Juhtum käsitles taotlust üldsuse juurdepääsuks Euroopa Komisjoni õiguslikule arvamusele ELi personalieeskirjade rikkumisest teatamise eeskirjade kohaldamisala kohta juhtudel, kui ühe ELi institutsiooni töötaja teatab eeskirjade eiramisest teises ELi institutsioonis.

Ombudsmani ei veennud komisjoni keeldumise põhjused ja seetõttu soovitas ta komisjonil anda üldsusele juurdepääs täielikule õiguslikule arvamusele.

Pärast ombudsmani soovituse saamist nõustus komisjon võimaldama juurdepääsu õigusliku arvamuse olulistele osadele. Ta väitis siiski, et juurdepääs ülejäänud osadele kahjustaks õigusnõustamise kaitset.

Ombudsman ei ole endiselt veendunud komisjoni argumentides, mille kohaselt ei võimaldata täielikku juurdepääsu õiguslikule arvamusele, pidades eelkõige silmas ülekaalukat üldist huvi avalikustamise vastu. Seetõttu järeldab ta, et komisjoni keeldumine anda täielik juurdepääs õiguslikule arvamusele kujutab endast haldusomavoli.

Taustteave

1. 2013. aasta septembris taotles kaebuse esitaja, kes on Saksamaa kodanik, üldsuse juurdepääsu ^[1] Euroopa Komisjoni õigustalituse arvamusele (edaspidi „õigustalituse arvamus“). Õiguslik arvamus sisaldab ELi personalieeskirjade rikkumisest teatamise eeskirjade [2] kohaldamisala analüüsi juhtudel, kui ELi institutsiooni töötajad teatavad väidetavatest rikkumistest teises ELi institutsioonis. Komisjon andis osalise juurdepääsu õiguslikule arvamusele, kuid jättis välja kõik sisulised osad ^[3].

2. Seejärel palus kaebuse esitaja komisjonil vaadata läbi oma otsus mitte anda täielikku juurdepääsu õiguslikule arvamusele (esitades nn kordustaotluse [4]). Komisjon keeldus läbivaatamistaotlust käsitlemast, kuna ta väitis, et tal on kahtlusi kaebuse esitaja isiku suhtes. Seejärel pöördus kaebuse esitaja ombudsmani poole. Kaebuse esitaja oli mures, et komisjon keeldus ekslikult tema läbivaatamistaotluse menetlemisest ega andnud talle täielikku juurdepääsu õiguslikule arvamusele. Kaebuse esitaja soovis, et komisjon vabandaks tekkinud viivituse pärast ja annaks talle viivitamata täieliku juurdepääsu õiguslikule arvamusele.

3.  Ombudsmani lahendusettepaneku järel käsitles komisjon kaebuse esitaja läbivaatamistaotlust ja andis sisulise vastuse. Ombudsmani ei veennud komisjoni sisuline vastus ja seetõttu esitas ta komisjonile soovituse [5] anda täielik juurdepääs õiguslikule arvamusele (vt allpool). Käesolevas otsuses võetakse arvesse komisjoni üksikasjalikku arvamust ombudsmani soovituse kohta ja kaebuse esitaja märkusi.

Etteheide, et komisjon ei võimaldanud juurdepääsu taotletud dokumendile

Ombudsmani soovitus 

4. Vastuseks kaebuse esitaja läbivaatamistaotlusele märkis komisjon, et ta saab anda õiguslikule arvamusele vaid väga piiratud juurdepääsu, kuna on vaja kaitsta nii õigusnõustamist [6] kui ka tema otsustusprotsessi [7]. Komisjon leidis ka, et avalikustamiseks puudus ülekaalukas üldine huvi.

5. Oma soovituses asus ombudsman seisukohale, et komisjon ei ole selgitanud, kui täpselt kahjustaks õigusliku arvamuse täielik avalikustamine tema suutlikkust taotleda ja saada õigusalast nõu [8]. Samuti ei veennud teda komisjoni argument, et õiguslik arvamus peaks olema hõlmatud otsustamisprotsessi kaitsva erandiga [9].

6. Lõpuks leidis ombudsman, et igal juhul on olemas ülekaalukas üldine huvi sellise dokumendi avalikustamiseks, milles analüüsitakse üldiselt ja põhjalikult rikkumisest teatamise eeskirjade teatavaid aspekte ning mille eesmärk on selgitada komisjoni arusaama töötajate kohustustest [10].

7. Ombudsman leidis seega, et komisjoni otsus jätta õigusliku arvamuse sisuline osa avalikustamata kujutab endast haldusomavoli. Ombudsman esitas komisjonile järgmise soovituse:

Komisjon peaks andma täieliku juurdepääsu õiguslikule arvamusele.

8. Vastuseks ombudsmani soovitusele teatas komisjon, et ta on õigusliku arvamuse kinnipeetud osi uuesti hinnanud ning otsustanud anda lõigetele 2, 3, 5 ja 6 osalise juurdepääsu. Õigusliku arvamuse ülejäänud osad olid siiski endiselt hõlmatud õigusnõustamist kaitsva erandiga.

9. Komisjon väitis ka, et õigusliku arvamuse need osad, mida algselt ei avalikustatud, jäid kaebuse esitaja juurdepääsutaotluse kohaldamisalast välja.

