Juhtum puudutas Euroopa Komisjoni suhtlust kaebuse esitajaga, kes on Ühendkuningriigi kodanik, kes oli olnud temaga kontaktis rohkem kui aasta seoses umbrohutõrjevahendite toimeaine glüfosaadi heakskiidu pikendamisega. Pärast mitut kirjavahetust otsustas komisjon kaebuse esitajale enam mitte vastata. Kaebuse esitaja ütles, et ta jätkas komisjonile kirjutamist, kuna tema arvates ei olnud komisjon tema tõstatatud põhjendatud mureküsimusi nõuetekohaselt käsitlenud.

Avalik-õigusliku asutuse korralik suhtlemine kodanikega on hea haldustava. See on eriti oluline ELi institutsioonide, näiteks komisjoni jaoks, sest alati on suurem oht, et sellised riigiülesed organid näivad kodanikele kauged. Siiski on ka üldsuse huvides, et kodanikega kontaktide säilitamiseks tehtavad jõupingutused oleksid mõistlikud ja proportsionaalsed. Kui kodaniku kirjavahetus muutub korduvaks, ei pruugi sellise kirjavahetuse jätkamine olla otstarbekas.

Ombudsman uuris küsimust ja leidis, et komisjon on mitmel korral käsitlenud kaebuse esitaja kirjades tõstatatud küsimusi ja probleeme. Ta oli üksikasjalikult selgitanud selliste ainete nagu glüfosaat hindamiseks kehtestatud teadusliku hindamise protsessi. Lisaks ei ole veel tehtud otsust glüfosaadi heakskiidu pikendamise kohta; kuni selle otsuse tegemiseni on olemasolevat heakskiitu lühiajaliselt pikendatud. Seega järeldas ombudsman, et komisjon oli kaebuse esitajaga piisavalt suhelnud ja et komisjon ei olnud haldusomavoli toime pannud.

Kaebuse taust

1. Kaebuse esitaja, kes on Ühendkuningriigi kodanik, kirjutas 2015. ja 2016. aastal Euroopa Komisjonile mitmel korral laialdaselt kasutatavate herbitsiidide tootmisel kasutatava toimeaine glüfosaadi heakskiidu pikendamise kohta.

2. Taust on järgmine. Alates 2012. aastast on glüfosaati hinnatud kogu ELi hõlmava heakskiidu võimalikuks pikendamiseks vastavalt ELi õigusaktides sätestatud menetlustele [1]. 2014. aasta jaanuaris algatas Euroopa Toiduohutusamet (EFSA) Saksamaa glüfosaati käsitleva aruande vastastikuse hindamise. Pikendamise hindamise eest vastutav juhtiv liikmesriik on Saksamaa. 2015. aasta märtsis avaldas Rahvusvaheline Vähiuurimiskeskus (IARC), mis on Maailma Terviseorganisatsiooni vähile spetsialiseerunud agentuur, aruande, milles märgiti, et glüfosaat on „tõenäoliselt inimestele kantserogeenne“[2]. Seejärel palus komisjon EFSA-l uurida IARC järeldusi, et teha oma järeldused.

3. 2015. aasta novembris jõudis EFSA järeldusele, et glüfosaat „ei ole tõenäoliselt inimestele kantserogeenne ning tõendid ei toeta klassifitseerimist seoses selle kantserogeense potentsiaaliga”[3].

4. Seejärel ei jõudnud ELi liikmesriigid kokkuleppele glüfosaadi heakskiidu pikendamises enne kehtiva heakskiidu kehtivusaja lõppemist [4]. Mitu liikmesriiki leidis, et enne pikendamist käsitleva otsuse tegemist on asjakohane saada Euroopa Kemikaaliameti riskihindamise komitee arvamus.

5. 2016. aasta juunis pikendas komisjon ajutiselt glüfosaadi heakskiitu kuni 2017. aasta lõpuni [5]. Ta märkis, et ta tegi seda selleks, et anda ECHA-le aega glüfosaadi kohta arvamuse esitamiseks. Ta täpsustas, et ECHA järeldusi võetakse seejärel arvesse, kui liikmesriigid ja komisjon teevad otsuse glüfosaadi heakskiidu pikendamise kohta.

