta), kehtestades rangemad nõuded spetsialistidele, kes on omandanud kvalifikatsiooni muus liikmesriigis kui Iirimaa. Iirimaa ametiasutuste esitatud selgituste ja seaduse enda sätete analüüsi põhjal ei näi see siiski nii olevat. Paragrahvi 22 lõige 1 välistab "sellise soorituse perioodi, mis toimub käesoleva paragrahvi alguses või pärast seda". Seega nähakse paragrahvides 21–22 erinevalt paragrahvist 14 ette mehhanism, mille kohaldatavus on ajaliselt piiratud (omandatud õiguste kord). Komisjon on seisukohal, et kõnealuse meetme eesmärk on võimaldada registreerida piiratud arv isikuid, keda kutsenimetuse „arhitekt” kasutamise reguleerimine on negatiivselt mõjutanud. Nende üleminekumeetmete suhtes kehtivad tingimata tingimused, mis võivad tunduda meelevaldsed ja diskrimineerivad. Kuigi kaebuse esitaja ei saa neist kasu, kuigi määrus on teda kahjustanud, kehtib see ka arhitekti kohta, kes oli õigusnormide jõustumise ajal Iirimaal üheksa ja pool aastat tegutsenud.

7. Teiseks märkis komisjon, et kaitstes kõnealuste sätete praeguse sõnastuse loogikat, on Iirimaa ametiasutused teatanud, et vajaduse korral on nad valmis seaduse paragrahvid 21–22 välja jätma, nii et kõiki arhitekti kutsenimetuse kasutamise registreerimistaotlusi, sealhulgas neid, mille on esitanud olemasolevad mitteakadeemilise taustaga praktikud, kes tegutsesid seaduse kehtestamise ajal Iirimaal, menetletakse seaduse paragrahvides 14, 15 ja 16 sätestatud eri viisidel. Võttes arvesse jaotiste 21–22 rangelt sihipärast ja ajutist laadi, selgitas komisjon, et tema arvates oleks ebaproportsionaalne nõuda selle väljajätmist, eriti kuna sellest tulemusest ei oleks kasu kaebuse esitajale ega ühelegi teisele tema ametikohal töötavale spetsialistile.

8. Kolmandaks viitas komisjon Iirimaa ametiasutuste kinnitusele, et kaebuse esitajat on võimalik registreerida § 14 lõike 2 punktis f ette nähtud viisil. See on peamine vahend Iirimaal registreerimiseks ilma kvalifikatsiooni tõendava dokumendita ning seda kohaldatakse nii Iirimaa kodanike kui ka ELi kodanike suhtes, kes ei ole Iirimaa kodanikud, olenemata sellest, kus nad oma töökogemuse omandasid. Ta lisas, et kuigi kaebuse esitaja peab seda võimalust kulukaks, ei ole komisjoni pädevuses määrata kindlaks, kuidas on liikmesriigis korraldatud juurdepääs kutsealale (või kutsenimetusele).

9. 20. detsembril 2011 teatas komisjon kaebuse esitajale, et tema EU Piloti juhtum 1486/10/MARK lõpetati 25. novembril 2011. Komisjon selgitas, et ta hindas kõnealust seadust ja selle mõju spetsialistide vabale liikumisele tervikuna, keskendumata ühelegi konkreetsele osale eraldi. Komisjoni sõnul käsitlevad § 14 jj ning § 21 jj erinevaid olukordi, kuid täiendavad üksteist. Üheskoos võimaldavad need kõik spetsialistid, kes tegutsesid Iirimaal eelmise, reguleerimata süsteemi alusel, tuua uue õigussüsteemi alla. Selles valguses erineb seaduse paragrahvide 14, 15 ja 16 eesmärk paragrahvide 21-22 eesmärgist. Esimesena nimetatud sätteid kohaldatakse isikute suhtes, kes soovivad asuda Iirimaal arhitektina tegutsema Iirimaal ja/või mujal omandatud kvalifikatsiooni, näiteks arhitektina töötamise kogemuse alusel; viimati nimetatud sätete eesmärk on „korraldada”– ühekordselt – nende isikute õiguslik olukord, keda Iirimaa valitsus pidas juba pikka aega riigis arhitektidena tegutsevaks. Komisjon oli seisukohal, et Iirimaa seadusandja peab kindlaks määrama, kes tuleks lisada väljakujunenud arhitektide määratlusse, mille suhtes seda erakorralist meedet kohaldatakse. Kuna kutsenimetust ei olnud Iirimaal enne seaduse jõustumist reguleeritud, näis ainus võimalik kriteerium olevat aeg, mille jooksul isik oli riigis sellel kutsealal tegutsenud. Kümme aastat peeti selleks sobivaks.

10. Seejärel märkis komisjon, et seda liiki otsused on alati teataval määral meelevaldsed. Nad peavad tasakaalustama ühelt poolt enne seaduse jõustumist heas usus tegutsenud isikute huve ning teiselt poolt tarbijate ja laiema üldsuse õigusi ja huve, võttes arvesse arhitektide tegevuse mõju tervisele ja ohutusele. Lõpuks ütles komisjon, et kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega jäetakse sellised otsused liikmesriikidele, kellel on kõige paremad võimalused otsuse tegemiseks.

