Kaebuse taust

1. Nõukogu välissuhete nõunike sanktsioonide töörühma 13. juuni 2007. aasta koosolekul arutati mitmeid küsimusi seoses nõukogu määruse (EÜ) nr 423/2007 (mis käsitleb Iraani vastu suunatud piiravaid meetmeid) [1] tõlgendamisega.

2. 2013. aasta oktoobris taotles kaebuse esitaja, kelle suhtes EL kehtestas piiravad meetmed, määruse 1049/2001 alusel juurdepääsu koosoleku protokolli koopiale ja kõigile muudele koosolekuga seotud dokumentidele.

3. 2013. aasta detsembris teatas nõukogu kaebuse esitajale, et ta on tuvastanud neli dokumenti, mis on kaebuse esitaja taotluse seisukohast asjakohased (dokumendid 10858/07, 10858/07 COR 1 [2], 10507/07 ja 10635/07). Nõukogu andis täieliku juurdepääsu dokumentidele 10507/07 ja 10635/07 ning osalise juurdepääsu dokumendile 10858/07. Juurdepääsu kogu dokumendile 10858/07 COR 1 ei võimaldatud. Nõukogu tugines täieliku juurdepääsu andmisest keeldumisel määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandale taandele (avalike huvide kaitse seoses rahvusvaheliste suhetega) ja artikli 4 lõikele 3 (otsustamisprotsessi kaitse).

4. Kaebuse esitaja vastas nõukogule 2014. aasta jaanuaris. Oma vastuses (edaspidi „kordustaotlus”) nõudis ta kõigi dokumentide täielikku avalikustamist.

5. Oma 2014. aasta veebruari täiendavas otsuses andis nõukogu laiema juurdepääsu dokumendile 10858/07. Siiski keeldus ta dokumendi 10858/07 ülejäänud osa avaldamisest või dokumendile 10858/07 COR 1 juurdepääsu andmisest.

6. 2014. aasta aprillis pöördus kaebuse esitaja ombudsmani poole.

7. 2015. aasta juulis teatas nõukogu kaebuse esitajale, et ta on kindlaks teinud, et kaebuse esitaja taotlus üldsuse juurdepääsuks hõlmab ka muid dokumente. Ta vabandas, et ei tuvastanud neid dokumente varem. Nõukogu andis täieliku juurdepääsu kõigile nimetatud dokumentidele peale ühe, mis on määratletud kui „sanktsioone käsitlevate õigusaktide uus terminoloogia – kokkuvõte, sealhulgas liikmesriikide ettepanekud”. Juurdepääsu selle dokumendi osadele keelduti, kuna need olid taasesitatud väikeste muudatustega dokumendi 10858/07 I lisas, mis oli üks varasemates otsustes välja jäetud osadest. Kaebuse esitaja ei esitanud ombudsmanile kaebust seoses nõukogu uue otsusega.

Uurimine

8. Ombudsman algatas kaebuse uurimise ning tuvastas järgmise väite ja nõude:

Väited:

Nõukogu ei käsitlenud nõuetekohaselt kaebuse esitaja taotlust tutvuda kõigi koosolekuga seotud dokumentidega.

Nõue:

Nõukogu peaks avalikustama dokumendid 10858/07 ja 10858/07 COR 1.

9. Uurimise käigus sai ombudsman nõukogu arvamuse kaebuse kohta ja seejärel kaebuse esitaja märkused vastuseks nõukogu arvamusele. Uurimise läbiviimisel on ombudsman võtnud arvesse poolte esitatud argumente ja arvamusi. Ombudsman kontrollis ka asjakohaseid nõukogu dokumente.

