Kaebuse taust

1. Kaebuse esitaja, Euroopa Taimekaitse Assotsiatsioon (ECPA), on taimedel kasutatavaid pestitsiide tootvate ettevõtete ühendus. Ta kaebab selle üle, kuidas Euroopa Komisjon kohaldab menetlust a) pestitsiidide toimeainete heakskiitmiseks ja b) selliste ainete jääkide piirnormide kehtestamiseks.

2. Pestitsiidide abil kaitstakse põllumajanduskultuure kahjurite (nt putukate) ja taimehaiguste eest. Pestitsiidides sisalduvate toimeainete jäljed võivad jääda töödeldud põllukultuuridele ja loomadele, kes söövad neid põllukultuure, ning EL on kehtestanud eeskirjad, millega tagatakse, et pestitsiidides sisalduvad toimeained kiidetakse heaks üksnes juhul, kui need on ohutud, ning et nende toimeainete jääkide piirnormid kehtestatakse enne pestitsiidi turule laskmist ELis. Jääkide piirnormid kajastavad suurimat lubatud toimeaine jääkide kogust põllukultuuris, kui pestitsiidi kasutatakse vastavalt heakskiidetud kasutustingimustele. Pestitsiidi turuleviimiseks peab liikmesriik seda lubama. Selle lubamise eeltingimus on üldiselt see, et toimeaine on heaks kiidetud ja jääkide piirnorm on kehtestatud liidu tasandil.

3. Toimeainete ja pestitsiidide heakskiitmise menetlust reguleeritakse määrusega (EÜ) nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise kohta [1] (edaspidi „toimeainete määrus”). Taimses ja loomses toidus ja söödas või nende pinnal esinevate jääkide piirnormide kehtestamist reguleeritakse määrusega 396/2005 [2] (edaspidi „jääkide piirnormide määrus”). Nende kahe määruse kõige asjakohasemad sätted on esitatud I lisas.

a. Taotluse esitamine

4. Kui taotletakse toimeaine heakskiitmist, alustab menetlust taotleja (tavaliselt pestitsiidi tootja), kes esitab liikmesriigile (referentliikmesriik) taotluse pestitsiidis sisalduva toimeaine heakskiitmiseks. Taotlus peab vajaduse korral sisaldama jääkide piirnormide kehtestamise taotlust või teavet, mis näitab, et jääkide piirnorme ei ole vaja kehtestada.

5. Seejärel esitab referentliikmesriik 12 kuu jooksul komisjonile ja Euroopa Toiduohutusametile (EFSA)[3] esialgse hindamisaruande. Käesolev hindamisaruande projekt sisaldab vajaduse korral ettepanekut jääkide piirnormide kehtestamiseks.

6. EFSA-l on seejärel aega 120 päeva, et võtta vastu oma seisukoht selle kohta, kas võib eeldada, et toimeaine vastab heakskiitmise kriteeriumidele. Seda tähtaega võib pikendada, kui EFSA nõuab taotlejalt lisateavet (mis nõuab ka referentliikmesriigilt selle lisateabe kohta täiendavat teavet) või kui EFSA peab konsulteerima ekspertidega.

7. Komisjonil on seejärel kuus kuud aega, et esitada liikmesriikide esindajatest koosnevale alalisele taime-, looma-, toidu- ja söödakomiteele (edaspidi "PAFFi komitee") toimeainet käsitlev aruanne ja komisjoni määruse eelnõu.[4] Kui PAFFi komitee kiidab komisjoni määruse eelnõu heaks, võtab komisjon tavapärasel viisil vastu komisjoni määruse.

8. Jääkide piirnormide määrusega on ette nähtud sarnane menetlus, kuigi lühemate tähtaegadega. Referentliikmesriik koostab hindamisaruande „viivitamata”[5]. Seejärel hindab EFSA taotlust ja hindamisaruannet ning esitab komisjonile kolme kuu jooksul põhjendatud arvamuse (mida võib erandjuhtudel pikendada kuue kuuni)[6]. Seejärel on komisjonil kolm kuud aega, et valmistada ette komisjoni määrus jääkide piirnormide kehtestamise kohta, mis esitatakse PAFF-komiteele heakskiitmiseks.[7] Kui PAFF-komitee kiidab komisjoni määruse eelnõu heaks, võtab komisjon tavapäraselt vastu komisjoni määruse.