11. Lisaks selgitas komisjon, et ta ei seadnud Iirimaa valitsust riiklike piirangute suhtes kahtluse alla, sest ta ei leidnud 14. jaost ega 21.–22. jaost [7] tõendeid riiklike piirangute kohta. Kõik seaduse alusel registreerimise marsruudid on võrdselt kohaldatavad Iirimaa kodanikele ja ELi kodanikele, kes ei ole Iirimaa kodanikud, ning täpselt samadel tingimustel. Seega ei kohelda ELi kodanikke, kes ei ole Iirimaa kodanikud, Iirimaa kodanikest erinevalt. Lisaks ei tundu, et isikuid, kes on omandanud kogu oma töökogemuse Iirimaal, ja isikuid, kes on omandanud kogu töökogemuse teistes liikmesriikides, koheldaks erinevalt, kuna 14. jagu ja 21.–22. jagu ei ole paralleelsed mehhanismid, vaid erinevat laadi täiendavad sätted, mille eesmärk on käsitleda erinevaid olukordi. Komisjon jõudis järeldusele, et talle kinnitati, et seadusega pakuti kaebuse esitajale võimalust arhitektina registreerimiseks ning et kogu tema kogemust, sealhulgas väljaspool Iirimaad omandatud kogemust, võetakse arvesse, kui ta seda võimalust kasutab.

12. Kaebuse esitaja vaidlustas selle järelduse komisjonis. Ta väitis, et komisjon keeldus seaduse paragrahvide 21–22 kaudu kahtluse alla seadmast riiklike registreerimispiirangute vajalikkust ja eesmärki. Kuigi ta mõistis, et diskrimineerimine puudutab tõenäoliselt mitte rohkem kui tosinat Iirimaal elavat Euroopa kodanikku, väitis ta, et komisjon ei tohiks ilmseid fakte eirata. Enam kui kümneaastase kogemusega taotlejatelt, kes on osa sellest kogemusest omandanud ELis, kuid väljaspool Iirimaad, nõutakse 7000 eurot rohkem, et sooritada palju keerulisem eksam kui nende kolleegidelt, kes ei ole kunagi ELi sisse rännanud. Need kaks erinevat registreerimisviisi on ilmselgelt diskrimineerivad töötajate suhtes, kes on kasutanud oma vaba liikumise õigust ELis. Kaebuse esitaja arvates on Iirimaa õigusaktidega kehtestatud sellised riiklikud töökogemuse piirangud, mis on tingitud võõrtöötajate suurenenud liikumisest Iirimaal alates 2000. aastast. Teistes ELi riikides saadud kogemusi tuleks pidada eeliseks, võttes arvesse Iirimaal enne 2005. aastat kehtinud halbu ehitus- ja projekteerimisstandardeid.

13. Seejärel otsustas kaebuse esitaja esitada oma kaebuse Euroopa Ombudsmanile.

Uurimise ese

14. Kaebuse esitaja väitis, et komisjon tegi vea, kui ta lõpetas kaebuse menetlemise, ilma et ta oleks täielikult uurinud, kas Iirimaa 2007. aasta ehituskontrolli seaduse paragrahvid 21–22 on kooskõlas ELi õigusega.

Oma väite toetuseks väitis kaebuse esitaja sisuliselt, et kõnealune näiliselt neutraalne nõue, mille kohaselt peab asjaomane kogemus olema omandatud „riigis”, võib eelkõige mõjutada suuremat hulka mitteIiri kodanikke ja panna nad ebasoodsasse olukorda.

15. Kaebuse esitaja väitis, et komisjon peaks tunnistama, et kõnealused sätted on diskrimineerivad, ning et ta lõpetas kaebuse menetlemise põhjusel, et asja menetlemine oleks ebaproportsionaalne.

16. 28. novembril 2012 ombudsmanile saadetud täiendavas kirjas teatas kaebuse esitaja, et ta kaotab võimalikke projekte, kuna tal ei ole võimalik end arhitektina registreerida. See tuleneb Iirimaa seadusest, mis on vastuolus ELi õigusega. Kaebuse esitaja küsis ombudsmanilt, kes vastutab rahalise kahju eest, mida tema tegevus kannatab seetõttu, et komisjon ei uurinud tema juhtumit nõuetekohaselt, mis on tema sõnul olukorda halvendanud.

17. Ombudsman märgib, et kaebuse esitaja näib väitvat, et käesolevasse uurimisse tuleks lisada täiendav nõue, nimelt rahalise hüvitise nõue. Kuna aga seda väidet uurimise alguses ei lisatud, on ombudsman seisukohal, et praeguses etapis ei oleks asjakohane seda lisada.

Uurimine

18. Kaebuse esitaja esitas oma kaebuse ombudsmanile 6. märtsil 2012. 28. märtsil algatas ombudsman uurimise, paludes Euroopa Komisjonilt arvamust. Samuti palus ta komisjonil lisada oma arvamusse selgituse kaebuse esitajale saadetud 20. juuni 2011. aasta e-kirjas esitatud märkuse kohta, et Iirimaa õigusaktides sätestatud tingimused „võivad tunduda meelevaldsed ja diskrimineerivad”, ning eelkõige selle kohta, kas see märkus viitab diskrimineerimisele kodakondsuse alusel.

