Kaebuse taust

1. Kaebuse esitaja oli mures asjaolu pärast, et Euroopa Komisjoni avalikud konsultatsioonid ei olnud sageli kättesaadavad kõigis ELi ametlikes keeltes. Kaebuse esitaja ei viidanud konkreetsele avalikule konsultatsioonile, kuid väitis, et avaldades enamiku konsultatsioone ainult inglise ja/või prantsuse keeles, ei suutnud komisjon tagada, et ELi kodanikud ja sidusrühmad saaksid kasutada õigust osaleda tõhusalt ELi otsustusprotsessis.

2. Oma esialgses vastuses kaebuse esitajale märkis komisjon, et tema avalikeks konsultatsioonideks valitud keeled sõltuvad mitmest tegurist, nagu õiguslik asjakohasus, kulutõhusus, kiireloomulisus ja tehnilised piirangud. Samuti märgiti, et eelarvepiirangute tõttu ei saa komisjon tõlkida kõiki konsultatsioone kõikidesse ELi ametlikesse keeltesse.

3. Kaebuse esitaja ei olnud selle vastusega rahul ja pöördus ombudsmani poole.

Uurimine

4. Ombudsman algatas uurimise seoses kaebusega, et kuna komisjon ei teinud oma avalikke konsultatsioone kättesaadavaks kõigis ELi ametlikes keeltes, ei suutnud ta tagada, et ELi kodanikud ja sidusrühmad saaksid kasutada oma õigust osaleda ELi otsustusprotsessis tõhusalt ja võrdsetel alustel.

5. Uurimise käigus kutsus ombudsman komisjoni üles vastama kaebuse esitaja murele. Pärast esialgset vastust kohtus ombudsman komisjoniga. Seejärel palus ta komisjonil selgitada muid küsimusi. Ombudsmani otsuses võetakse arvesse poolte esitatud argumente ja seisukohti.

Suutmatus teha avalikud konsultatsioonid kättesaadavaks kõigis ELi ametlikes keeltes

6. Ombudsman käsitles sama küsimust ühes varasemas juhtumis (640/2011/AN).[1] Ombudsman lõpetas selle uurimise 2012. aastal järeldusega, et komisjoni piirav keelepoliitika kujutab endast haldusomavoli. Toonane ombudsman kutsus komisjoni üles tagama, et kõik ELi kodanikud ja sidusrühmad mõistaksid tema avalikke konsultatsioone, mis tuleks põhimõtteliselt avaldada kõigis ELi ametlikes keeltes.

7. Seda küsimust käsitles ka Euroopa Parlament 2012. aasta juunis vastu võetud resolutsioonis avalike konsultatsioonide ja nende kättesaadavuse kohta kõigis ELi keeltes [2]. Resolutsioonis nõudis parlament tungivalt, et komisjon tagaks, et „iga ELi kodaniku õigust pöörduda ELi institutsioonide poole ükskõik millises ELi ametlikus keeles austatakse ja rakendatakse täielikult, tagades, et avalikud konsultatsioonid on kättesaadavad kõigis ELi ametlikes keeltes, et kõiki konsultatsioone koheldakse võrdselt ja et konsultatsioonide vahel ei esine keelelist diskrimineerimist“.

8. 2012. aasta detsembris lisas komisjon õigusloome kvaliteeti käsitleva teatise ja sellele lisatud komisjoni talituste töödokumendi osana ettepanekud avalike konsultatsioonide kohta, milles vastati ombudsmani järeldustele ja parlamendi resolutsioonile [3]. Komisjon teatas, et uurib kõiki olemasolevaid vahendeid, et tagada avalike konsultatsioonide laiem keeleline kättesaadavus. Samuti teatati konsultatsioonide tõhustamise meetmetest, mis hõlmasid selle uurimist, kas konsultatsioonidokumente ja kokkuvõtteid saaks laiemalt tõlkida.

Ombudsmanile esitatud argumendid

9. Kaebuse esitaja väitis, et komisjon on rikkunud oma kohustust tagada, et avalikud konsultatsioonid oleksid kättesaadavad kõigis ELi keeltes.

10. Selle uurimise raames kutsus ombudsman komisjoni üles selgitama, milliseid meetmeid ta on alates 2012. aastast võtnud, et täita oma varasemat kohustust tagada, et avalikud konsultatsioonid tehakse kättesaadavaks võimalikult paljudes keeltes. Ombudsman viitas eelkõige komisjoni avalike konsultatsioonide veebisaidile,[4] mis näitas, et paljude konsultatsioonide sissejuhatav veebileht on sageli ainult inglise keeles või piiratud arvus keeltes.

