Kaebuse taust

1. Kaebuse esitaja Euroopa Taimekaitse Assotsiatsioon (ECPA) on ettevõtete ühendus, mis toodab taimedel kasutatavaid pestitsiide. Ta kaebab selle üle, kuidas Euroopa Komisjon kohaldab menetlust a) pestitsiidide toimeainete heakskiitmiseks ja b) selliste ainete jääkide piirnormide kehtestamiseks.

2. Pestitsiide kasutatakse põllumajanduskultuuride kaitsmiseks kahjurite (nt putukate) ja taimehaiguste eest. Pestitsiidides sisalduvate toimeainete jäljed võivad jääda töödeldud põllukultuuridele ja neid kultuure söötvatele loomadele ning EL on kehtestanud eeskirjad, millega tagatakse, et pestitsiidides sisalduvad toimeained kiidetakse heaks üksnes juhul, kui need on ohutud, ning et nende toimeainete jääkide piirnormid kehtestatakse enne pestitsiidi turule laskmist ELis. Jääkide piirnormid kajastavad suurimat lubatud toimeaine jääkide kogust põllukultuuris, kui pestitsiidi kasutatakse vastavalt heakskiidetud kasutustingimustele. Pestitsiidi turuleviimiseks peab liikmesriik seda lubama. Lubamise eeltingimus on üldiselt see, et toimeaine on heaks kiidetud ja liidu tasandil on kehtestatud jääkide piirnorm.

3. Toimeainete ja pestitsiidide heakskiitmise menetlust reguleeritakse määrusega (EÜ) nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise kohta [1] (edaspidi „toimeainete määrus“). Jääkide piirnormide kehtestamist taimses ja loomses toidus ja söödas või nende pinnal reguleeritakse määrusega 396/2005 [2] (edaspidi „jääkide piirnormide määrus”). Nende kahe määruse kõige asjakohasemad sätted on esitatud I lisas.

a. Taotluse esitamine

4. Kui taotletakse toimeaine heakskiitmist, alustab menetlust taotleja (tavaliselt pestitsiidi tootja), kes esitab liikmesriigile (nn referentliikmesriik) taotluse pestitsiidis sisalduva toimeaine heakskiitmiseks. Taotlus peab vajaduse korral sisaldama jääkide piirnormide kehtestamise taotlust või teavet, mis näitab, et jääkide piirnorme ei ole vaja kehtestada.

5. Seejärel esitab referentliikmesriik 12 kuu jooksul esialgse hindamisaruande komisjonile ja Euroopa Toiduohutusametile (EFSA)[3]. Käesolev esialgne hindamisaruanne sisaldab vajaduse korral ettepanekut jääkide piirnormide kehtestamiseks.

6. EFSA-l on seejärel 120 päeva aega, et võtta seisukoht selle kohta, kas toimeaine vastab eeldatavalt heakskiitmise kriteeriumidele. Seda tähtaega võib pikendada, kui EFSA nõuab taotlejalt lisateavet (mis nõuab ka referentliikmesriigilt selle lisateabe kohta täiendavat teavet) või kui EFSA peab konsulteerima ekspertidega.

7. Seejärel on komisjonil kuus kuud aega, et esitada aruanne ja komisjoni määruse eelnõu toimeaine kohta alalisele taime-, looma-, toidu- ja söödakomiteele (edaspidi "PAFFi komitee"), mis koosneb liikmesriikide esindajatest.[4] Kui PAFFi komitee kiidab komisjoni määruse eelnõu heaks, võtab komisjon tavaliselt komisjoni määruse vastu.

8. Jääkide piirnormide määrusega on ette nähtud sarnane menetlus, kuigi lühemate tähtaegadega. Referentliikmesriik koostab viivitamata hindamisaruande [5]. EFSA hindab seejärel taotlust ja hindamisaruannet ning esitab komisjonile kolme kuu jooksul põhjendatud arvamuse (mida võib erandjuhtudel pikendada kuue kuuni)[6]. Seejärel on komisjonil kolm kuud aega, et valmistada ette komisjoni määrus jääkide piirnormide kehtestamise kohta, mis esitatakse PAFFi komiteele heakskiitmiseks.[7] Kui PAFFi komitee kiidab komisjoni määruse eelnõu heaks, võtab komisjon tavaliselt komisjoni määruse vastu.