6. Samal ajal esitas komisjon mitu soovitust glüfosaadipõhiste toodete kasutamise kohta [6]. Need hõlmavad glüfosaadi koristuseelse kasutamise tugevdatud kontrolli ja kohustust minimeerida selle kasutamist konkreetsetes kohtades, näiteks avalikes parkides ja mänguväljakutel.

7. Kaebuse esitaja kirjutas komisjonile glüfosaadi heakskiidu pikendamise kohta 2015. ja 2016. aastal umbes 20 korda. Komisjon vastas kaebuse esitajale mitu korda. Lõpuks teatas komisjon kaebuse esitajale, et ta ei vasta enam selleteemalisele kirjavahetusele, kuna peab seda korduvaks.

8. 2016. aasta septembris esitas kaebuse esitaja kaebuse ombudsmanile. Kaebuse esitaja selgitas, et tema mure ei seisne mitte niivõrd selles, et komisjon keeldus tema kirjadele vastamast, kuivõrd selles, et „ELi ametnikud ei käsitlenud nendes kirjades tõstatatud väga olulisi probleeme“. Eelkõige väitis kaebuse esitaja, et kuigi glüfosaat „vaadati läbi herbitsiidina [...], on see ka biotsiid, mille kohta midagi ei öelda“.

Uurimine

9. Ombudsman algatas kaebuse uurimise ja otsustas uurida mis tahes seost komisjoni otsuse vahel lõpetada kaebuse esitajaga suhtlemine ja küsimuse vahel, kas ta oli tegelikult vastanud tema tõstatatud küsimustele. Sellest tulenevalt käsitletakse käesolevas uurimises komisjoni otsust lõpetada kirjavahetus kaebuse esitajaga ning samuti küsimust, kas komisjon lahendas tema mure seoses herbitsiidi glüfosaadi heakskiitmisega.

10. Seejärel analüüsis ombudsman põhjalikult komisjoni ja kaebuse esitaja vahelist kirjavahetust ning palus kaebuse esitajalt lisateavet. Ta viis läbi ka oma taustauuringu.

Väide, et komisjon lõpetas ekslikult kaebuse esitajaga suhtlemise ja jättis tema mured lahendamata

Kaebuse esitaja ja institutsiooni argumendid

11. Kaebuse esitaja tõstatas komisjonis mitu küsimust glüfosaadi mõju kohta inimeste tervisele. Ta väitis, et komisjoni lähenemisviis ei olnud piisavalt range ega käsitlenud mõningaid olulisi küsimusi. Kaebuse esitaja seadis kahtluse alla ka EFSA ja pikendamise hindamisaruande eest vastutava liikmesriigi Saksamaa teadusliku hinnangu.

12. Komisjon selgitas kaebuse esitajale glüfosaadi heakskiidu pikendamise protsessi, mis oli sel ajal veel pooleli. Komisjon märkis, et see protsess hõlmas EFSA ja kõigi teiste ELi liikmesriikide vastastikust eksperdihinnangut Saksamaa ametiasutuste poolt juba läbi viidud hindamise kohta. Komisjon märkis ka, et ta võttis kaebuse esitaja esitatud teavet ja muresid tõsiselt. Komisjon märkis, et kaebuse esitaja nimetatud väljaandeid võeti teadusliku hindamise käigus arvesse. Ta lisas, et viidi läbi avalik konsultatsioon, mis andis kodanikele ja teistele sidusrühmadele platvormi oma murede väljendamiseks. Ta märkis, et EFSA järeldus ja taustdokumendid (sealhulgas Saksamaa aruanne) on tehtud üldsusele kättesaadavaks [7].

13. Lõpuks märkis komisjon, et mõistab kodanike muresid ja hirme glüfosaadi pärast ning nende kokkupuudet glüfosaadiga toidust ja muudest allikatest. Seetõttu on oluline tagada, et otsuste tegemisel tuginetaks usaldusväärsele teadusele. Seoses kantserogeensusega märkis komisjon, et EFSA järeldust, et glüfosaat „ei kujuta tõenäoliselt inimestele kantserogeenset ohtu“, toetas glüfosaadi riskihindamine, mis tehti 2016. aasta mais toimunud ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni ning Maailma Terviseorganisatsiooni ühisel pestitsiidide jääkide teemalisel kohtumisel. Ühiskoosolekul jõuti järeldusele, et glüfosaat „ei kujuta endast tõenäoliselt inimestele kantserogeenset ohtu toidu kaudu kokkupuutumisel”[8]. Komisjon märkis, et „pestitsiidide ELi reguleerimissüsteem on äärmiselt tugev ja tagab, et ained läbivad range teadusliku hindamise, enne kui tehakse otsus selle kohta, kas neid saab heaks kiita või mitte. Ained kiidetakse heaks üksnes juhul, kui on tõendatud, et realistlikes kasutustingimustes ei ole lubamatut mõju inimeste või loomade tervisele ega keskkonnale.“ Komisjon teatas, et jätkab ainete kõrvaldamist turult, kui ei ole võimalik tõendada, et ranged heakskiitmise kriteeriumid on täidetud.

