Taustteave

1. Kaebus käsitleb seda, kuidas komisjon käsitles rikkumiskaebust seoses Itaalia ametiasutuste lähenemisviisiga inseneride välismaiste kvalifikatsioonide tunnustamisele. Rikkumiskaebus tulenes sellest, et Itaalia ametiasutused ei tunnustanud vahendaja kvalifikatsiooni, mis viis lõpliku kvalifikatsioonini.

2. Kaebuse esitaja on Itaalia kodanik, kes õppis inseneriteadust Ühendkuningriigis, kus ta omandas oma varasemate, samuti Ühendkuningriigis omandatud kvalifikatsioonide alusel i) Chartered Engineer'i kvalifikatsiooni (edaspidi "CEng"), mille andsid 2006. aastal Engineering Council ja Institution of Engineering & Technology; ja ii) filosoofiadoktor (PhD) tootmistehnoloogias, mille andis 2011. aasta mais välja Bruneli ülikool Londonis.

3. Direktiivi 2005/36/EÜ [1] (edaspidi "direktiiv") artiklis 11 on sätestatud kutsekvalifikatsioonide tunnustamise viis järgmist taset:

● päritoluliikmesriigi pädeva asutuse väljastatud pädevustunnistus, mis tõendab, et selle omanik on omandanud alg- või keskharidusele vastavad üldteadmised või läbinud koolituse, mis ei ole tunnistuse või diplomi osa, või on sooritanud erieksami ilma eelneva koolituseta või tal on kolmeaastane töökogemus;

● tunnistus, mis vastab keskastme tehnilisele või kutsealasele või üldisele koolitusele, mida täiendab õppekursus või kutsealane koolitus;

● diplom, mis tõendab vähemalt üheaastase keskharidusjärgse koolituse või kohustuste ja ülesannete poolest võrreldava kutsealase koolituse edukat läbimist;

● diplom, mis tõendab kõrghariduse või ülikooli tasemel koolituse edukat läbimist kestusega vähemalt kolm aastat, kuid mitte üle nelja aasta; ja

● diplom, mis tõendab vähemalt nelja-aastase kestusega kõrghariduse või ülikooli tasemel koolituse edukat läbimist.

4. Kuna kaebuse esitaja soovis 2007. aastal tegutseda inseneri kutsealal Itaalias, palus ta Itaalia justiitsministeeriumil tunnustada tema CEng-kvalifikatsiooni diplomina, mis tõendab vähemalt nelja-aastase kestusega kõrghariduse või ülikooliõppe edukat läbimist, mis võimaldaks tal olla registreeritud Albo degli ingegneri italiani [2] jaotises „A – Ingegnere industriale”.

5. Itaalia ametiasutused järeldasid, et kaebuse esitajal ei olnud esimese taseme ega samaväärset diplomit. Seetõttu registreeriti ta „Albo degli Ingegneri” jaotise „B – Ingegnere Junior”(mis vastab eespool punktis 3 esitatud kolmandale loetelupunktile) all jaotise „A” asemel, nagu ta oli taotlenud. Kaebuse esitaja sõnul ei olnud registreerimine Ingegnere Juniori nime all piisav, et Itaalias inseneri kutsealale pääseda või sellel tegutseda, ega samaväärne Chartered Engineeri kvalifikatsiooniga Ühendkuningriigis.

6. Kuna Itaalia ametiasutused keeldusid oma otsust läbi vaatamast, esitas kaebuse esitaja komisjonile rikkumiskaebuse, väites, et Itaalia ametiasutused ei järginud direktiivi. Samuti esitas ta komisjonile nimekirja teistest isikutest, kelle kvalifikatsiooni Itaalia ametiasutused väidetavalt täies ulatuses ei tunnustanud. Komisjon uuris küsimust ja jõudis järeldusele, et kaebuse esitaja juhtumi puhul ei viinud Itaalia ametiasutused tunnustamismenetlust läbi kooskõlas direktiivis sätestatud eeskirjadega. Kuna aga komisjon järeldas, et kaebuse esitaja juhtum oli eraldiseisev, leidis ta, et Itaalia ametiasutused ei olnud välja töötanud järjepidevat ja üldist haldustava, mis oleks vastuolus ELi õigusega. Neil asjaoludel otsustas komisjon Euroopa Liidu Kohtu praktikale [3] tuginedes Itaalia suhtes rikkumismenetlust mitte algatada. Olles selle seisukohaga rahul, esitas kaebuse esitaja kaebuse Euroopa Ombudsmanile [4].

Väide, et komisjon ei käsitlenud nõuetekohaselt kaebuse esitaja rikkumiskaebust ja sellega seotud väidet

Ombudsmani sõbraliku lahenduse ettepanek

7. Pärast poolte esitatud argumentide ja arvamuste põhjalikku uurimist tegi ombudsman 4. septembril 2014 esialgse järelduse, et komisjon ei käsitlenud kaebuse esitaja rikkumiskaebust kõigis aspektides nõuetekohaselt.

