Lugupeetud hr P.,
4. juulil 1997 esitasite Euroopa ombudsmanile kaebuse ministrite nõukogu kohta. Te viitasite mitmele haldusomavoli juhtumile, mille puhul nõukogu kohaldas oma otsust 93/731 üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele.
30. juulil 1997 edastasin kaebuse ministrite nõukogu sekretariaadile. Nõukogu saatis oma arvamuse 25. novembril 1997 ja ma edastasin selle Teile soovi korral koos palvega esitada oma märkused. Sain 24. veebruaril 1998 teie märkused nõukogu arvamuse kohta.
Kirjutan Teile, et anda Teile teada tehtud päringute tulemustest.
Vabandan, kui palju aega on kulunud teie kaebuse menetlemiseks.

Kompromiss

veebruari 1997. aasta
kirjas nõukogule taotles kaebuse esitaja nõukogu komiteede erinevate päevakordade ja muude dokumentide koopiaid. Nõukogu lükkas kaebuse esitaja taotluse osaliselt tagasi, tuginedes oma otsuse 93/731 (üldsuse juurdepääsu kohta nõukogu dokumentidele) (1) eeskirjadele.
Päevakordade osas teatas nõukogu kaebuse esitajale, et ta on otsustanud anda talle koopiad päevakordadest, mis hõlmavad kaebuse esitaja taotletud kahe ja poole aasta asemel kuu pikkust ajavahemikku. See otsus tehti otsuse 93/731 artikli 3 lõike 2 alusel, milles on sätestatud, et nõukogu leiab „õiglase lahenduse” korduvate taotluste ja/või väga suurte dokumentidega seotud taotluste käsitlemiseks. Kaebuse esitaja vaidlustas selle otsuse õiguspärasuse, väites, et artikli 3 lõiget 2 ei saa kohaldada suure hulga dokumentide suhtes, vaid seda saab kohaldada üksnes eraldi dokumentide suhtes, mis on "suured"; kaebuse esitaja sõnul ei oleks ükski eraldi päevakord pikem kui umbes kolm lehekülge.
Muude dokumentide osas keeldus nõukogu võimaldamast juurdepääsu järgmistele dokumentidele:
- "Schoolchildren/5143" - dokument, mis sisaldab liikmesriikide vastuseid küsimustikule 1994. aasta ühismeetme (kolmandate riikide kodanikest koolilastele mõeldud reisivõimaluste kohta ELis) kohaldamise kohta;
- "CIREA/1452", aruande projekt üksikasjaliku teabega CIREA tegevuse kohta aastatel 1994-1996 (2);
- "Asylum/8418", mis koosneb kahest dokumendist, mis sisaldavad liikmesriikide üksikasjalikke vastuseid varjupaigapõhimõtteid ja -tavasid käsitlevale küsimustikule;
- "Racist/7141", nõukogu terrorismi töörühma märkus rassistlike kuritegude kohta.
Nõukogu põhjendas juurdepääsu keelamist järgmiselt:
Seoses nimetusega „Schoolchildren/5143”

„Dokument 5143/1/97 on peasekretariaadi märkus, mis sisaldab liikmesriikide vastuseid küsimustikule eespool nimetatud ühismeetme rakendamise kohta. Asjaomane töörühm ei ole seda kokkuvõtet veel läbi vaadanud ja ühismeetmes nimetatud aruannet ei ole veel koostatud.

Olles kaalunud Teie huvi saada juurdepääs dokumendile ja nõukogu huvi säilitada oma arutelude konfidentsiaalsus, on nõukogu jõudnud järeldusele, et vastavalt otsuse artikli 4 lõikele 2 kaaluvad viimati nimetatud huvid käesoleval juhul üles esimesena nimetatud huvid.

Kõnealuse dokumendi avalikustamine praeguses etapis võib takistada kavandatud arutelusid kõnealuses küsimuses ja avaldada negatiivset mõju sellise teabe vahetamise toimimisele tulevikus.”