9. Jääkide piirnormide menetlus võib toimuda toimeaine heakskiitmise menetlusest sõltumatult, näiteks kui juba heaks kiidetud toimeaine jääkide piirnorm vaadatakse läbi. Teisest küljest hõlmab toimeaine heakskiitmise menetlus üldiselt ka jääkide piirnormi kehtestamist.

b. Komisjoni praktika

10. Kui taotleja on esitanud taotluse aine heakskiitmiseks toimeainete määruse alusel ja taotluse jääkide piirnormide kehtestamiseks jääkide piirnormide määruse alusel, koostab komisjon pärast EFSA järelduste saamist komisjoni määruse eelnõu toimeainete määruse alusel ja teise komisjoni määruse eelnõu jääkide piirnormide määruse alusel. Seejärel saadab komisjon komisjoni määruse eelnõu, mis põhineb toimeaineid käsitleval määrusel, alalise taime-, looma-, toidu- ja söödakomiteele. Siiski ei saada ta PAFFi komiteele viivitamata komisjoni määruse eelnõu, mille ta on koostanud jääkide piirnorme käsitleva määruse alusel. Pigem ootab ta toimeaine heakskiitmist alalise toidu- ja söödakomitee poolt, enne kui esitab komisjoni määruse eelnõu jääkide piirnormide kehtestamise kohta alalisele toidu- ja söödakomiteele (ombudsman viitab sellele kui „järjestamise” lähenemisviisile). Komisjoni esitatud teabe kohaselt toimub komitee hääletus jääkide piirnormide kehtestamist käsitleva määruse eelnõu üle kolme kuu jooksul pärast hääletust toimeainet käsitleva määruse eelnõu üle.

11. Kaebuse esitaja leiab, et komisjoni tava „järjestada“raiskab aega ja põhjustab kahju nii tootmisharule kui ka põllumajandustootjatele (kuna uut toodet ei saa kasutada enne jääkide piirnormide kehtestamist). Kaebuse esitaja arvates peaks komisjon esitama komisjoni määruse eelnõu, millega kehtestatakse jääkide piirnormid, PAFF-komiteele niipea, kui EFSA on esitanud oma arvamuse. Kaebuse esitaja väidab, et enne jääkide piirnorme kehtestava komisjoni määruse eelnõu esitamist ei tohiks ta oodata, kuni PAFFi komitee toimeaine heaks kiidab. Kaebuse esitaja arvates on komisjoni järjestamise tava ebaseaduslik, kuna sellel puudub kohaldatavates sätetes alus.

12. Kaebuse esitaja väljendas korduvalt muret komisjoni tava pärast.[8] Komisjon nõudis, et ta kohaldaks asjakohaseid eeskirju nõuetekohaselt.[9] Kuna ta ei olnud komisjoni seisukohaga rahul, esitas kaebuse esitaja selle kaebuse Euroopa Ombudsmanile.

Uurimine

13. Ombudsman algatas uurimise järgmises küsimuses:

Komisjoni praktika, mille kohaselt ei kehtestata pestitsiidide jääkide piirnorme enne, kui toimeaine on heaks kiidetud, on vastuolus asjaomaste õigusaktidega.

14. Uurimise käigus sai ombudsman komisjonilt vastuse kaebuse esitaja muredele 13. juulil 2016, kaebuse esitaja märkused komisjoni vastuse kohta 30. augustil 2016 ning kaebuse esitaja poolt 20. ja 24. veebruaril 2017 esitatud lisateabe. Ombudsman on võtnud arvesse poolte esitatud argumente ja seisukohti.