11. Vastuseks kordas komisjon oma pühendumust mitmekeelsuse ja võrdse kohtlemise põhimõttele. Ta märkis siiski, et tal on ka kohustus oma ressursse tõhusalt hallata. Seejärel selgitas ta, et tõlkimiseks kättesaadavad ressursid on piiratud ja neid on peamiselt vaja komisjoni õiguslike kohustuste täitmiseks, mis keskenduvad peamiselt kõigi seadusandlike ja peamiste poliitiliste dokumentide kättesaadavaks tegemisele kõigis ELi keeltes. Seetõttu ei olnud võimalik teha kõiki konsultatsioonidokumente kättesaadavaks kõigis ELi keeltes.

12. Komisjon mainis mitmeid meetmeid, mida ta oli rakendanud avalike konsultatsioonide tõlkimise hõlbustamiseks, näiteks konsultatsioonidokumentide ja veebiküsimustike lühendamine, masintõlke kasutamine konkreetsete dokumentide puhul ning menetluste ühtlustamine, et tõlkevajadusi paremini hõlbustada.

13. Komisjon märkis ka, et ta on vastu võtnud mitu poliitikat [5] ning kehtestanud vahendid ja sätted, mis „peaksid rakendamise korral aitama parandada konsultatsioonide keelelist katvust“.

14. Pärast esialgset vastust sai ombudsman teada, et komisjon töötab välja avalike konsultatsioonide uut keelepoliitikat, mis lisatakse parema õigusloome meetmepaketti [6]. Ombudsman palus komisjonil teda teavitada poliitika konkreetsetest meetmetest.

15. Komisjon vastas, et ta on välja töötanud uue avalike konsultatsioonide tõlkimise poliitika. Meetmetest teavitati komisjoni töötajaid 28. aprillil 2017 ja neid kohaldati viivitamata. Komisjon edastas ombudsmanile ka selle uue poliitika teksti koopia.

Ombudsmani hinnang

16. Aluslepingu kohaselt on ELi kodanikel õigus osaleda Euroopa Liidu demokraatias [7]. See õigus eeldab, et ELi institutsioonid peavad esindusorganisatsioonide ja kodanikuühiskonnaga avatud, läbipaistvat ja korrapärast dialoogi. Samuti peavad need andma kodanikele võimaluse jagada oma seisukohti valdkondades, kus EL meetmeid võtab [8].

17. Avalikud konsultatsioonid on üks komisjoni peamisi vahendeid üldsuse kaasamiseks oma tegevusse, võimaldades kodanikel ja sidusrühmadel väljendada oma seisukohti võimalike algatuste või seadusandlike ettepanekute kohta. Asutamislepingu kohaselt on komisjonil kohustus tagada, et konsultatsioonid toimuksid võimalikult laiaulatuslikult, avatult ja läbipaistvalt [9].

18. Selleks et kodanikud ja sidusrühmad saaksid institutsioonidega sellises dialoogis tõhusalt osaleda, on vaja, et nad mõistaksid neile esitatud teavet. Mitmekeelsus on seega selle õiguse tõhusa kasutamise oluline eeltingimus.

19. 2012. aastal palus ombudsman komisjonil koostada selged, objektiivsed ja mõistlikud suunised keelte kasutamise kohta avalikel konsultatsioonidel, pidades silmas, et kõik erandid kõigi keelte kasutamise põhimõttest peavad olema põhjendatud ja proportsionaalsed.

20. Kui ombudsman selle uurimise algatas, näis, et komisjon ei ole astunud piisavaid samme 2012. aasta soovituse rakendamiseks. Tegelikult avaldati paljud avalikud konsultatsioonid ikka veel ainult ühes või piiratud arvus ELi ametlikes keeltes, ilma et seda oleks konkreetselt põhjendatud.

21. Uurimise käigus võttis komisjon 28. aprillil 2017 siiski vastu uue keelepoliitika avalike konsultatsioonide kohta. Selle poliitika põhijooned võib kokku võtta järgmiselt:

· Komisjoni tööprogrammi [10] prioriteetsete algatustega seotud avalikud konsultatsioonid tõlgitakse kõikidesse ELi ametlikesse keeltesse.

· Kõik muud avalikud konsultatsioonid tehakse kättesaadavaks vähemalt inglise, prantsuse ja saksa keeles.

· Üldsusele suurt huvi pakkuvad avalikud konsultatsioonid tehakse kättesaadavaks täiendavates keeltes. Keelekasutust hindab komisjon ja seda selgitatakse konsultatsioonistrateegias.

· Konsultatsioonide sissejuhatav kokkuvõte tõlgitakse kõikidesse ELi ametlikesse keeltesse.

· Konsultatsioonis osaleda soovijate arvamusi võib esitada ükskõik millises ELi ametlikus keeles.