10. Kokkuvõttes väitis komisjon, et tema otsus neid osi mitte avalikustada oli seega otsuse tegemise ajal täielikult kooskõlas kohaldatavate õigusaktide ja dokumentidele juurdepääsu käsitleva asjakohase kohtupraktikaga.

11. Kaebuse esitaja kritiseeris oma märkustes, et komisjon ei olnud käsitlenud ombudsmani tuvastatud ülekaalukat üldist huvi avalikustamise vastu. Ta väitis, et talle tuleks anda täielik juurdepääs dokumendile.

Ombudsmani hinnang pärast soovitust

12. Ombudsman märgib, et komisjon on nüüd nõustunud avalikustama ligikaudu kaks kolmandikku õiguslikust arvamusest, järgides seega osaliselt ombudsmani soovitust, kuigi komisjon väidab, et see oli algses otsuses põhjendatud.

13. Nagu komisjon aga oma vastuses ombudsmani soovitusele väitis, ei jätnud ta õigusliku arvamuse teatavaid osi tegelikult arvesse võtmata, kuna leidis, et need ei kuulu kaebuse esitaja juurdepääsutaotluse kohaldamisalasse. Kuigi see kajastab komisjoni esialgset seisukohta esialgse taotluse kohta, tunnistas komisjon oma otsuses kaebuse esitaja läbivaatamistaotluse kohta sõnaselgelt, et kaebuse esitaja „taotles juurdepääsu õigustalituse arvamusele“, st täielikule õiguslikule arvamusele. Komisjon võib seega keelata üldsuse juurdepääsu õiguslikule arvamusele või selle osadele üksnes juhul, kui kohaldatakse erandit üldsuse juurdepääsust.

14. Sellega seoses väitis komisjon, et õigusliku arvamuse kinnipeetud osade avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset, kuna „see avalikustamine [...] muudaks avalikuks sisearvamused väga tundlikes küsimustes, mis puudutavad võimalikke konflikte liidu asutuste vahel, mida arutati personalieeskirjade rikkumisest teatajaid käsitlevate sätete kontekstis, mis on koostatud õigustalituse vastutusel ja mõeldud sisekasutuseks osana komisjonis toimuvatest eelkonsultatsioonidest. Lisaks sellele, et õiguslik arvamus oli väga tundlik, käsitles see küsimust, millel oli lai ulatus ja mis läks kaugemale märgukirjas viidatud juhtumi tähtsusest.“

15. Olles õigusliku arvamuse uuesti läbi vaadanud, ei näe ombudsman, kuidas kinnipeetud osad võrreldes komisjoni avaldatud osadega puudutaksid eriti tundlikke küsimusi. Kuigi võib olla tõsi, et dokumendis käsitletud küsimusel on lai ulatus, mis ulatub kaugemale konkreetsest juhtumist, ei põhjendanud komisjon üksikasjalikult, miks see takistaks tal dokumendi teatavate osade avalikustamist [11]. Lisaks ei nõustu ombudsman sellega, et need õigusliku arvamuse osad, mida komisjon ei käsitlenud, puudutavad märkimisväärselt laiema ulatusega küsimusi kui need õigusliku arvamuse osad, mille komisjon on nüüd avalikustanud, vaid pigem vastupidi, sest need puudutavad konkreetset küsimust.

16. Lõpuks peab ombudsman kahetsusväärseks asjaolu, et komisjon ei ole käsitlenud tema seisukohta, et isegi kui õiguslik arvamus oleks osaliselt hõlmatud asjakohase erandiga, kaaluks selle erandi igal juhul üles oluline avalik huvi avalikustamise vastu.

17. Seetõttu jääb ombudsman oma seisukoha juurde, et komisjon oleks pidanud andma üldsusele täieliku juurdepääsu õiguslikule arvamusele.

Järeldus

Selle kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Õigusliku arvamuse osade avalikustamisega on Euroopa Komisjon ombudsmani soovituse osaliselt täitnud. Komisjoni jätkuv keeldumine täieliku juurdepääsu andmisest õiguslikule arvamusele kujutab endast siiski haldusomavoli.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Strasbourg, 20. juuni 2017

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

[1] Kaebuse esitaja taotles üldsuse juurdepääsu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele) alusel (EÜT 2001, L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331).

[2] Määrus nr 31 (EMÜ), 11 (Euratom), millega kehtestatakse Euroopa Majandusühenduse ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ametnike personalieeskirjad ja muude teenistujate teenistustingimused, EÜT 1962, 45, lk 1385, konsolideeritud versioon kättesaadav aadressil: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:01962R0031-20140701&from=EN.

[3] Lisateavet kaebuse tausta, poolte argumentide ja ombudsmani uurimise kohta leiate ombudsmani soovituse täistekstist, mis on kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/72071/html.bookmark

[4] Määruse 1049/2001 artikli 7 lõige 2.

[5] Ombudsmani soovitus on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/72071/html.bookmark

[6] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane.

[7] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõige 3.

[8] Soovituse punktid 17–23.

[9] Soovituse punktid 24-29.

[10] Soovituse punktid 30-35.

[11] Vt kohtuotsus, Euroopa Kohus, 1. juuli 2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, liidetud kohtuasjad C-39/05 P ja C-52/05 P, ECLI:EU:C:2008:374, punkt 69.