19. Komisjon saatis 2. augustil 2012 oma arvamuse, mis edastati kaebuse esitajale koos ettepanekuga esitada oma märkused. Kaebuse esitaja esitas oma märkused 5. septembril 2012.

Ombudsmani analüüs ja järeldused

A. Väide, et komisjon tegi vea, lõpetades rikkumiskaebuse ja sellega seotud väite

Ombudsmanile esitatud argumendid

20. Ombudsmanile esitatud kaebuses väitis kaebuse esitaja, et komisjon keeldus tegutsemast põhjusel, et see oleks ebaproportsionaalne. Kuigi ta märkis, et ta nõustus täielikult selle kohtuotsusega, kritiseeris ta asjaolu, et komisjon keeldus tunnistamast väljaspool Iirimaad asuvatest ELi liikmesriikidest pärit töötajate diskrimineerimist. Lisaks väitis ta, et isik komisjonis, kes tema kaebust hindab, ei olnud teemast teadlik.

21. Oma arvamuses selgitas komisjon taas, et üleminekutee registreerimiseni, nimelt paragrahvid 21–22, näivad olevat erinevat laadi kui paragrahv 14: Kui paragrahvis 14 on sätestatud pikaajaline ja terviklik süsteem kvalifitseeritud isikute registreerimiseks arhitektidena, siis paragrahvide 21–22 eesmärk on leevendada kutsenimetuse reguleerimise mõju piiratud arvule isikutele, kes olenemata nende kodakondsusest olid seaduse jõustumise ajal olnud Iirimaal arhitektina asutatud kümme aastat või kauem. Seega on tegemist üleminekusätetega, mis näevad ette nende isikute ühekordse registreerimise, kes Iiri seadusandjate arvates on omandanud õiguse seda teha, kuna nad on Iirimaal sellel kutsealal pikka aega tegutsenud.

22. Seoses kaebuse esitaja väitega, et komisjon lõpetas rikkumiskaebuse menetlemise ilma täieliku uurimiseta, vastas komisjon, et tema talitused analüüsisid kogu teavet, mille kaebuse esitaja oli esitanud oma esialgses kaebuses, samuti kõiki tema hilisemaid teateid, ning andsid talle ulatuslikku tagasisidet kirjalikult ja telefoni teel. Lisaks sellele algatati pärast tema väidet, et Iirimaa 2007. aasta ehituskontrolli seadus sisaldas sätteid, mis tõid kaasa diskrimineerimise kodakondsuse alusel, EU Piloti menetlus, et selgitada nii seaduse sätteid kui ka arhitektide kutsekvalifikatsioonide tunnustamise praktilist korraldust Iirimaal. Komisjon pidas Iirimaa ametiasutustega arutelusid lisateabe saamiseks, et saada enne otsuse tegemist olukorrast võimalikult täielik ülevaade. Komisjon palus isegi selgitada teatavaid kaebuse esitajale potentsiaalselt huvi pakkuvaid küsimusi seoses tema taotlusega, mis ei olnud otseselt seotud tema rikkumiskaebusega. Lõpuks hoidis komisjon kaebuse esitajat täielikult kursis olukorra uurimise ja hindamise eri etappidega.

23. Mis puudutab kaebuse esitaja poolt ombudsmanile esitatud kaebuses esitatud argumenti, et tema kaebus määrati komisjonis valele üksusele, siis märkis viimane, et kuna tema kaebus puudutas juurdepääsu kutsealale muus liikmesriigis kui see, kus ta omandas oma kvalifikatsiooni, oli üksus "Kutsekvalifikatsioonid" pädev kaebust menetlema. Pärast siseturu ja teenuste peadirektoraadi sisemist ümberkorraldamist nimetati üksus ümber „spetsialistide vabaks liikumiseks“, muutmata mingil viisil selle pädevust või personali.

24. Kaebuse esitaja väite kohta selgitas komisjon, et tema väide, et ei 14. jagu ega 21.–22. jagu ei toonud kaasa diskrimineerimist kodakondsuse alusel, põhines asjaolul, et ükski neist sätetest ei sea Iirimaal arhitektina registreerimise tingimuseks Iirimaa kodakondsust. Komisjon jagas kaebuse esitaja seisukohta, mis kajastab ka väljakujunenud kohtupraktikat, et riigisisesed meetmed võivad olla diskrimineerivad, viitamata sõnaselgelt kodakondsusele, kui neil on mittekodanikele suurem kahjulik mõju kui kodanikele. Ta lisas siiski, et kõnealuse seaduse puhul see nii ei tundu olevat. Kui lugeda seadust tervikuna, ei näi see takistavat teises liikmesriigis saadud kvalifikatsiooniga arhitektide asutamist Iirimaal ega muuda seda vähem atraktiivseks, sest artikliga 14 kehtestatakse arhitektide registreerimise süsteem. Paragrahviga 14 tagatakse kõigi arhitektide võrdne kohtlemine olenemata sellest, kas nad on Iirimaa või mõne muu liikmesriigi kodanikud ja kas nad on omandanud kvalifikatsiooni Iirimaal või mõnes muus liikmesriigis. Paragrahvide 21–22 kohaldatavus on nii piiratud – nii ajaliselt kui ka väga konkreetsete asjaoludega –, et neid ei saa pidada 14. jaoga kehtestatud süsteemi kahjustavaks.