Mis puudutab toodet CIREA/1452,

„Võttes arvesse Teie huvi saada juurdepääs sellele konkreetsele dokumendile ja nõukogu huvi säilitada oma menetluste konfidentsiaalsus, on nõukogu vastavalt otsuse [93/731] artikli 4 lõikele 2 jõudnud järeldusele, et viimati nimetatud huvid kaaluvad üles esimesena nimetatud huvid.

Seda dokumenti, mis sisaldab üksikasjalikku teavet CIREA toimimise kohta, ei ole nõukogu veel läbi vaadanud ega heaks kiitnud. Nõukogu leiab, et kõnealuse dokumendi avalikustamine praeguses etapis võib takistada selles küsimuses kavandatud arutelusid.”

Seoses dokumentidega „Asylum/8418” ja „Racism/7141” märkis nõukogu, et nende kahe dokumendi avalikustamine kahjustaks otsuse 93/731 artikli 4 lõikes 1 sätestatud avalike huvide kaitset.
Kaebuse esitaja leidis, et nõukogu põhjendused ei ole piisavad.
Lisaks esitati eraldi väitena, et vastusena esialgsele dokumenditaotlusele ei kaalunud nõukogu kodanike huvi olla avatud ja nõukogu huvi kehtestada konfidentsiaalsus. Kaebuse esitaja väitis, et otsuse 93/731 kohaselt peab selline kaalumine, mida nõutakse ühenduse kohtute kohtupraktikas, toimuma nii vastuses esialgsele dokumentidele juurdepääsu taotlusele kui ka vastuses kordustaotlusele, mille võib esitada pärast esialgset tagasilükkamist.
Lõpuks väitis kaebuse esitaja, et nõukogu suutmatus luua dokumendiregistrit kujutas endast haldusomavoli. Kuigi otsus 93/731 ei näe selles osas ette kohustust, muutis dokumendiregistri puudumine kaebuse esitaja arvates taotlejate jaoks erakordselt keeruliseks saada teada, millised sisedokumendid on olemas.