22. Komisjoni hiljutises teatises „Parema õigusloome tegevuskava täitmine: Paremad lahendused paremate tulemuste saavutamiseks“ viidatakse lühidalt ka asjaolule, et „olulisi algatusi“ käsitlevad avalikud konsultatsioonid on nüüdsest kättesaadavad kõigis ELi ametlikes keeltes [11].

23. Ombudsman märgib, et komisjoni uue poliitikaga püütakse kehtestada selged ja objektiivsed kriteeriumid konsultatsioonide tõlkimiseks. Siiski on mõned poliitika aspektid mõnevõrra ebamäärased ja tõlgendatavad. Näiteks tuleb laiemat avalikku huvi pakkuvad avalikud konsultatsioonid teha kättesaadavaks täiendavates keeltes. Kuid jääb ebaselgeks, mis on „laialdane avalik huvi“ ja kui paljudes „täiendavates keeltes“ sellised konsultatsioonid kättesaadavaks tehakse.

24. Selle uurimise raames analüüsis ombudsman 61 avalikku konsultatsiooni, mille komisjon algatas ajavahemikul 1. maist 2017 kuni 15. novembrini 2017. Need avalikud konsultatsioonid algatati pärast uue poliitika kehtestamist. Peaaegu pooled neist konsultatsioonidest (29) olid kättesaadavad kõigis ELi ametlikes keeltes. 13 konsultatsiooni puhul, mis näisid olevat suunatud peamiselt konkreetsele sektorile või sidusrühmadele,[12] avaldati kokkuvõte kõigis ELi keeltes ja konkreetsed dokumendid olid kättesaadavad kolmes või enamas keeles.

25. Ülejäänud 19 konsultatsiooni puhul ei järgitud aga uut poliitikat,[13] kas ei tehtud üldist kaasnevat teavet kättesaadavaks kõigis ELi keeltes või ei tõlgitud konsultatsioonidokumente, kui konsultatsioon oli komisjoni 2018. aasta tööprogrammi prioriteet. Kokkuvõttes märgib ombudsman, et 61-st hinnatud avalikust konsultatsioonist järgis või näis järgivat komisjoni uut poliitikat 69 % [14].

26. Ombudsman tunnistab, et komisjon, nagu ka kõik teised ELi institutsioonid, seisab mitmekeelsusega silmitsi väga keerulise probleemiga. Suhtlemine kõigis ELi ametlikes keeltes on nii ressursimahukas kui ka aeganõudev. Komisjon peab tegema raskeid otsuseid selle kohta, kuidas oma üldeelarve raames kõige paremini prioriteete seada. Kuid on väga oluline, et komisjon suhtleks kõigi ELi kodanikega, mitte ainult nendega, kes räägivad inglise, prantsuse või saksa keelt. Ombudsman tunnistab siiski, et komisjon on alates 2012. aastast teinud teatavaid edusamme [15]; ning nõuetekohase rakendamise korral peaks komisjoni uus poliitika aitama suurendada avalike konsultatsioonide keelelist katvust.  

27. Ombudsman märgib, et komisjoni uus avalikele konsultatsioonidele pühendatud veebisait ei sisalda selgitusi selle kohta, miks teatavad konsultatsioonid ei ole kättesaadavad kõigis ELi ametlikes keeltes [16]. Komisjoni endine avalike konsultatsioonide ühtne juurdepääsupunkt – portaal „Sinu hääl Euroopas“ – sisaldas osa „Miks ei ole osa teabest minu keeles?“. Ombudsman teeb komisjonile ettepaneku luua uuel veebisaidil sarnane jaotis ja lisada põhjalik selgitus avalike konsultatsioonide uue keelepoliitika kohta. Komisjon võiks lisada ka eraldi selgituse selle kohta, miks kõiki avalikke konsultatsioone ei tõlgita kõikidesse ELi keeltesse, et selgitada põhjuseid, miks see nii on.

28. Kokkuvõttes tunnistab ombudsman kaebuse esitaja väljendatud murede põhjendatust. On oluline, et neid muresid võetaks tõsiselt ja et komisjon teeks kõik endast oleneva, et maksimeerida oma avalike konsultatsioonide kättesaadavust kõigis ELi keeltes. Ombudsman tunnistab siiski, et käesolevas juhtumis tõstatatud küsimustele ei ole lihtsat ega kerget lahendust. Ombudsman ootab siiski, et komisjon jätkaks lahenduste otsimist, mis suurendaksid ELi kodanike suutlikkust, olenemata nende ametlikust keelest, suhelda ELi juhtimisega ja sellele kaasa aidata. Seetõttu kavatseb ombudsman jälgida, kuidas komisjon rakendab oma uut avalike konsultatsioonide keeli käsitlevat poliitikat, et hinnata, mil määral selle rakendamisel järgitakse põhimõtet, et avalikud konsultatsioonid tuleks avaldada kõigis ELi ametlikes keeltes. Ombudsman loodab, et ka komisjon ise jälgib tähelepanelikult, kuidas tema poliitikat rakendatakse.