25. Lisaks selgitas komisjon, et tema märkus, mille kohaselt paragrahvide 21–22 sätted „võivad tunduda meelevaldsed ja diskrimineerivad”, ei viita diskrimineerimisele kodakondsuse alusel. See viitab asjaolule, et mis tahes oluline muutus kutseala korralduses või olulised uued õigusaktid mis tahes valdkonnas võivad kahjustada teatavaid isikuid või isikute rühmi. Sellega seoses ei pruugi seadusandja jõupingutused soovimatu mõju leevendamiseks laieneda kõigile huvitatud isikutele. Lõpptulemus võib näida diskrimineeriv nende isikute suhtes, kes ei saa kasutada leevendavaid üleminekumeetmeid ja keda seadusemuudatus seetõttu negatiivselt mõjutab. See näib olevat tõsi kaebuse esitaja puhul, kelle tööd arhitektina on mõjutanud Iirimaa 2007. aasta ehitusjärelevalve seadus (Irish Building Control Act 2007). Asjaolu, et tema suhtes ei kohaldata paragrahvides 21–22 sätestatud omandatud õigusi käsitlevaid üleminekusätteid, ei ole siiski seotud tema kodakondsuse või varasema kogemusega eri liikmesriikides, vaid asjaoluga, et ta ei kuulu piiratud isikute rühma, kes olid seaduse jõustumise ajal asutatud Iirimaal vähemalt kümme aastat tagasi. See võib tunduda talle meelevaldne ja diskrimineeriv, samuti võib see tunduda meelevaldne ja diskrimineeriv Iiri kodaniku suhtes, kes tegutses sellel kutsealal ainult Iirimaal, kuid kes suudab tõendada ainult üheksa aasta ja üheteistkümne kuu pikkust kogemust.

26. Komisjon juhtis tähelepanu sellele, et kaebuse esitaja väited oleksid võinud ajendada teda võtma meetmeid Iirimaa vastu, kui oleks olnud veenvaid tõendeid selle kohta, et paragrahvid 21–22 ja kaebuse esitaja individuaalne olukord viitavad Iirimaa ametiasutuste üldisele katsele takistada Iirimaal arhitektina tegutsema asumist isikutel, kes ei ole Iirimaa kodanikud, või isikutel, kes on omandanud kvalifikatsiooni, olgu see siis ametlik kraad või erialane töökogemus, teises liikmesriigis. Ta lisas siiski, et see ei näi nii olevat. Komisjon märkis, et ta on teadlik ka sellest, et praktikas on Iirimaa ametiasutused ületanud liidu õigusest tulenevaid kohustusi, hõlbustades juurdepääsu kutsealale teatavate taotlejate jaoks, eelkõige liiduga 2004. aastal ühinenud liikmesriikidest pärit taotlejate jaoks, keda koheldi paindlikult, hoolimata sellest, et nad ei vastanud vorminõuetele. See seab kahtluse alla kaebuse esitaja seisukoha, et Iirimaa valitsus püüdis diskrimineerida mitte-Iiri arhitekte 2007. aasta ehitusjärelevalve seaduse (Building Control Act 2007) sätetega.

27. Komisjon järeldas, et puudub õiguslik alus taotleda rikkumismenetluse algatamist Iirimaa vastu rikkumiskaebuse alusel. Kaebuse esitaja väide, et komisjon oleks pidanud tunnistama Iirimaa ametiasutuste poolset diskrimineerimist kodakondsuse alusel, ei olnud põhjendatud, kuna puudusid veenvad tõendid selle kohta, et Iirimaa ametiasutused oleksid püüdnud piirata teiste liikmesriikide kodanike või teises liikmesriigis kvalifikatsiooni omandanud isikute juurdepääsu arhitekti kutsealale.

28. Kaebuse esitaja väitis oma märkustes, et komisjon jättis tema tõstatatud küsimuse tahtlikult või tahtmatult tähelepanuta. Ta ütles, et eelistas esitada arvamuse seaduse paragrahvi 14 kohta, käsitlemata paragrahvide 21–22 konkreetset küsimust ja topeltstandardit iseõppinud arhitektidele, kellel on Iirimaal omandatud 10-aastane kogemus, ning neile, kellel on Iirimaal ja teistes liikmesriikides omandatud 10-aastane kogemus [8]. Kaebuse esitaja rõhutas väga negatiivset mõju, mida komisjoni seisukoht on tema olukorrale avaldanud, kuna Iirimaa ametiasutused viitavad komisjoni otsusele, kui ta neile selles küsimuses läheneb.

29. Kaebuse esitaja vaidlustas komisjoni väite, mille kohaselt „... võib isik jätkata arhitekti ülesannete täitmist ilma end registreerimata, kui ta ei nimeta ennast arhitektiks”, väites, et ilma end registreerimata ei saa ta arhitektina täielikult tegutseda [9]. Olukord halveneb tema jaoks ainult siis, kui jõustuvad 2012. aasta ehituskontrolli (muutmise) eeskirjad.