Väide, et nõukogu ei käsitlenud nõuetekohaselt kaebuse esitaja taotlust tutvuda kõigi koosolekuga seotud dokumentidega

Ombudsmanile esitatud argumendid

10. Nõukogu märkis, et ta võttis Iraani vastu piiravad meetmed, mis kujutavad endast olulist vahendit ühise välis- ja julgeolekupoliitika eesmärkide saavutamiseks, esimest korda 2007. aastal ning on pidevalt jälginud ja hinnanud nende rakendamist. Nõukogu rõhutas, et Iraani vastu suunatud piiravad meetmed olid (kirja koostamise ajal) endiselt kehtivad ja endiselt vajalikud. Seda järeldust ei mõjutanud asjaolu, et piiravad meetmed peatati pärast vahelepingu sõlmimist Iraaniga, kuna käesoleva dokumendi koostamise ajal ei olnud Iraani tuumaküsimuses lõplikku kokkulepet saavutatud.

11. Nõukogu märkis, et on oluline, et arutelud ja hindamised võiksid toimuda ilma piiravate meetmete olulisi ja tundlikke elemente paljastamata, mille avalikustamine - eelkõige liikmesriigi identiteet - kahjustaks liikmesriikide suhteid Iraaniga ning mõjutaks ka ELi kui terviku rahvusvahelist positsiooni.

12. Lisaks võidakse teatavate üksikasjalike ettepanekute avalikustamist, näiteks selle kohta, mida peetakse „üksuse üle teostatavaks kontrolliks“, kasutada piiravatest meetmetest kõrvalehoidmiseks ja nende tõhususe õõnestamiseks.

13. Arutelud poliitiliselt tundlikel teemadel, nagu piiravad meetmed, võivad avaldada mõju muudele käimasolevatele paralleelsetele küsimustele, mis puudutavad kolmandaid riike. Liikmesriikide identiteedi paljastamisega kaasnes seega oht kahjustada käimasolevat või tulevast otsuste tegemist sarnastes küsimustes.

14. Dokumendi 10858/07 lehekülgedel 2 ja 3 avaldamata osad on seotud sisearuteludega, mis paljastavad liikmesriikide seisukohad ja lähenemisviisid määruse 423/2007 rakendamise kohta. Lisaks kajastab dokumentide 10858/07 ja 10858/07 COR 1 lisa delegatsioonide väljendatud seisukohti „sanktsioone käsitlevate õigusaktide terminoloogia” kohta, mis on jätkuvalt täielikult asjakohane muude pooleliolevate ja tulevaste otsustusprotsesside puhul.

15. Viidates aja möödumise mõjule dokumentide avalikustamisele ja asjasse puutuvate küsimuste hetkeseisule, märkis nõukogu, et ta võib siiski anda laiendatud osalise juurdepääsu dokumendile 10858/07, täpsemalt selle kõikidele lehekülgedele 2 ja 3, välistades need osad, mis võimaldavad asjaomaseid liikmesriike kindlaks teha. Nõukogu väitis, et dokumendi 10858/07 ülejäänud osaga ega dokumendi 10858/07 COR 1 ühegi osaga ei saa tutvuda, ilma et see kahjustaks eespool nimetatud kaitstud huve, vaatamata ajavahemikule, mis on möödunud ajast, mil nõukogu võttis Iraani vastu piiravad meetmed esimest korda 2007. aastal.

16. Vastuseks kaebuse esitaja seisukohale, et kaitstavaid huve tuleb võrrelda avalikustamisega seotud avaliku huviga, väitis nõukogu, et artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes sätestatud erand on kohustuslik ega sisalda „ülekaaluka avaliku huvi” klauslit. Seetõttu oli nõukogu kohustatud juurdepääsu andmisest keelduma.

17. Seoses kaebuse esitaja viitega kohtumenetlusele, mille raames ta kavatses taotletud dokumente kasutada, ütles nõukogu, et ta vaatas kaebuse esitaja juurdepääsutaotluse läbi üksnes määruse 1049/2001 alusel, mis käsitleb üldsuse juurdepääsu. Ta juhtis tähelepanu sellele, et tema otsus ei piira mis tahes „privilegeeritud juurdepääsu” taotlust, mille võib esitada näiteks loetellu kantud isik.