Järeldus

Selle kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Ombudsman kavatseb jälgida, kuidas komisjon rakendab oma uut avalike konsultatsioonide keeli käsitlevat poliitikat, et hinnata, mil määral komisjon järgib põhimõtet, et avalikud konsultatsioonid tuleks teha kättesaadavaks kõigis ELi ametlikes keeltes. Praegu ei ole edasised kohesed järelepärimised vajalikud.

Soovitused olukorra parandamiseks

Ombudsman teeb ettepaneku, et Euroopa Komisjon jälgiks tähelepanelikult oma uue keelepoliitika rakendamist ja seda, mil määral ta järgib põhimõtet, et avalikud konsultatsioonid tuleks teha kättesaadavaks kõigis ELi ametlikes keeltes. Ombudsman teeb ettepaneku, et Euroopa Komisjon lisaks oma avalike konsultatsioonide veebisaidile osa, milles kirjeldatakse tema uut keelepoliitikat ja selgitatakse, miks mõned konsultatsioonid ei ole kõigis ELi keeltes kättesaadavad.

Kaebuse esitajat ja Euroopa Komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

 

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 18.12.2017

 

 

 

[1] Otsus kaebuse 640/2011/AN uurimise lõpetamise kohta on kättesaadav aadressil http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/12009/html.bookmark

[2] Euroopa Parlamendi 14. juuni 2012. aasta resolutsioon avalike konsultatsioonide ja nende kättesaadavuse kohta kõigis ELi keeltes (2012/2676(RSP)) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0256&language=EN

[3] Komisjoni talituste töödokument: Halduskoormuse vähendamise tegevusprogramm ELi lõpparuandes, mis on lisatud dokumendile „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „ELi õigusloome kvaliteet”” {COM(2012) 746 final} {SWD(2012) 422 final}, kättesaadav aadressil: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0423&from=en

[4] Asendab endist veebisaiti „Sinu hääl Euroopas“. Kättesaadav aadressil: https://ec.europa.eu/info/consultations_en.

[5] teatis „Parem õigusloome paremate tulemuste saavutamiseks – ELi tegevuskava“, COM(2015) 215 final; parema õigusloome suunised ja parema õigusloome vahendid on kättesaadavad aadressil https://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en

[6] Parema õigusloome vahendites on komisjoni algatused loetletud parema õigusloome tegevuskavas: https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_en.

[7] Euroopa Liidu lepingu (edaspidi „ELi leping“) artikli 10 lõige 3 ja artikli 11 lõige 2.

[8] Euroopa Liidu lepingu artikli 11 lõige 1.

[9] ELi lepingu artikli 10 lõige 3 ja artikli 11 lõige 3.

[10] Komisjoni tööprogrammi I lisa.

[11] Komisjoni teatise Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Parema õigusloome tegevuskava lõpuleviimine: paremad lahendused paremate tulemuste saavutamiseks“ {SWD(2017) 675 final}, 24. oktoober 2017, kättesaadav aadressil: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/completing-the-better-regulation-agenda-better-solutions-for-better-results_en.pdf

[12] Kuigi need konsultatsioonid näivad olevat peamiselt suunatud konkreetsele sektorile või asjaomastele sidusrühmadele, märkis enamik neist, et kõik kodanikud on oodatud osalema. Ombudsman mõistab, et komisjon ei pea neid „laialdaseks avalikuks huviks“.

[13] Mõne kontrollitud avaliku konsultatsiooni mittevastavus võib olla tingitud asjaolust, et need olid uue poliitika rakendamise ajal juba valmis.

[14] Individuaalseid konsulteerimisstrateegiaid kontrollimata ei saa ombudsman kindlalt öelda, et komisjoni hinnang tõlkevajaduse kohta oli õige nende konsultatsioonide puhul, mis piirdusid mitme keelega. Esmapilgul näib siiski, et need konsultatsioonid ei olnud suunatud peamiselt üldsusele üldiselt, vaid konkreetsele sidusrühmade sektorile. Kui see on nii, siis näib see olevat kooskõlas komisjoni poliitikaga.

[15] 2011. aastal kontrollis ombudsman 11 avalikku konsultatsiooni, millest ainult ühel oli veebisait kõigis ELi ametlikes keeltes. Kolm konsultatsiooni olid kättesaadavad inglise, prantsuse ja saksa keeles. Ülejäänud seitse olid ainult inglise keeles.

[16] https://ec.europa.eu/info/consultations_en