Jääkide piirnormide kehtestamise ajakava

Ombudsmanile esitatud argumendid

15. Kaebuse esitaja väidab, et komisjoni tava oodata enne jääkide piirnormide kehtestamist käsitleva komisjoni määruse eelnõu esitamist ära toimeaine heakskiit on vastuolus asjakohaste õigusaktidega ja põhjustab märkimisväärseid viivitusi.

16. Kaebuse esitaja väidab, et jääkide piirnormid tuleks kehtestada paralleelselt toimeaine heakskiitmise käimasoleva menetlusega, kui selline menetlus on pooleli.

17. Kaebuse esitaja väidab, et komisjon peaks esitama komisjoni määruse eelnõu jääkide piirnormide kehtestamise kohta PAFF-komiteele kolme kuu jooksul pärast EFSA järelduste saamist. Kaebuse esitaja arvates kehtib see tähtaeg isegi siis, kui PAFFi komitee ei ole toimeainet veel heaks kiitnud.

18. Komisjon väidab, et tema praktika on õiguslikult korrektne. Ta väidab, et ta peab need kaks ettepanekut samaaegselt ette valmistama, kuid mitte laskma neid üheaegselt heakskiitmiseks esitada. Põhjus, miks komisjoni määruse eelnõu jääkide piirnormide kehtestamise kohta esitatakse alles pärast toimeaine heakskiitmist, on selles, et toimeaine heakskiitmise otsusel on oluline mõju jääkide piirnormide kehtestamisele. Kui toimeainet heaks ei kiideta, ei ole jääkide piirnormide kehtestamine asjakohane. Samuti, kui toimeaine heakskiitmine sõltub eritingimustest, nagu pestitsiidi kasutamise piiramine või keelamine teatavatel põllukultuuridel, mõjutavad need tingimused jääkide piirnormide kehtestamist. Kui jääkide piirnormid kehtestatakse enne toimeaine heakskiitmist, ei pruugi jääkide piirnormid kajastada järgnevaid heakskiitmise tingimusi, nagu kokkulepitud toksikoloogilised kontrollväärtused või aktsepteeritav päevadoos kroonilise riski tasemete puhul. Neid parameetreid on vaja selleks, et teha kindlaks, kas kavandatud jääkide piirnorm on tarbijatele ohutu. Kavandatud jääkide piirnormide tase sõltub ka „jäägi“ määratlusest, mis võib hõlmata näiteks mitut pestitsiidi metaboliiti (pestitsiidi võib lagundada ainevahetuse teel putukas või taimes üheks või mitmeks metaboliidiks). Liikmesriigid lepivad PAFFi komitees kokku kontrollväärtused, mis võivad erineda EFSA järeldustes ja komisjoni määruse eelnõus esitatud väärtustest. Seega leiab komisjon, et kui jääkide piirnormid kehtestatakse enne toimeaine heakskiitmist, võib turule viia kas ohtliku toidu või sööda või peaks komisjon seejärel jääkide piirnorme muutma, kehtestades need tasemel, mis on kooskõlas aine heakskiidetud kasutusviisidega. See oleks häiriv.

19. Teisest küljest möönab komisjon selgelt, et kui toimeaine on heaks kiidetud, peab ta jääkide piirnormide kehtestamisel tegutsema hoolsalt.

Ombudsmani hinnang

20. Ombudsman märgib, et juhtum on seotud õigusliku tõlgendamise küsimusega ja hõlmab kahe erineva määruse koosmõju. Asjakohased sätted raskendavad lugemist, kahe määrusega kehtestatud menetlused on välja töötatud ja määruste vastastikune mõju on keeruline. Puudub kohtupraktika, mis heidaks valgust sellele, milline on parem tõlgendus.

21. Mõlemad pooled on veenvalt põhjendanud seda, mida nad peavad õigeks tõlgenduseks. Võib juhtuda, et vaidlusaluste sätete sõnasõnalisel uurimisel on kaebuse esitajal veidi parem juhtum kui komisjonil. Teisest küljest on komisjon väitnud, et tõlgendus, mida ta pooldab, on kõige paremini kooskõlas tarbijakaitse tagamise eesmärgiga ja sätete üldise ülesehitusega; toimeaine heakskiitmise tingimused võivad mõjutada jääkide piirnorme, mis tuleks seega kehtestada pärast toimeaine heakskiitmist.