18. Neid kaalutlusi silmas pidades järeldas nõukogu, et dokumendi 10858/07 ja selle paranduse 10858/07 COR 1 ülejäänud osade avalikustamisest tuleb keelduda määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu ja artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande alusel. Lisaks põhjendas nõukogu, et sanktsioonide korda käsitlevate nõukogu käimasolevate ja tulevaste arutelude eriti tundliku iseloomu ja eripära tõttu ei ole läbipaistvuse põhimõte nõukogu otsustusprotsessi kaitsmise suhtes ülimuslik.

19. Kaebuse esitaja väitis, et nõukogul ei olnud lubatud avalikustamisest keelduda, tuginedes ebamäärastele väidetele, et teatavad arutelud võivad kahjustada või võivad kahjustada liikmesriikide või ELi ja Iraani vahelisi suhteid. Kaebuse esitaja sõnul peab nõukogu selgitama, kuidas avalikustamine võib „konkreetselt ja tegelikult kahjustada” rahvusvahelisi suhteid, ning peab olema mõistlikult ettenähtav, et avalikustamine võib kahjustada rahvusvahelisi suhteid. Nõukogu ei olnud aga selliseid põhjendusi esitanud ja oli võimatu näha, kuidas piiravate meetmete „tõlgendamisega” seotud arutelude avalikustamine kahjustaks rahvusvahelisi suhteid.

20. Kaebuse esitaja järeldas, et õiguskindluse ja õigusemõistmise huvides on piiravate meetmete tõlgendamisega seotud arutelude avalikustamine avalikes huvides. Õiguskindluse põhimõte nõuab avalikustamist, sest on väga oluline, et üldsus mõistaks piiravate meetmete ulatust, kuna rikkumine võib kaasa tuua kriminaalkaristused, mida rakendavad üksikud liikmesriigid. Õiguskindluse põhimõte nõuab avalikustamist, sest kaebuse esitaja tugineb dokumentide avalikustamisele, et põhjendada Euroopa kohtutes oma väidet tema suhtes võetud piiravate meetmete õigusvastasuse kohta.

21. Seoses otsustusprotsessi kaitsega väitis kaebuse esitaja, et nõukogu ei ole esitanud ühtegi põhjendust selle kohta, kuidas avalikustamine tooks kaasa konkreetse ohu kahjustada tema käimasolevat ja tulevast otsustusprotsessi.

Ombudsmani hinnang

Sissejuhatavad märkused

22. Ombudsman märgib, et pärast 14. juulil 2015 Viinis Iraani tuumaküsimuses saavutatud kokkulepet pikendas nõukogu Iraaniga 24. novembril 2013 vastu võetud ühises tegevuskavas kokku lepitud ELi piiravate meetmete peatamist kuni 14. jaanuarini 2016. See võimaldab ELil teha vajalikke korraldusi ja ettevalmistusi uue ühise laiaulatusliku tegevuskava rakendamiseks [3].

23. Ombudsman tervitab asjaolu, et nõukogu avaldas taotluse korral enamiku kõnealustest dokumentidest.

24. Dokumentide osadega tutvumise võimaldamisest keeldumisel tugines nõukogu määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandale taandele ja artikli 4 lõike 3 teisele lõigule, milles on vastavalt sätestatud:

„Institutsioon keelab juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks avalikke huve seoses rahvusvaheliste suhetega.”

„Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.”

25. Ombudsman märgib, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb üldsuse dokumentidele juurdepääsu erandeid tõlgendada ja kohaldada kitsalt, et mitte nurjata üldpõhimõtte kohaldamist, mille kohaselt tuleks üldsusele anda võimalikult laiaulatuslik juurdepääs institutsioonide valduses olevatele dokumentidele [4].