30. Seoses komisjoni väitega, et seaduse §-s 14 on sätestatud õiguslik alus süsteemile, mis kohtleb kõiki ELi kodanikke võrdselt, olenemata sellest, kus nad oma kvalifikatsiooni omandasid, väitis kaebuse esitaja, et see võib olla täpne direktiivis 2005/36/EÜ (kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta)[10] loetletud kutsekvalifikatsioonide omanike puhul; kuid seda ei kohaldata iseõppinud arhitektide suhtes. Lisaks väitis kaebuse esitaja, et kõnealuste sätetega diskrimineeritakse ka Iiri kodanikke, kes on omandanud arhitektina töökogemuse välismaal.

31. Kaebuse esitaja oli seisukohal, et kogemusele kehtestatud riiklik piirang oli ette nähtud selleks, et sisserändajad jääksid üleminekukorra kohaldamisalast välja. Ta küsis, mis on selle riikliku piirangu eesmärk, ja esitas kolm põhjust, miks komisjon ei ole seda küsimust uurinud: i) eksperditeadmiste puudumine – komisjoni vastutav üksus tegeles kutsekvalifikatsiooni omavate isikute või registreeritud spetsialistidega ning eelkõige kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiiviga, mis ei olnud tema olukorra seisukohast asjakohane; ii) koordineerimise puudumine – kaebuse esitaja viitas taas kord Kreeka õpetajate juhtumile, mida tema sõnul praegu käsitleb komisjoni tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat; ning iii) mõjutatud isikute väike arv – kaebuse esitaja väitis, et komisjon pidas Iiri riigi vastu meetmete võtmist ebaproportsionaalseks. Selle tulemusena ignoreeris ta teadlikult fakte, sest diskrimineerimise tunnistamine „võib tähendada tegutsemist”.

Ombudsmani hinnang

Sissejuhatav märkus

32. Üks komisjoni tähtsamaid ülesandeid on olla aluslepingute täitmise järelevalvaja [11]. ELi toimimise lepingu artikliga 258 luuakse üldine menetlus, mille kohaselt võib komisjon uurida ELi õiguse võimalikke rikkumisi liikmesriikide poolt ja anda need Euroopa Liidu Kohtusse. Komisjoni läbiviidav rikkumismenetlus koosneb kahest etapist: komisjon püüab kindlaks teha, kas rikkumine on toime pandud või mitte (1. etapp); kui komisjon tuvastab rikkumise, otsustab ta, kas anda rikkumine kohtusse (2. etapp)[12].

33. Ombudsman teostab järelevalvet komisjoni kui aluslepingute täitmise järelevalvaja üle. Euroopa Ombudsmanil ei ole siiski volitusi uurida liikmesriikide ametiasutuste tegevust. Tema uurimise eesmärk sellistes kohtuasjades nagu käesolev ei ole seega uurida, kas asjaomane liikmesriik on toime pannud rikkumise. Ombudsmani uurimise eesmärk on pigem uurida komisjoni käitumist rikkumiskaebuse analüüsimisel ja käsitlemisel. See võib hõlmata komisjoni tehtud analüüside ja järelduste sisu läbivaatamist [13]. Ombudsmani uurimistes ja järeldustes austatakse siiski täielikult aluslepingutes ja Euroopa Kohtu praktikas tunnustatud komisjoni kaalutlusõigust otsustada, kas anda rikkumine Euroopa Kohtusse või mitte (eespool osutatud menetluse teine etapp).

Mittediskrimineerimise põhimõte

34. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 21 lõikes 2 on sätestatud, et aluslepingute kohaldamisalas on keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel. Samuti keelab ELTL artikkel 18 aluslepingute kohaldamisalas igasuguse diskrimineerimise kodakondsuse alusel. Seoses töötajate liikumisvabadusega on ELi toimimise lepingu artikli 45 lõikes 2 sätestatud, et kaotatakse diskrimineerimine kodakondsuse alusel nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul. ELi toimimise lepingu artiklis 49 on sätestatud, et keelatud on piirangud, mis kitsendavad liikmesriigi kodaniku asutamisvabadust teises liikmesriigis. Asutamisvabadus hõlmab õigust alustada ja jätkata tegutsemist füüsilisest isikust ettevõtjana tingimustel, mida oma kodanike jaoks sätestab selle riigi õigus, kus niisugune asutamine toimub.

35. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab diskrimineerimiskeelu põhimõte, olenemata sellest, kas see tuleneb ELTL artiklist 18 (endine EÜ artikkel 12) või ELTL artiklitest 45 ja 49 (endised EÜ artiklid 39 ja 43), et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi. Selline kohtlemine võib olla õigustatud üksnes juhul, kui see põhineb objektiivsetel kaalutlustel, mis ei sõltu asjaomaste isikute kodakondsusest, ning on proportsionaalne taotletava õiguspärase eesmärgiga [14].

36. Otsene diskrimineerimine on erinev kohtlemine, mis põhineb sõnaselgelt ja üksnes kodakondsusel. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt keelavad võrdset kohtlemist käsitlevad eeskirjad mitte ainult ilmse diskrimineerimise kodakondsuse alusel, vaid ka kõik varjatud diskrimineerimise vormid, mis muude eristamiskriteeriumide kohaldamisel viivad tegelikult sama tulemuseni [15].

Diskrimineerimiskeelu põhimõtte kohaldamine käesolevas asjas

37. Kaebuse esitaja väitis, et komisjon tegi vea, kui ta lõpetas kaebuse menetlemise, ilma et ta oleks täielikult uurinud, kas Iirimaa 2007. aasta ehituskontrolli seaduse paragrahvid 21–22 on kooskõlas ELi õigusega. Tema arvates on need sätted mitte-Iiri kodanike suhtes diskrimineerivad.