9. Jääkide piirnormide menetlus võib toimuda sõltumatult toimeaine heakskiitmise menetlusest, näiteks kui juba heaks kiidetud toimeaine jääkide piirnorm vaadatakse läbi. Teisest küljest hõlmab toimeaine heakskiitmise menetlus üldiselt ka jääkide piirnormi kehtestamist.

b. Komisjoni praktika

10. Kui taotleja on esitanud taotluse aine heakskiitmiseks toimeaineid käsitleva määruse alusel ja taotluse jääkide piirnormide kehtestamiseks jääkide piirnorme käsitleva määruse alusel, koostab komisjon pärast EFSA järelduste kättesaamist toimeaineid käsitleva määruse alusel komisjoni määruse eelnõu ja jääkide piirnorme käsitleva määruse alusel veel ühe komisjoni määruse eelnõu. Seejärel saadab komisjon toimeaineid käsitleval määrusel põhineva komisjoni määruse eelnõu alalisele taime-, looma-, toidu- ja söödakomiteele. Ta ei saada siiski PAFFi komiteele viivitamata komisjoni määruse eelnõu, mille ta on koostanud jääkide piirnormide määruse alusel. Pigem ootab ta enne jääkide piirnormide kehtestamist käsitleva komisjoni määruse eelnõu esitamist alalisele taime-, looma-, toidu- ja söödakomiteele toimeaine heakskiitmist alalise taime-, looma-, toidu- ja söödakomitee poolt (ombudsman viitab sellele kui järjestusmeetodile). Komisjoni esitatud teabe kohaselt hääletab komitee jääkide piirnormide kehtestamist käsitleva määruse eelnõu üle kolme kuu jooksul pärast hääletust toimeainet käsitleva määruse eelnõu üle.

11. Kaebuse esitaja leiab, et komisjoni tava „järjestada“raiskab aega ja põhjustab kahju nii tootmisharule kui ka põllumajandustootjatele (kuna uut toodet ei saa kasutada enne, kui jääkide piirnormid on kehtestatud). Kaebuse esitaja arvates peaks komisjon esitama komisjoni määruse eelnõu, millega kehtestatakse jääkide piirnormid, PAFFi komiteele niipea, kui EFSA on esitanud oma arvamuse. Kaebuse esitaja väitel ei tohiks ta enne jääkide piirnorme kehtestava komisjoni määruse eelnõu esitamist oodata ära toimeaine heakskiitmist alalise taime-, looma-, toidu- ja söödakomitee poolt. Kaebuse esitaja arvates on komisjoni sekveneerimispraktika ebaseaduslik, kuna see ei põhine kohaldatavatel sätetel.

12. Kaebuse esitaja väljendas korduvalt muret komisjoni tegevuse pärast.[8] Komisjon nõudis, et ta kohaldaks asjakohaseid eeskirju õigesti.[9] Kuna kaebuse esitaja ei olnud komisjoni seisukohaga rahul, esitas ta selle kaebuse Euroopa Ombudsmanile.

Uurimine

13. Ombudsman algatas uurimise järgmises küsimuses:

Komisjoni tava kehtestada pestitsiidide jääkide piirnormid alles pärast toimeaine heakskiitmist on vastuolus asjakohaste õigusaktidega.

14. Uurimise käigus sai ombudsman komisjonilt vastuse kaebuse esitaja muredele 13. juulil 2016, kaebuse esitaja märkused komisjoni vastuse kohta 30. augustil 2016 ning kaebuse esitaja 20. ja 24. veebruaril 2017 esitatud lisateabe. Ombudsman on võtnud arvesse poolte esildistes esitatud argumente ja seisukohti.