22. Neil asjaoludel peaks ombudsman tegema vea pigem ettevaatuse poole pealt ja seetõttu nõustub ta komisjoni seisukohaga.

23. Ombudsman märgib ka, et komisjon on kohe tunnistanud, et kui toimeaine on heaks kiidetud, peab ta tegutsema hoolsalt, et minimeerida ajavahemikku kõnealuse heakskiitmise ja jääkide piirnormide kehtestamise vahel. Seda tehes tegutseb komisjon kooskõlas hea halduse põhimõtetega ja ombudsman julgustab seetõttu komisjoni oma tava säilitama. Kui peaks juhtuma, et komisjon rikub neid põhimõtteid, võib kaebuse esitaja soovida esitada ombudsmanile uue kaebuse.

Järeldus

Selle kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Euroopa Komisjoni haldusomavoli ei esine.  

 

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 22. märts 2018

 

I lisa

Asjakohased kohaldatavad eeskirjad

 

Toimeainete määrus

Artikkel 11

Hindamisaruande kavand

„1. 12 kuu jooksul alates artikli 9 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud teatamise kuupäevast koostab referentliikmesriik aruande (edaspidi „esialgne hindamisaruanne”), milles hinnatakse, kas toimeaine võib eeldatavalt vastata artiklis 4 sätestatud heakskiitmise kriteeriumidele, ja esitab selle komisjonile ning aruande koopia toiduohutusametile.

2. Hindamisaruande projekt sisaldab vajaduse korral ka ettepanekut jääkide piirnormide kehtestamiseks.

Referentliikmesriik viib läbi sõltumatu, objektiivse ja läbipaistva hindamise, võttes arvesse olemasolevaid teaduslikke ja tehnilisi teadmisi.

Kui hindamise käigus tehakse artikli 4 lõike 1 kohaselt kindlaks, et II lisa punktides 3.6.2–3.6.4 ja punktis 3.7 sätestatud heakskiitmise kriteeriumid ei ole täidetud, piirdub hindamisaruande projekt hindamise nende osadega. ...“

Artikkel 12

Toiduohutusameti järeldus

„2. ... 120 päeva jooksul pärast kirjalike märkuste esitamiseks ettenähtud ajavahemiku lõppu võtab [EFSA] vastu järelduse, võttes arvesse olemasolevaid teaduslikke ja tehnilisi teadmisi [...].

3. Kui [EFSA] vajab lisateavet, määrab ta taotlejale selle esitamiseks liikmesriikidele, komisjonile ja [EFSA-le] maksimaalselt 90-päevase tähtaja.

Referentliikmesriik hindab lisateavet ja esitab selle [EFSA-le] viivitamata ja hiljemalt 60 päeva jooksul pärast lisateabe saamist. Sellisel juhul pikendatakse lõikes 2 sätestatud 120-päevast ajavahemikku ajavahemiku võrra, mis lõpeb hetkel, mil [EFSA] saab täiendava hinnangu.

6. Tähtajad [EFSA] arvamuse esitamiseks taotluste kohta, mis käsitlevad määruse (EÜ) nr 396/2005 artiklis 11 sätestatud jääkide piirnorme, ja otsuste tegemiseks taotluste kohta, mis käsitlevad määruse (EÜ) nr 396/2005 artiklis 14 sätestatud jääkide piirnorme, ei piira käesolevas määruses sätestatud tähtaegade kohaldamist.

7. Kui [EFSA] järeldus võetakse vastu käesoleva artikli lõikes 2 sätestatud tähtaja jooksul, mida on pikendatud lõike 3 kohaselt kehtestatud täiendava ajavahemiku võrra, ei kohaldata määruse (EÜ) nr 396/2005 artikli 11 sätteid ja viivitamata kohaldatakse kõnealuse määruse artikli 14 sätteid.