38. Komisjon väitis õigesti, et §-d 14 ja 21–22 ei põhjusta otsest diskrimineerimist kodakondsuse alusel, kuna need sätted ei sea Iirimaal arhitektina registreerimise tingimuseks Iiri kodakondsuse omamist.

39. Komisjon nõustus siiski ka sellega, et siseriiklik õigus võib olla diskrimineeriv, kui sellel on mittekodanikele suurem kahjulik mõju kui oma riigi kodanikele. Ta märkis siiski, et seadus ei takista ega muuda vähem atraktiivseks teises liikmesriigis omandatud kvalifikatsiooniga arhitektide asutamist Iirimaal.

40. Seaduses on sätestatud kaks tingimust seaduse paragrahvide 21–22 kohaseks registreerimiseks, nimelt i) kümneaastane kogemus ii) omandatud „riigis”[16].

41. Seoses tingimusega i märgib ombudsman, et põhimõtteliselt ei ole mingit probleemi seoses konkreetse soodustuse või käesoleval juhul registreerimismarsruudi saamiseks künnise kehtestamisega. Ta tunnistab, et tähtajad tuleb kehtestada igat liiki haldus- ja seadusandlikes menetlustes.

42. Seoses tingimusega ii tuletab ombudsman meelde, et kaudse diskrimineerimisega on tegemist siis, kui väliselt neutraalne säte seab ebasoodsamasse olukorda suurema arvu isikuid kui teised (käesoleval juhul mitteIiri kodanikud võrreldes Iiri kodanikega). Kui üks isikute rühm on ebasoodsas olukorras, võib meede olla siiski vastuvõetav, kui a) nõuet saab objektiivselt põhjendada õiguspärase eesmärgiga, mis ei ole seotud mis tahes diskrimineerimisega kodakondsuse alusel, ning b) selle eesmärgi saavutamise vahendid on asjakohased ja vajalikud.

43. Võttes arvesse kaudse diskrimineerimise määratlust, on ombudsman seisukohal, et nõue, mille kohaselt peab asjaomane kogemus olema omandatud „riigis”, võib eelkõige mõjutada suuremat hulka mitteIiri kodanikke kui Iiri kodanikke.

44. Komisjon ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et ta küsis Iirimaa ametiasutustelt, a) kas nõuet, et kõnealune kogemus peab olema omandatud riigis, saab objektiivselt põhjendada õiguspärase eesmärgiga, millel ei ole mingit seost kodakondsuse alusel diskrimineerimisega, ja b) kas selle eesmärgi saavutamise vahendid on asjakohased ja vajalikud.

45. Punkti a puhul ei ole selgitatud, miks kaebuse esitaja ja teised tema olukorras olevad isikud, nimelt need, kellel on kümneaastane kogemus, mis ei pruugi olla omandatud Iirimaal, ei saanud samuti kasu paragrahvidest 21–22, mille eesmärk on teatava arvu isikute olukorra seadustamine. Komisjon ei ole esitanud Iirimaa ametiasutustelt saadud tõendeid, mis toetaksid nende seisukohta, et kogemus peab tingimata olema omandatud „riigis” konkreetsel põhjusel, mis on seotud täidetavate ülesannete laadiga. Samuti ei esitanud ta üksikasjalikke põhjendusi selle kohta, miks väljaspool Iirimaad saadud kogemused ei ole samavõrra asjakohased. Asjaolu, et Iirimaa ametiasutused tunnustavad sellist kogemust paragrahvi 14 lõike 2 punkti f alusel, kuid keelduvad seda paragrahvide 21–22 alusel tunnustamast, muudab sellise erineva kohtlemise veelgi raskemini mõistetavaks [17]. Samuti ei näi komisjon olevat küsinud Iirimaa ametiasutustelt, et saada teavet selle kohta, kui palju inimesi võib olla kaebuse esitajaga sarnases olukorras ja miks võib näiteks olla ebaproportsionaalne võimaldada ka neil saada kasu jaotistest 21–22.

46. Seoses punktiga b ei ole komisjon Iirimaa ametiasutustega üldse arutanud küsimust, mil määral on asjakohased ja vajalikud rangemad nõuded, mida nõutakse sellistelt isikutelt nagu kaebuse esitaja eksami sooritamiseks.

47. Eespool öeldut arvesse võttes on ombudsman seisukohal, et kaebuse esitaja väide, nimelt et komisjon tegi vea, kui ta lõpetas kaebuse menetlemise, uurimata täielikult, kas Iirimaa 2007. aasta ehituskontrolli seaduse paragrahvid 21–22 on kooskõlas ELi õigusega, on põhjendatud.

48. Nagu on märgitud eespool punktis 15, väitis kaebuse esitaja, et komisjon peaks tunnistama, et kõnealused sätted on diskrimineerivad, ja tunnistama, et ta lõpetas kaebuse menetlemise põhjusel, et küsimuse käsitlemine oleks ebaproportsionaalne.