Nõue

Nõukogu arvamuses otsuse 93/731
artikli 3 lõike 2 kohta tegi nõukogu järgmised märkused.
Otsuse 93/731 artikli 3 lõike 2 eesmärk on tagada institutsiooni haldustegevuse tõhusus erandjuhtudel. Õigusliku tõlgendamise üldreeglite kohaselt tuleb artiklit tõlgendada selle kontekstis ja viisil, mis annab sellele kasuliku mõju.
Seda silmas pidades ei saa artikli 3 lõikes 2 sätestatud õiglase lahenduse kohaldamine korduvate taotluste käsitlemisel piirduda viitamisega üksnes identsetele dokumentidele. Mõiste "korduv kohaldamine" hõlmab muu hulgas juhtumeid, kus isik taotleb korrapäraselt ja süstemaatiliselt pika aja jooksul juurdepääsu suurele hulgale - või isegi kõigile - sama liiki dokumentidele, mis ei pruugi olla identsed. Sellega seoses on üks kriteerium, mida tuleb arvesse võtta, taotletud dokumentide arv.
Käesoleva kohtuasja kontekstis oli seega asjakohane märkida, et kaebuse esitaja oli kasutanud tehnikat, mis seisnes selles, et ta taotles esialgu päevakordi kõigile nõukogu organitele, kes tegelevad teatavate küsimustega, ja seejärel nõudis kõiki nendes päevakordades sisalduvaid dokumente. Kaebuse esitaja kasutas seda meetodit, et saada juurdepääs kõikidele dokumendikategooriatele, mis puudutavad nõukogu võetud meetmeid, eelkõige Euroopa Liidu lepingu VI jaotise alusel, mille puhul ta ei olnud piirdunud konkreetse ajavahemiku või teatavate teemadega. Võttes arvesse neid varasemaid taotlusi, teatas nõukogu kaebuse esitajale kõnealuse "õiglase lahenduse" vastuvõtmisel, et tema taotlus sõnastati korduvalt, kuna selles viidati süstemaatiliselt mitme töörühma kõikidele päevakordadele pika aja jooksul.
Dokumentide osas, millega tutvumise võimaldamisest keelduti, vaidlustas nõukogu eespool viidatud põhjenduste ebapiisavuse. Artikli 4 lõike 1 kasutamise kohta märkis nõukogu siiski, et ta võttis kaebuse esitaja esitatud argumendid teadmiseks, ning leidis, et oleks olnud õigem kohaldada artikli 4 lõikes 2 sätestatud erandit, kui keelduti andmast juurdepääsu dokumentidele "Asylum/8418" ja "Racism/7141".
Seoses väidetava huvide tasakaalustamata jätmisega oma vastuses kaebuse esitaja esialgsele taotlusele märkis nõukogu, et seda nõuet on tegelikult järgitud. Lisaks leidis ta, et tema vastustest kaebuse esitajale oli selge, et tuginetakse asjakohastele eranditele ja millistele alustele. Nõukogu möönis siiski, et ta ei olnud sõnaselgelt teatanud, et kaalumine on läbi viidud. Seega tagaks ta tulevikus, et esialgsetes põhjendustes oleks märgitud, et huvide kaalumine on tegelikult toimunud.
Seoses nõukogu dokumentide keskse dokumendiregistri puudumisega teatas nõukogu ombudsmanile, et sellise registri loomine on praegu läbivaatamisel. Raskused, mis tuleb ületada, on seotud vajadusega tagada sellise registri usaldusväärsus ja ammendavus.
Kaebuse esitaja märkused
Kaebuse esitaja jäi oma kaebuse sisu juurde. Ta rõhutas, et nõukogu lähenemisviis korduvatele taotlustele suurema hulga teabe saamiseks takistaks ajakirjanikel, akadeemilistel ringkondadel ja äriüksustel oma tööd nõuetekohaselt teha ning piiraks tõsiselt nõukogu intensiivset kontrolli. Samuti leidis ta, et taotlused suure hulga teabe saamiseks, nagu käesolevas asjas päevakorrad, on vältimatud, kui nõukogu ei pea oma dokumentide kohta selget registrit.

Otsus

1. Nõukogu otsuse 93/731 eesmärk on tagada kodanikele võimalikult laiaulatuslik juurdepääs teabele, et tugevdada institutsioonide demokraatlikku iseloomu ja üldsuse usaldust halduse vastu (3).
Artikli 3 lõike 2 kohta
2. Otsuse 93/731 artikli 3 lõikes 2 on sätestatud:

„Peasekretariaadi asjaomased talitused püüavad leida õiglase lahenduse korduvate taotluste ja/või väga suurte dokumentidega seotud taotluste käsitlemiseks.”