Jääkide piirnormide kehtestamise ajastus

Ombudsmanile esitatud argumendid

15. Kaebuse esitaja väidab, et komisjoni tava oodata enne jääkide piirnormide kehtestamist käsitleva komisjoni määruse eelnõu esitamist toimeaine heakskiitu on vastuolus asjaomaste õigusaktidega ja põhjustab märkimisväärseid viivitusi.

16. Kaebuse esitaja väidab, et jääkide piirnormid tuleks kehtestada paralleelselt käimasoleva toimeaine heakskiitmise menetlusega, kui selline menetlus on pooleli.

17. Kaebuse esitaja väidab, et komisjon peaks esitama komisjoni määruse eelnõu jääkide piirnormide kehtestamise kohta PAFFi komiteele kolme kuu jooksul pärast EFSA järelduste saamist. Kaebuse esitaja arvates kehtib see tähtaeg isegi juhul, kui PAFFi komitee ei ole toimeainet veel heaks kiitnud.

18. Komisjon väidab, et tema praktika on õiguslikult korrektne. Ta väidab, et ta on kohustatud valmistama need kaks ettepanekut ette üheaegselt, kuid mitte laskma neid samal ajal heakskiitmiseks esitada. Komisjoni määruse eelnõu, millega kehtestatakse jääkide piirnormid, ei esitata enne toimeaine heakskiitmist, sest toimeaine heakskiitmise otsusel on oluline mõju jääkide piirnormide kehtestamisele. Kui toimeainet heaks ei kiideta, ei ole jääkide piirnormide kehtestamine otstarbekas. Samamoodi, kui toimeaine heakskiitmine sõltub eritingimustest, nagu pestitsiidi kasutamise piiramine või keelamine teatavatel põllukultuuridel, mõjutavad need tingimused jääkide piirnormide kehtestamist. Kui jääkide piirnormid kehtestatakse enne toimeaine heakskiitmist, ei pruugi need kajastada järgnevaid heakskiitmise tingimusi, nagu kokkulepitud toksikoloogilised kontrollväärtused või aktsepteeritav päevadoos kroonilise ohu tasemete puhul. Neid parameetreid on vaja selleks, et teha kindlaks, kas kavandatud jääkide piirnorm on tarbijatele ohutu. Kavandatud jääkide piirnormide tase sõltub ka „jäägi” määratlusest, mis võib hõlmata näiteks pestitsiidi mitut eri metaboliiti (pestitsiid võib metaboliidina jaguneda putuka- või taimesiseselt üheks või mitmeks metaboliidiks). Liikmesriigid lepivad võrdlusväärtused kokku PAFFi komitees ning need võivad erineda EFSA järeldustes ja komisjoni määruse eelnõus esitatud väärtustest. Seega leiab komisjon, et kui jääkide piirnormid kehtestataks enne toimeaine heakskiitmist, võiks turule viia kas ohtliku toidu või sööda või peaks komisjon seejärel jääkide piirnorme muutma, kehtestades need tasemel, mis on kooskõlas aine heakskiidetud kasutusviisidega. See oleks häiriv.

19. Teisest küljest möönab komisjon kohe, et kui toimeaine on heaks kiidetud, peab ta jääkide piirnormide kehtestamisel tegutsema hoolsalt.

Ombudsmani hinnang

20. Ombudsman märgib, et juhtum on seotud õigusnormide tõlgendamise küsimusega ja hõlmab kahe erineva määruse koosmõju. Asjakohased sätted muudavad lugemise keeruliseks, kahe määrusega kehtestatud menetlused on põhjalikud ja määruste koosmõju on keeruline. Puudub kohtupraktika, mis selgitaks, mis on parem tõlgendus.

21. Mõlemad pooled on veenvalt põhjendanud seda, mida nad peavad õigeks tõlgenduseks. Võib juhtuda, et vaidlusaluseid sätteid sõna-sõnalt käsitledes on kaebuse esitaja olukord veidi parem kui komisjonil. Teisest küljest on komisjon väitnud, et tõlgendus, mida ta pooldab, on kõige paremini kooskõlas tarbijakaitse tagamise eesmärgi ja sätete üldise ülesehitusega; toimeaine heakskiitmise tingimused võivad mõjutada jääkide piirnorme, mis tuleks seega kehtestada pärast toimeaine heakskiitmist.