14. Enne kui komisjon otsustas vastamise lõpetada, saatis ta kaebuse esitajale ligikaudu seitse kirja.

Ombudsmani hinnang

15. Hea haldustava on see, kui avalik-õiguslik asutus suhtleb otse kodanikega, kes väljendavad muret avaliku korra pärast. See on eriti oluline ELi institutsioonide, näiteks komisjoni jaoks, kuna on suurem oht, et nad paistavad riigiüleste organitena kodanikele kaugetena. Samas on ka avalikes huvides, et sellise kirjavahetuse maht oleks mõistlik ja proportsionaalne. Kui kodaniku konkreetne kirjavahetus muutub korduvaks või ülemääraseks, võib sellise kirjavahetuse jätkamine muutuda ebaproportsionaalseks.

16. Käesoleval juhul leiab ombudsman, et komisjon on mitmel korral käsitlenud kaebuse esitaja kirjades tõstatatud küsimusi ja probleeme. Selles selgitati üksikasjalikult selliste ainete nagu glüfosaat hindamiseks kehtestatud teadusliku hindamise protsessi. Komisjon selgitas ka seda, kuidas ta oli käsitlenud lahknevaid järeldusi kantserogeensuse kohta. Täpsemalt teatas komisjon kaebuse esitajale, et tema viidatud väljaannet, mis toetab väidet glüfosaadi biotsiidsuse kohta, on üldhinnangus arvesse võetud [9]. Seega järeldab ombudsman, et komisjon suhtles kaebuse esitajaga nõuetekohaselt. Ta järeldab ka, et kaebuse esitaja jätkuv kirjavahetus selles küsimuses oli tõepoolest muutunud korduvaks ja seetõttu ei olnud selle konkreetse kirjavahetuse jätkamine avalike vahendite otstarbekas. Samal ajal tunnistab ombudsman, et kaebuse esitaja kirjavahetuse jätkamine tema seisukohast kajastas tema tõelist muret glüfosaadi pärast ega olnud mõeldud pahatahtlikuks. Kõigil asjaoludel leiab ombudsman siiski, et komisjoni otsus see konkreetne kirjavahetus lõpetada ei kujutanud endast haldusomavoli.

17. Kaebuse esitaja seadis kahtluse alla ka EFSA teadusliku hinnangu ja komisjoni otsuse, mis põhines EFSA järeldustel. Hoolimata komisjoni jõupingutustest anda kaebuse esitajale selgitusi, leidis kaebuse esitaja, et komisjon ei olnud võtnud arvesse tema tõstatatud probleeme seoses kahjuga, mida tema arvates glüfosaadi heakskiidu pikendamine põhjustaks.

18. Esiteks märgib ombudsman, et tal ei ole asjatundlikkust asjaomaste spetsialiseerunud teadusasutuste teadusliku hindamise hindamiseks. Ta saab siiski kontrollida, kas sellised asutused on andnud kodanikele nende töö kohta piisavat teavet. Mis puudutab käesolevat uurimist, siis näib, et see on nii olnud.

19. Ombudsman märgib ka, et komisjon ei ole glüfosaadi heakskiitu uuendanud. Amet pikendas ajutiselt (hiljemalt kuni 2017. aasta lõpuni) oma varasemat heakskiitu, et ECHA arvamus oleks kättesaadav, kui tehakse otsus heakskiidu võimaliku pikendamise kohta. ECHA riskihindamise komitee peab oma arvamuse esitama 2017. aasta novembri lõpuks [10]. Kui arvamus on kättesaadav, otsustavad liikmesriigid koos komisjoniga, kas glüfosaadi heakskiitu pikendada või mitte. Ombudsman märgib ka, et nii EFSA [11] kui ka ECHA [12] on oma vastavate teaduslike hindamiste raames korraldanud glüfosaadi kohta avalikke konsultatsioone.