3. Ombudsman on oma varasemas otsuses järeldanud, et nõukogu tõlgendas artikli 3 lõiget 2 vääralt (4). Selles otsuses, mis tehti pärast käesoleva kohtuasja aluseks olnud asjaolusid, järeldas ombudsman järgmist:
Mõiste „korduv taotlus“ näib loomulikult viitavat sama dokumendi taotlustele. Selle tõlgenduse puhul hõlmab artikli 3 lõike 2 praktiline mõju võimalust leida õiglane lahendus, mis võimaldaks nõukogu talitustel tõhusalt käsitleda juhtumeid, kus sama isik esitab sama dokumendi kohta korduvaid taotlusi, lootes või väites, et varasemate keeldumiste aluseks olnud asjaolud võivad olla muutunud.
Mõiste „korduv taotlus“ laiendamine nii, et see hõlmaks sama isiku taotlusi erinevate dokumentide kohta, võib olla vastuolus üldreegli kohaldamisega: Otsus 93/731 ei piira nende dokumentide arvu, mida kodanik võib täieõiguslikult taotleda. Sellise piirangu puudumisel võib nõukogu pealegi rikkuda õiguskindluse põhimõtet, kuna ei ole võimalik ette teada, kui palju erinevaid dokumente võib nõuda, enne kui nõukogu käsitab taotlust "korduva taotlusena".
Artikli 3 lõike 2 tõlgendamine nii, et selle kohaldamisalasse kuuluvad kõik taotlused väga paljude dokumentide kohta, viib sama praktilise tulemuseni nagu mõiste „korduv taotlus“ tõlgendamine nii, et see hõlmab sama isiku taotlusi erinevate dokumentide kohta. Sarnased argumendid sellise tõlgenduse vastu on seega kohaldatavad.
4. Ombudsmani järeldused selles otsuses on käesolevas asjas kohaldatavad. Seetõttu leiab ombudsman, et nõukogu on otsuse 93/731 artikli 3 lõiget 2 valesti tõlgendanud ja et tal ei olnud õigust tugineda sellele artiklile, et lükata tagasi osa kaebuse esitaja dokumenditaotlusest. Artikli 3 lõikes 2 kasutatud mõiste "korduv taotlus" ei hõlma sama isiku taotlusi erinevate dokumentide kohta, samuti ei tule artiklit tõlgendada nii, et selle kohaldamisalasse kuuluksid kõik taotlused väga paljude dokumentide kohta. Tuleb siiski meenutada, et ühenduse õiguse tähenduse ja tõlgendamise osas on kõrgeim autoriteet Euroopa Kohus.
5. Mainitakse siiski ka seda, et nõukogu arvamuses väljendatakse õiguspärast muret oma haldustegevuse tõhususe tagamise pärast. Nagu ombudsman viidatud otsuses märkis, tuginevad liikmesriigid, kellel on pikaajaline kogemus üldsuse dokumentidele juurdepääsu õiguse haldamisel, sageli esitatud dokumentide eest tasu võtmise süsteemile kui kaitsemeetmele suurt halduskoormust tekitavate taotluste menetlemisel.
Mis puudutab põhjendusi
6. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab dokumendiga tutvumise võimaldamisest keeldumise otsuse põhjendus sisaldama põhjusi, miks nõukogu leiab, et taotletud dokumentide avalikustamine kuulub mõne otsuses 93/731 ette nähtud erandi kohaldamisalasse.
7. Dokumentidega "Schoolchildren/5143" ja "CIREA/1452" tutvumise võimaldamisest keelduti artikli 4 lõike 2 alusel, milles on sätestatud, et nõukogu võib keelduda juurdepääsu andmisest, et kaitsta oma huvi menetluse konfidentsiaalsuse vastu. Nõukogu põhjendused põhinesid kaalutlusel, et dokumendid on seotud teemadega, mida nõukogus veel arutatakse, ning et avalikustamine võib kahjustada tulevast teabevahetust nõukogu ja liikmesriikide vahel.
8. Ombudsman jälgib, et üldsuse juurdepääsu korra puhul on tavaliselt kaalukaks kaalutluseks see, et käimasolevate aruteludega seotud dokumentide avalikustamine võib selliseid arutelusid takistada. Kui aga nõukogu üldsuse juurdepääsu kord saavutab oma eesmärgi tugevdada demokraatlikku iseloomu ja üldsuse usaldust institutsioonide vastu, tuleks sellist kaalutlust kohaldada ettevaatusega. Nõukogu viitas oma avalduses sellele ulatuslikule kaalutlusele, täpsustamata, miks see on kõnealuste dokumentide puhul asjakohane. Seega ei võimalda nõukogu põhjendused ombudsmanil kindlaks teha, kas ta on artikli 4 lõiget 2 õigesti kohaldanud. Seetõttu leiab ombudsman, et kaebuse esitaja väitis õigesti, et nõukogu põhjendused olid ebapiisavad.
9. Dokumentide „Asylum/8418” ja „Racism/7141” kohta märkis nõukogu oma arvamuses, et tema tuginemine artikli 4 lõikele 1 ei olnud õige ning et selle asemel oleks tulnud kohaldada artikli 4 lõiget 2. Seetõttu peab nõukogu artikli 4 lõike 2 kohase juurdepääsu andmisest keeldumise uuesti läbi vaatama, võttes arvesse ombudsmani eespool esitatud järeldusi.
Mis puudutab artikli 4 lõikes 2 sätestatud intresside tasakaalustamise kohustust vastusena esialgsele dokumenditaotlusele
nr 10. Ombudsman märkis, et nõukogu oli tunnistanud, et ta peaks artikli 4 lõikele 2 tuginedes kaaluma asjakohaseid huve ka üldsuse juurdepääsu taotluse algetapis. Nõukogu oli samuti tunnustanud kohustust teha oma esialgses põhjenduses selgeks, et selline kaalumine on tegelikult läbi viidud. Seetõttu ei pidanud ombudsman põhjendatuks seda kaebust põhjalikumalt uurida.
Seoses nõukogu dokumendiregistriga
11. Kuna näib, et nõukogu loob dokumentide registrit, ei pidanud ombudsman põhjendatuks seda kaebust põhjalikumalt uurida.