8. Kui [EFSA] järeldust ei võeta vastu käesoleva artikli lõikes 2 sätestatud tähtaja jooksul, mida on pikendatud lõike 3 kohaselt kehtestatud täiendava ajavahemiku võrra, kohaldatakse viivitamata määruse (EÜ) nr 396/2005 artikleid 11 ja 14.“

Artikkel 13

Tüübikinnituse andmise eeskiri

„1. Kuue kuu jooksul pärast toiduohutusametilt järelduse saamist esitab komisjon artikli 79 lõikes 1 osutatud komiteele aruande (edaspidi „läbivaatamisaruanne”) ja määruse eelnõu, võttes arvesse referentliikmesriigi esialgset hindamisaruannet ja toiduohutusameti järeldust. ...“

Artikkel 30

Ajutised load

„1. Erandina artikli 29 lõike 1 punktist a võivad liikmesriigid anda kuni kolmeks aastaks loa veel heakskiitmata toimeainet sisaldavate taimekaitsevahendite turuleviimiseks, tingimusel et:

...

d) jääkide piirnormid on kehtestatud kooskõlas määrusega (EÜ) nr 396/2005.”

Jääkide piirnorme käsitlev määrus

Artikkel 11:

„1. [EFSA] esitab oma põhjendatud arvamuse vastavalt artiklile 10 võimalikult kiiresti ja hiljemalt kolme kuu jooksul alates taotluse kättesaamise kuupäevast.

Erandjuhtudel, kui on vaja läbi viia üksikasjalikumaid hindamisi, võib esimeses lõigus sätestatud tähtaega pikendada kuue kuuni alates nõuetekohase taotluse kättesaamise kuupäevast.”

Artikkel 14:

„1. [EFSA] arvamuse saamisel ja seda arvamust arvesse võttes koostab komisjon viivitamata ja hiljemalt kolme kuu jooksul ühe järgmistest dokumentidest:

a) määrus jääkide piirnormi kehtestamise, muutmise või kehtetuks tunnistamise kohta. Kõnealune määrus, mille eesmärk on muuta käesoleva määruse vähemolulisi sätteid, võetakse vastu vastavalt artikli 45 lõikes 4 osutatud kontrolliga regulatiivmenetlusele;

b) taotluse tagasilükkamise otsus, mis võetakse vastu vastavalt artikli 45 lõikes 2 osutatud regulatiivkomitee menetlusele.”

 

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määrus (EÜ) nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise ja nõukogu direktiivide 79/117/EMÜ ja 91/414/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2009, L 309, lk 1). Viimane konsolideeritud versioon on kättesaadav aadressil http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1511556073703&uri=CELEX:02009R1107-20170828.

[2] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. veebruari 2005. aasta määrus (EÜ) nr 396/2005 taimses ja loomses toidus ja söödas või nende pinnal esinevate pestitsiidide jääkide piirnormide ja nõukogu direktiivi 91/414/EMÜ muutmise kohta (ELT 2005, L 70, lk 1).

[3] Toimeainete määruse artikli 11 lõiked 1 ja 2.

[4] Toimeainete määruse artikkel 13. Tegemist on komiteega, mis koondab liikmesriikide esindajaid, et kontrollida komisjoni rakendamisvolituste teostamist vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määrusele (EL) nr 182/2011, millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes (ELT 2011, L 55, lk 13), millega asendati ja tunnistati kehtetuks otsus 1999/468/EÜ (varasem komiteemenetluse otsus, millele viidatakse jääkide piirnormide määruse artiklis 45).

[5] Jääkide piirnormide määruse artikli 8 lõige 1.

[6] Jääkide piirnormide määruse artikkel 11.

[7] Jääkide piirnormide määruse artikkel 14.

[8] 27. aprilli 2015. aasta, 13. mai 2015. aasta, 21. mai 2015. aasta, 8. juuli 2015. aasta ja 12. novembri 2015. aasta kirjad.

[9] aprilli 2015. aasta, 8. juuni 2015. aasta ja 30. juuni 2015. aasta kirjavahetus ning 16. novembri 2015. aasta koosoleku protokoll.