20. Nagu eespool märgitud, on mitmed teadusasutused – IARC („tõenäoliselt inimestele kantserogeenne“), JMPR („ei kujuta tõenäoliselt inimestele toidu kaudu kokkupuutest tulenevat kantserogeenset riski“) ja EFSA („ei kujuta tõenäoliselt inimestele kantserogeenset ohtu“)– jõudnud mõnevõrra teistsugustele järeldustele glüfosaadi kantserogeense potentsiaali kohta. Mõned neist erinevustest võivad tuleneda nende teadusasutuste kasutatavatest erinevatest hindamismeetoditest. Eelkõige põhineb IARC järeldus ohuhinnangul, samas kui ühise järelevalve- ja hindamisprogrammi hinnang on riskihinnang; esimeses ei võeta arvesse kokkupuute või allaneelamise taset, mille puhul glüfosaat on tõenäoliselt ohtlik, samas kui teises käsitletakse riski tavalisel või eeldataval kokkupuute või allaneelamise tasemel [13]. Seda arvesse võttes näib komisjoni otsus oodata ära ECHA teaduslik arvamus olevat mõistlik lähenemisviis.

21. Eespool öeldut arvesse võttes järeldab ombudsman, et komisjoni haldusomavoli ei esinenud.

Järeldus

Kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega [14]:

Komisjoni haldusomavoli ei esinenud.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Strasbourg, 8. veebruar 2017

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määrus (EÜ) nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise ja nõukogu direktiivide 79/117/EMÜ ja 91/414/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2009, L 309, lk 1).

[2] http://www.iarc.fr/en/media-centre/iarcnews/pdf/MonographVolume112.pdf

[3] https://www.efsa.europa.eu/en/efsajournal/pub/4302

[4] http://europa.eu/rapid/press-release_MEX-16-2357_de.htm

[5] Komisjoni 29. juuni 2016. aasta rakendusmäärus (EL) 2016/1056, millega muudetakse rakendusmäärust (EL) nr 540/2011 seoses toimeaine glüfosaadi heakskiidu kehtivusaja pikendamisega (ELT 2016, L 173, lk 52), kättesaadav aadressil http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016R1056

[6] Komisjoni 1. augusti 2016. aasta rakendusmäärus (EL) 2016/1313, millega muudetakse rakendusmäärust (EL) nr 540/2011 seoses toimeaine glüfosaadi heakskiitmise tingimustega (ELT 2016, L 208, lk 1), kättesaadav aadressil http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2016.208.01.0001.01.ENG

[7] Kättesaadav aadressil https://www.efsa.europa.eu/en/press/news/151119a.

[8] http://www.who.int/foodsafety/jmprsummary2016.pdf?ua=1

[9] Täpsemalt ütles komisjon, et referentliikmesriik hindas Samseli ja Seneffi väljaannet „Glüfosaadi tsütokroom P450 ensüümi ja aminohapete biosünteesi pärssimine soolestiku mikrobioomi poolt: teed tänapäevastesse haigustesse”, Entropy 2013, 15, 1416–1463, ning seda võeti arvesse glüfosaadi vastastikuses eksperdihinnangus. Kaebuse esitaja tugines eelkõige sellele väljaandele seoses oma väitega, et glüfosaati tuleb hinnata biotsiidina.

[10] https://echa.europa.eu/chemicals-in-our-life/hot-topics/glyphosate

[11] Vt sellega seoses otsus juhtumi 952/2014/OV kohta, mis käsitleb Euroopa Toiduohutusameti (EFSA) avalikku konsultatsiooni herbitsiid glüfosaadi heakskiidu pikendamiseks, kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/61376/html.bookmark.

[12] https://echa.europa.eu/view-article/-/journal_content/title/public-consultation-on-the-harmonized-classification-and-labelling-proposal-for-glüfosaat

[13] Põhjalikuma selgituse saamiseks vt http://www.who.int/foodsafety/faq/en/.

[14] Teave ombudsmani läbivaatamismenetluse kohta on kättesaadav veebisaidil http://www.ombudsman.europa.eu/en/atyourservice/complainantsrights.faces