26. Dokumendi 10858/07 puhul, mis on liigitatud kui „EU Restricted”, näitas ombudsmani kontroll, et liikmesriikide nimed olid dokumendi põhiosast enne selle avalikustamist kustutatud. Dokumendi I lisas, millele juurdepääsu ei võimaldatud, on loetletud erinevad ettepanekud/seisukohad, mille kindlaksmääratud liikmesriigid esitasid kohtumise käigus seoses karistusi käsitlevates õigusaktides kasutatud teatavate mõistetega.

27. Dokumendi 10858/07 COR 1 puhul, mis on samuti liigitatud kui „EU Restricted”, näitas kontroll, et see dokument on lihtne parandus, mis ühe konkreetse ettepaneku/seisukoha puhul üksnes lisab ühe liikmesriigi nime, mida ei ole dokumendis 10858/07 nimetatud. Seega on selle avalikustamata jätmise põhjendus ilmselgelt identne dokumendi 10858/07 I lisa avalikustamata jätmise põhjendusega.

Avalike huvide kaitset käsitlev erand seoses rahvusvaheliste suhetega

28. Kohtupraktika kohaselt on rahvusvaheliste suhetega seotud üldiste huvide kaitse erandiga kaitstud huvid eriti olulised ja tundlikud. Kohus on rõhutanud institutsiooni otsuse keerukust ja delikaatsust selliste dokumentidega tutvumise võimaldamise kohta, mis nõuab erilise hoolikuse ülesnäitamist.[5] Kohus on tunnustanud ka institutsiooni kaalutlusruumi selles küsimuses. Lisaks on kohus märkinud, et institutsioonil on ulatuslik kaalutlusõigus otsustamaks, kas avalikustamine võib kahjustada kaitstud avalikku huvi [6].

29. Lisaks ei kohusta see erand institutsiooni tasakaalustama nõudeid, mis on seotud avalike huvide kaitsega seoses rahvusvaheliste suhetega, nõuetega, mis tulenevad muudest huvidest [7].

30. Kõnealuste dokumentide avaldamata jäetud osad käsitlevad piiravaid meetmeid, mis on „oluline ELi välispoliitika vahend, mida ta kasutab eesmärkide saavutamiseks kooskõlas ühise välis- ja julgeolekupoliitika põhimõtetega”[8]. Nende osade suhtes võib seega kohaldada dokumentidega tutvumise õiguse erandit, mis on seotud avalike huvide kaitsega seoses rahvusvaheliste suhetega.

31. Kuid nagu kaebuse esitaja märkis, on institutsioon kohustatud selgitama, kuidas avalikustamine konkreetselt ja tegelikult kahjustaks huve, mida kaitseb erand, millele ta tugineb. Lisaks peab huvide kahjustamise oht olema mõistlikult ettenähtav ega tohi olla puhthüpoteetiline.[9] Kaebuse esitaja kahtles, kas see oli nii.

32. Ombudsman nõustub nõukogu hinnanguga, et kinnipeetud osade vabastamine võib kahjustada liidu ja liikmesriikide huve ja julgeolekut. Liikmesriikide ettepanekute ning üksikute liikmesriikide identiteedi ja seisukohtade üksikasjalik avalikustamine võib kahjustada suhteid Iraaniga väga delikaatsel ajal, st tuumaküsimusi käsitleva kokkuleppe üle peetavatel läbirääkimistel. Ombudsman nõustub, et dokumentide täielik avalikustamine võib avaldada negatiivset mõju mitte ainult liikmesriikide, vaid ka liidu kui terviku rahvusvahelisele positsioonile, eelkõige seoses selliste muude käimasolevate paralleelsete küsimustega.