22. Neil asjaoludel peaks ombudsman eksima pigem ettevaatlikult ja seega nõustuma komisjoni seisukohaga.

23. Ombudsman märgib ka, et komisjon on hõlpsasti möönnud, et kui toimeaine on heaks kiidetud, peab ta tegutsema hoolsalt, et minimeerida ajavahemikku selle heakskiitmise ja jääkide piirnormide kehtestamise vahel. Seda tehes järgib komisjon hea halduse põhimõtteid ja ombudsman julgustab seetõttu komisjoni oma tava säilitama. Kui peaks juhtuma, et komisjon rikub neid põhimõtteid, võib kaebuse esitaja soovida esitada ombudsmanile uue kaebuse.

Järeldus

Kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman kaebuse järgmise järeldusega:

Euroopa Komisjoni haldusomavoli ei esine.  

 

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 22. märts 2018

 

I lisa

Asjakohased kohaldatavad eeskirjad

 

Aktiivsete ainete määrus

Artikkel 11

Esialgne hindamisaruanne

„1. 12 kuu jooksul alates artikli 9 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud teavitamise kuupäevast koostab referentliikmesriik aruande (edaspidi „esialgne hindamisaruanne”), milles hinnatakse toimeaine eeldatavat vastavust artiklis 4 sätestatud heakskiitmise kriteeriumidele, ning esitab selle komisjonile ja aruande koopia ametile.

2. Hindamisaruande projekt sisaldab vajaduse korral ka ettepanekut jääkide piirnormide kehtestamiseks.

Referentliikmesriik viib läbi sõltumatu, objektiivse ja läbipaistva hindamise, võttes arvesse olemasolevaid teaduslikke ja tehnilisi teadmisi.

Kui hindamise käigus tehakse artikli 4 lõike 1 kohaselt kindlaks, et II lisa punktides 3.6.2–3.6.4 ja punktis 3.7 sätestatud heakskiitmise kriteeriumid ei ole täidetud, piirdub esialgne hindamisaruanne hindamise nende osadega. ...“

Artikkel 12

Ameti järeldus

„2. ... 120 päeva jooksul pärast kirjalike märkuste esitamiseks ettenähtud tähtaja lõppu võtab [EFSA] vastu järelduse, võttes arvesse teaduse ja tehnika arengut [...].

3. Kui [EFSA] vajab lisateavet, määrab ta taotlejale maksimaalselt 90-päevase tähtaja selle esitamiseks liikmesriikidele, komisjonile ja [EFSA-le].

Referentliikmesriik hindab lisateavet ja esitab selle [EFSA-le] viivitamata ja hiljemalt 60 päeva jooksul pärast lisateabe saamist. Sellisel juhul pikendatakse lõikes 2 sätestatud 120-päevast tähtaega ajavahemiku võrra, mis lõpeb hetkel, mil [EFSA] saab kätte täiendava hinnangu.

6. Tähtajad, mille jooksul [EFSA] peab esitama arvamuse artiklis 11 sätestatud jääkide piirnorme käsitlevate taotluste kohta ja tegema otsuse määruse (EÜ) nr 396/2005 artiklis 14 sätestatud jääkide piirnorme käsitlevate taotluste kohta, ei piira käesolevas määruses sätestatud tähtaegade kohaldamist.

7. Kui [EFSA] järeldused võetakse vastu käesoleva artikli lõikes 2 sätestatud tähtaja jooksul, mida on pikendatud lõike 3 kohaselt kehtestatud täiendava ajavahemiku võrra, ei kohaldata määruse (EÜ) nr 396/2005 artikli 11 sätteid ning viivitamata kohaldatakse kõnealuse määruse artikli 14 sätteid.