49. Komisjon on selgitanud, et kaebuse esitaja väited oleksid võinud ajendada teda võtma meetmeid Iirimaa vastu, kui oleks olnud veenvaid tõendeid selle kohta, et Iirimaa 2007. aasta ehituskontrolli seaduse paragrahvid 21–22 ja kaebuse esitaja sellega seotud üksikvaidlus viitasid Iirimaa ametiasutuste üldisele katsele takistada mitteIiri kodanike registreerimist arhitektina Iirimaal. Komisjon leidis, et sellist üldist katset ei toimunud. Ta selgitas, et Iirimaa ametiasutused on ületanud ELi õigusest tulenevaid kohustusi, hõlbustades teatavate taotlejate, eelkõige liiduga 2004. aastal ühinenud liikmesriikidest pärit taotlejate juurdepääsu kutsealale. Selliseid juhtumeid käsitleti paindlikult, hoolimata asjaolust, et need ei vastanud vorminõuetele. Lõpuks selgitas komisjon, et Iirimaa ametiasutused oleksid valmis seaduse paragrahvid 21–22 välja jätma, kui komisjon selle vaidlustaks. See tähendaks, et kõiki arhitekti kutsenimetuse kasutamise registreerimistaotlusi, sealhulgas neid, mille on esitanud olemasolevad mitteakadeemilise taustaga praktikud, kes tegutsesid seaduse kehtestamise ajal Iirimaal, menetletaks seejärel seaduse §-des 14, 15 ja 16 sätestatud eri viisidel. Võttes arvesse jaotiste 21–22 rangelt sihipärast ja ajutist laadi, selgitas komisjon, et tema arvates oleks ebaproportsionaalne nõuda selle väljajätmist, eriti kuna sellest tulemusest ei oleks kasu kaebuse esitajale ega ühelegi teisele tema ametikohal töötavale spetsialistile.

50. Ombudsman rõhutab, et kui komisjon oleks juhtumi lõpetanud järeldusega, et seadus on kaudselt diskrimineeriv, kuid et see ei õigusta rikkumismenetluse algatamist Iirimaa vastu (eespool esitatud põhjustel), oleks kaebuse esitajal olnud paremad võimalused taotleda Iirimaa ametiasutustelt oma individuaalse olukorra heastamist. Kuna komisjon leidis aga ekslikult, et käesoleval juhul ei ole ELi õigust rikutud, piiras ta kaebuse esitaja võimalusi sellist õiguskaitset taotleda. Oluline on see ebaõnnestumine kõrvaldada.

51. Eespool öeldut arvesse võttes teeb ombudsman järelduse, et komisjon tegi vea, kui lõpetas kaebuse esitaja rikkumiskaebuse menetlemise, ilma et ta oleks täielikult uurinud, kas Iirimaa 2007. aasta ehituskontrolli seaduse paragrahvid 21–22 on kooskõlas ELi õigusega. Tegemist oli haldusomavoli juhtumiga. Seetõttu esitab ta vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikele 6 allpool soovituse projekti.

B. Soovituse projekt

Kaebuse uurimise põhjal esitab ombudsman komisjonile järgmise soovituse projekti:

Võttes arvesse ombudsmani järeldusi, peaks komisjon tunnistama, et Iirimaa 2007. aasta ehituskontrolli seaduse (Irish Building Control Act 2007) paragrahvid 21–22 on diskrimineerivad, ning tunnistama, et rikkumiskaebuse menetlemise lõpetamise ainus põhjendus oli see, et asja menetlemine oleks ebaproportsionaalne.

Komisjoni ja kaebuse esitajat teavitatakse sellest soovituse projektist. Vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikele 6 saadab komisjon üksikasjaliku arvamuse 30. septembriks 2013. Üksikasjalik arvamus võiks koosneda soovituse projekti heakskiitmisest ja selle rakendamise kirjeldusest.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Strasbourg, 7. mai 2013

[1] Euroopa Parlamendi 9. märtsi 1994. aasta otsus ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta (94/262/ESTÜ, EÜ, Euratom), EÜT 1994, L 113, lk 15.

[2] Komisjoni sõnul kehtestati seadusega Iirimaal esmakordselt nõue registreerida isikud, kes soovivad kasutada kutsenimetust „architect”. Registreerimise suhtes kohaldatakse teatavaid tingimusi, eelkõige kutsekvalifikatsiooni omamist. Lisaks Iirimaa või mõne teise ELi liikmesriigi arhitektuurikooli kvalifikatsiooni tõendavale dokumendile võivad registreerimist taotleda ka kutsealal töökogemuse omandanud isikud ilma kvalifikatsiooni tõendava dokumendita. Erinevalt enamikust teistest ELi liikmesriikidest ei reguleerita arhitekti kutsealaga seotud tegevust Iirimaal. Teisisõnu võib isik jätkata arhitekti ülesannete täitmist ilma end registreerimata seni, kuni ta ei nimeta ennast arhitektiks.

[3] Seaduse § 21 kannab pealkirja "Tehnilise hindamise komisjon". Paragrahv 22 kannab pealkirja "Tehnilise hindamise komisjoni menetlus". Ombudsman märgib, et mõnikord viitavad kaebuse esitaja ja komisjon punktile 22, samas kui mõnikord viitavad nad punktidele 21–22. Järjepidevuse huvides viitab ombudsman läbivalt jagudele 21–22.