JÄRELDUS

12. Ombudsmani poolt selle kaebuse kohta tehtud uurimiste põhjal näis olevat vajalik teha järgmised kriitilised märkused:

A) Ombudsman leiab, et nõukogu on otsuse 93/731 artikli 3 lõiget 2 valesti tõlgendanud ja et tal ei olnud õigust tugineda sellele artiklile, et lükata tagasi osa kaebuse esitaja dokumenditaotlusest. Artikli 3 lõikes 2 kasutatud mõiste „korduvtaotlus” ei hõlma sama isiku taotlusi erinevate dokumentide saamiseks, samuti ei tule artiklit tõlgendada nii, et selle kohaldamisalasse kuuluksid kõik taotlused väga paljude dokumentide kohta. Tuleb siiski meenutada, et ühenduse õiguse tähenduse ja tõlgendamise osas on kõrgeim autoriteet Euroopa Kohus.

B) Keeldudes juurdepääsu andmisest dokumentidele "Schoolchildren/5143" ja "CIREA/1452" otsuse 93/731 artikli 4 lõike 2 alusel, viitas nõukogu ulatuslikule kaalutlusele, mille kohaselt takistaks dokumentide avalikustamine arutelusid nende dokumentide sisu üle. Selline laiapõhjaline põhjendus ei võimalda ombudsmanil kindlaks teha, kas nõukogu on artikli 4 lõiget 2 õigesti kohaldanud. Seetõttu leiab ombudsman, et nõukogu ei täitnud nõuet esitada kaebuse esitajale konkreetsed põhjused, mille tõttu ta leidis, et avalikustamine takistaks tema menetlust.

13. Nõukogu otsuse 93/731 artikli 7 lõikes 3 on sõnaselgelt ette nähtud, et taotlejat, kelle dokumentidega tutvumise kordustaotlus on tagasi lükatud, teavitatakse võimalusest esitada kaebus ombudsmanile. Ombudsmani kriitiline märkus tähendab, et nõukogu peaks kaebuse esitaja kordustaotlused uuesti läbi vaatama ja võimaldama juurdepääsu taotletud dokumentidele, välja arvatud juhul, kui kohaldatakse ühte otsuse 93/731 artiklis 4 sätestatud eranditest. Kuna läbivaatamine ja tulemuse teatavakstegemine kaebuse esitajale on nõukogu ülesanne, lõpetab ombudsman juhtumi menetlemise.
Sellest otsusest teavitatakse ka ministrite nõukogu peasekretäri.
Lugupidamisega,
Jacob Söderman

---

(1) Nõukogu 20. detsembri 1993. aasta otsus 93/731/EÜ (EÜT 1993, L 340/43).

(2) CIREA on varjupaigaalase teabe, arutelude ja teabevahetuse keskus.

(3) 17. juuni 1998. aasta otsus kohtuasjas T-174/95: Svenska Journlistförbundet (Tidningen Journalisten) v. nõukogu, punkt 66.

(4) Otsus nõukogu vastu esitatud kaebuse 1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH kohta.