8. Kui [EFSA] järeldust ei võeta vastu käesoleva artikli lõikes 2 sätestatud tähtaja jooksul, mida on pikendatud lõike 3 kohaselt kehtestatud täiendava ajavahemiku võrra, kohaldatakse viivitamata määruse (EÜ) nr 396/2005 artiklite 11 ja 14 sätteid.“

Artikkel 13

Tüübikinnituse määrus

„1. Kuue kuu jooksul pärast ametilt järelduse saamist esitab komisjon artikli 79 lõikes 1 osutatud komiteele aruande (edaspidi „läbivaatamisaruanne“) ja määruse eelnõu, võttes arvesse referentliikmesriigi esialgset hindamisaruannet ja ameti järeldust. ...“

Artikkel 30

Ajutised load

„1. Erandina artikli 29 lõike 1 punktist a võivad liikmesriigid anda ajutiseks ajavahemikuks, mis ei ületa kolme aastat, loa viia turule taimekaitsevahendeid, mis sisaldavad veel heaks kiitmata toimeainet, tingimusel et:

...

d) jääkide piirnormid on kehtestatud kooskõlas määrusega (EÜ) nr 396/2005.”

Jääkide piirnormide määrus

Artikkel 11:

„1. [EFSA] esitab oma põhjendatud arvamuse vastavalt artiklile 10 võimalikult kiiresti ja hiljemalt kolme kuu jooksul alates taotluse kättesaamise kuupäevast.

Erandjuhtudel, kui on vaja teha üksikasjalikumaid hindamisi, võib esimeses lõigus sätestatud tähtaega pikendada kuue kuuni alates kehtiva taotluse kättesaamise kuupäevast.“.

Artikkel 14:

„1. Pärast [EFSA] arvamuse saamist ja seda arvamust arvesse võttes koostab komisjon viivitamata ja hiljemalt kolme kuu jooksul ühe järgmistest dokumentidest:

a) määrus jääkide piirnormide kehtestamise, muutmise või kehtetuks tunnistamise kohta. Kõnealune määrus, mille eesmärk on muuta käesoleva määruse vähemolulisi sätteid, võetakse vastu vastavalt artikli 45 lõikes 4 osutatud kontrolliga regulatiivmenetlusele;

b) taotluse tagasilükkamise otsus, mis võetakse vastu vastavalt artikli 45 lõikes 2 osutatud regulatiivkomitee menetlusele.“.

 

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määrus (EÜ) nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise ja nõukogu direktiivide 79/117/EMÜ ja 91/414/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2009, L 309, lk 1). Viimane konsolideeritud versioon on kättesaadav aadressil http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1511556073703&uri=CELEX:02009R1107-20170828

[2] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. veebruari 2005. aasta määrus (EÜ) nr 396/2005 taimses ja loomses toidus ja söödas või nende pinnal esinevate pestitsiidide jääkide piirnormide ja nõukogu direktiivi 91/414/EMÜ muutmise kohta (ELT 2005, L 70, lk 1).

[3] Aktiivsete ainete määruse artikli 11 lõiked 1 ja 2.

[4] Aktiivsete ainete määruse artikkel 13. Tegemist on komiteega, mis koondab liikmesriikide esindajaid, et kontrollida komisjoni rakendamisvolituste teostamist vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määrusele (EL) nr 182/2011, millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes (ELT 2011, L 55, lk 13), millega asendati ja tunnistati kehtetuks otsus 1999/468/EÜ (varasem komiteemenetluse otsus, millele viidatakse jääkide piirnormide määruse artiklis 45).

[5] Jääkide piirnormide määruse artikli 8 lõige 1.

[6] Jääkide piirnormide määruse artikkel 11.

[7] Jääkide piirnormide määruse artikkel 14.

[8] 27. aprilli 2015. aasta, 13. mai 2015. aasta, 21. mai 2015. aasta, 8. juuli 2015. aasta ja 12. novembri 2015. aasta kirjad.

[9] aprilli 2015. aasta, 8. juuni 2015. aasta ja 30. juuni 2015. aasta kirjad ning 16. novembril 2015 toimunud koosoleku protokoll.