[4] Paragrahvi 22 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt: „Järgmine isik võib taotleda tehnilise hindamise komisjonilt otsust, et ta vastab käesoleva paragrahvi kohaselt registrisse kandmise tingimustele, nimelt isik, kes on täitnud arhitekti ametiülesannetega samaväärseid ametiülesandeid riigis vähemalt kümme aastat (kuid käesoleva paragrahvi kohaldamise ajal või pärast seda toimuvat ametiülesannete täitmise perioodi ei arvestata käesoleva lõike tähenduses)“(rõhuasetus lisatud).

[5] EU Pilot on komisjoni ja liikmesriikide vahel 2007. aastal välja töötatud töömeetod, mille eesmärk on heastada ELi õiguse rikkumised võimalikult varases etapis ilma rikkumismenetlust algatamata. Vt komisjoni teatis „Tulemuslik Euroopa – ühenduse õiguse kohaldamine”, KOM(2007)502.

[6] Asjassepuutuv säte, § 14 lõike 2 punkt f, on sõnastatud järgmiselt: „isik, kellel i) on vähemalt seitsmeaastane praktiline kogemus arhitekti ülesannete täitmisel riigis, ii) kes on vähemalt 35-aastane ja iii) kes on sooritanud ettenähtud registreerimiseksami“(rõhuasetus lisatud). Komisjon kinnitas kaebuse esitajale 10. juuni 2012. aasta e-kirjas, et paragrahvi 14 lõike 2 punkti f kohaselt ei pea seitsmeaastane kogemus olema tingimata omandatud Iirimaal, samas kui paragrahvi 22 lõikes 1 osutatud kümneaastane kogemus peab olema omandatud Iirimaal.

[7] Komisjon tõi näiteks Prantsusmaa kodaniku, kes oli 2007. aasta ehitusjärelevalve seaduse jõustumise ajal Iirimaal arhitektina tegutsenud vähemalt kümme aastat. See isik saaks tugineda paragrahvidele 21–22, samas kui Iirimaa kodanik, kes on sellel kutsealal tegutsenud ainult üheksa aastat, seda ei teeks.

[8] Kaebuse esitaja viitas näiteks rikkumisjuhtumile, mida komisjon menetleb seoses Kreeka õpetajatega, keda välismaal töötamise tõttu diskrimineeritakse. Vt: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=457&newsId=1379&furtherNews=yes

[9] Kaebuse esitaja tõi mõned näited, eelkõige selle, et riigihangetes nõutakse kõigi osalevate arhitektide registreerimist. Pakkumused on kättesaadavad aadressil: www.etenders.gov.ie Edasises 28. novembri 2012. aasta kirjavahetuses esitas kaebuse esitaja ombudsmanile kolm näidet juhtumitest alates 2012. aasta juulist, kus potentsiaalsed kliendid ei olnud kasutanud tema teenuseid, kuna ta ei olnud võimeline end arhitektina registreerima.

[10] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiiv 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta; ELT L 255, lk 22. Näib, et seaduses on sätted, eelkõige seaduse paragrahv 16, mis võimaldavad kutsekvalifikatsiooni alusel registreeruda.

[11] Euroopa Liidu lepingu artikli 17 kohaselt peab komisjon „tagama aluslepingute ja institutsioonide poolt aluslepingute alusel võetud meetmete kohaldamise”.

[12] Ombudsman märgib sellega seoses, et ELi õiguse rikkumine ei tähenda automaatselt, et komisjon peaks algatama rikkumismenetluse. Komisjon peab siiski põhjendama, kuidas ta oma ulatuslikku kaalutlusõigust kasutab.

[13] Tuleks siiski meenutada, et ELi õiguse tõlgendamisel on kõrgeim pädevus Euroopa Kohtul.

[14] 10. juuli 2011. aasta otsus kohtuasjas C-155/09: komisjon vs. Kreeka (EKL 2011, lk I-65, punkt 68 ja seal viidatud kohtupraktika).

[15] Idem, punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika. Vt ka selle kohtuotsuse punkt 46, milles on märgitud: „See kehtib eelkõige meetme kohta, mille puhul tehakse vahet elukoha või alalise elukoha alusel, kuna see nõue võib kahjustada peamiselt teiste liikmesriikide kodanikke, kuna isikud, kelle elukoht või harilik viibimiskoht ei ole riigi territooriumil, on enamasti välismaalased.”

[16] Ombudsman märgib, et kaebuse esitaja juhtis tähelepanu paragrahvi 14 lõike 2 punktis f ja paragrahvi 22 lõikes 1 kasutatud sarnasele sõnastusele seoses mõistega "riigis". Esimene viitab „isikule, kellel i) on vähemalt seitsmeaastane praktiline töökogemus, mis vastab arhitekti ülesannetele riigis“, samas kui teine viitab „isikule, kes on täitnud arhitekti ülesannetele vastavaid ülesandeid riigis vähemalt kümme aastat“. Komisjon on kinnitanud, et seaduse paragrahvi 14 lõike 2 punktis f tunnustatakse välismaal omandatud kogemusi, kuid paragrahvi 22 lõikes 1 ei tunnustata välismaal omandatud kogemusi. Ombudsman märgib, et kuigi sõnastus on tõepoolest sarnane, ei ole see identne ja neid kahte sätet on võimalik mõista komisjoni selgitatud viisil.

[17] Vt eespool 6. joonealune märkus.