33. Ombudsman ei jaga kaebuse esitaja hinnangut, et piiravate meetmete „pelga” tõlgendamisega seotud osade avalikustamine ei saa konkreetselt ja tegelikult kahjustada rahvusvahelisi suhteid. Piiravate meetmete eriti delikaatse olemuse tõttu võivad nõukogu kaalutlused avalikustamise kohta kehtida ka siis, kui avaldamata jäetud osad sisaldavad üksnes liikmesriikide esitatud ettepanekuid või seisukohti kehtivates õigusaktides kasutatud teatavate mõistete tõlgendamise kohta. Need mõisted ja nende tõlgendused puudutavad asjakohases kontekstis väga tundlikku ja olulist küsimust. Kui need seisukohad vabastataks rahvusvaheliste läbirääkimiste ajal, muutuks väga olulise ja delikaatse küsimusega seotud tundlik teave avalikuks. On vähemalt mõistlikult ettenähtav, et selline vabastamine kahjustaks vajadust kaitsta avalikke huve seoses rahvusvaheliste suhetega.

34. Ombudsman märgib ka, et nõukogu esitatud põhjendused üksnes osalise juurdepääsu andmiseks on piisavalt selged, võttes eelkõige arvesse vajadust mitte kahjustada kaitstavaid väga tundlikke huve.[10] Nõue, et nõukogu esitaks täiendavaid põhjendusi, nagu väidab kaebuse esitaja, tähendaks sisuliselt tundliku teabe kaudset avalikustamist.

35. Seetõttu leiab ombudsman, et nõukogu on piisavalt selgitanud, miks teatud tundliku teabe väljajätmisega kaitstakse avalikku huvi rahvusvaheliste suhete valdkonnas.

36. Ombudsman märgib, et eespool esitatud hinnang ei piira ülejäänud osade võimalikku avalikustamist pärast seda, kui Iraani tuumatoimiku suhtes on saavutatud lõplik kokkulepe vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõikele 7.

Otsustamisprotsessi kaitsega seotud erand

37. Kuna nõukogu kohaldas taotletud dokumentide avaldamata jäetud osade suhtes õigesti erandit, mis puudutab avalike huvide kaitset seoses rahvusvaheliste suhetega, leiab ombudsman, et ei ole vaja analüüsida, kas nõukogu kohaldas vääralt määruse 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 ette nähtud erandit, mis puudutab otsustamisprotsessi kaitset.

Järeldus

Selle kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Nõukogu haldusomavoli ei esinenud.

Kaebuse esitajat ja nõukogu teavitatakse sellest otsusest.

 

Emily O'Reilly

Strasbourg, 2.9.2015

 

[1] ELT 2007, L 103, lk 1.

[2] Kuna tegemist on dokumendi 10858/07 parandusega, ei ole see eraldiseisev dokument.

[3] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/07/14-eu-iran-sanctions-extended/.

[4] 16. juuli 2015. aasta otsus kohtuasjas C-612/13 P: ClientEarth vs. komisjon (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 57); Otsus kohtuasjas C-506/08 P: Rootsi ja MyTravel Group (EKL 2011, lk I-6237, punkt 75); otsus kohtuasjas C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon, EKL 2007, lk I-11389, punkt 66; liidetud kohtuasjad C-39/05 P ja C-52/05 P: Rootsi ja Turco vs. nõukogu, EKL 2008, lk I-4723, punkt 36; ja kohtuasi T-391/03: Franchet ja Byk vs. komisjon (EKL 2006, lk II-2023, punkt 84).

[5] Otsus kohtuasjas C-266/05 P: Sison vs. nõukogu, EKL 2007, lk I-1233, punktid 35 ja 64.

[6] 3. juuli 2014. aasta otsus kohtuasjas C-350/12 P: In ́t Veld vs. nõukogu (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 63); Eespool viidatud kohtuotsus Sison vs. nõukogu, punkt 64.

[7] Eespool viidatud kohtuotsus Sison vs. nõukogu, punkt 46.

[8] http://eeas.europa.eu/cfsp/sanctions/index_en.htm

[9] Kohtuotsus Veld vs. nõukogu, punkt 52.

[10] Eespool viidatud kohtuotsus Sison vs. nõukogu, punkt 82.