8. Juhtumi analüüsimisel märkis ombudsman, et komisjon nõustus, et kaebuse esitaja juhtumi puhul oli tegemist rikkumisega, kuid väitis, et kaebuse esitaja juhtum kujutas endast üksikjuhtumit, kus Itaalia ametiasutused kohaldasid ELi õigust valesti. Kuna Itaalia ametiasutustel puudub järjekindel ja üldine tava, otsustas komisjon kaebuse esitaja juhtumi käsitlemise lõpetada. Ombudsman märkis, et nagu komisjon õigesti märkis, kuulub otsus anda Ühendkuningriigis kutsekvalifikatsioon kutsetunnistusega insenerile Ühendkuningriigi ametiasutuste pädevusse ning Itaalia ametiasutused ei saanud seda otsust vaidlustada. Ombudsman märkis ka, et komisjon teatas Itaalia ametiasutustele sõnaselgelt, et nad tõlgendavad ELi õigust valesti ja et viis, kuidas nad kaebuse esitaja juhtumit käsitlesid, oli seega põhjustanud ELi õiguse rikkumise.

9. Tuleb siiski meeles pidada, et Itaalia ametiasutused eiras komisjoni arvamust ja väitsid, et käesoleval juhul ei ole rikkumist toimunud. Ombudsmani arvates viitas selline suhtumine sellele, et sarnaseid juhtumeid oleks käsitletud samal viisil ja et seega oli tegemist süsteemse probleemiga, mis vääris komisjoni sekkumist, ootamata ära selliste probleemide tekkimist tulevikus. Ombudsman tunnistas, et komisjon sekkus kiiresti ja kiiduväärse selgusega pärast seda, kui kaebuse esitaja oli teda oma probleemist teavitanud. Arvestades seda, mis võis olla Itaalia ametiasutuste põhimõtteline vastuseis, oleks ombudsmani arvates olnud asjakohane võtta järelmeetmeid esialgsete sammude suhtes, et selgitada küsimust lõplikult, selle asemel et kaebuse esitaja juhtum lõpetada. See oleks andnud komisjonile ka võimaluse küsida Itaalia ametiasutustelt üksikasju teiste isikute juhtumite kohta, kellele kaebuse esitaja viitas, et põhjendada oma seisukohta, et tegemist on süsteemse ja üldise rikkumisega.

10. Eespool öeldut arvesse võttes tegi ombudsman pooltele järgmise sõbraliku lahenduse ettepaneku:

„Võttes arvesse eespool esitatud järeldusi, teeb ombudsman komisjonile ettepaneku jätkata kaebuse esitaja rikkumiskaebuse uurimist. Arvestades, et kaebuse esitaja esimese rikkumiskaebuse esitamisest on nüüdseks möödunud rohkem kui kolm aastat, oleks asjakohane, et komisjon jätkaks selles etapis jõuliselt uurimist.”

11. 18. detsembril 2014 vastas komisjon ombudsmani sõbraliku lahenduse ettepanekule. Ta selgitas, et kahes kaebuse esitaja viidatud juhtumis, mis olid sarnased tema enda juhtumiga, palusid Itaalia ametiasutused hagejatelt lisateavet. Liikmesriikidel on õigus selliseid taotlusi esitada ja see ei tähenda ELi õiguse rikkumist. Kaebuse esitaja ega asjaomased isikud ei olnud aga lõplikke otsuseid komisjonile edastanud. Seega puudusid tõendid selle kohta, et Itaalia ametiasutused oleksid käsitlenud sarnaseid juhtumeid kaebuse esitaja juhtumitega samal viisil.

12. Komisjon kordas Euroopa Liidu Kohtu asjakohasele kohtupraktikale viidates, et haldustava saab liikmesriigi kohustuste rikkumise hagiga vaidlustada üksnes siis, kui see on teataval määral järjepidev ja üldine [5] ning liikmesriigi kohustuste rikkumist saab tuvastada üksnes "piisavalt dokumenteeritud ja üksikasjalike tõenditega siseriiklike haldusasutuste ja/või kohtute väidetava tava kohta"[6]. Näiteks on Euroopa Liidu Kohus leidnud, et viide viiele varasemale juhtumile kui tõendile liikmesriigi kohustuste rikkumise kohta ei ole piisav algselt komisjoni õlul lasuva tõendamiskohustuse täitmiseks [7].

13. Seoses kaebuse esitaja esitatud nimekirjaga 16 isiku kohta, kellel on Ühendkuningriigist ja Kanadast pärit inseneri kvalifikatsioon, väitis komisjon, et need tõendid viitasid pigem asjaolule, et Itaalia ametiasutused tunnustasid õigesti Ühendkuningriigis antud inseneride kvalifikatsiooni, kuna teisi isikuid (välja arvatud üks) koheldi kaebuse esitajast soodsamalt. Kuna komisjonil ei olnud seega konkreetseid tõendeid, mis viitaksid ELi õigusega vastuolus olevale haldustavale, otsustas ta kaebuse esitaja juhtumit edasi mitte uurida. Ta lisas siiski, et ta oleks valmis seda tegema, kui teda teavitataks Itaalia ametiasutuste sarnastest otsustest, mis viitavad süstemaatilise tava olemasolule. Lõpuks tegi komisjon ettepaneku, et kaebuse esitaja kaaluks õiguskaitse taotlemist pädevate riiklike kohtute kaudu.

14. Oma märkustes komisjoni vastuse kohta asus kaebuse esitaja seisukohale, et komisjon eiras seadust ega täitnud seega oma seadusjärgset rolli aluslepingute täitmise järelevalvajana. Ta pidas vastuoluliseks, et ühelt poolt märkis komisjon, et on kaks tema juhtumiga sarnast juhtumit, samas kui teiselt poolt leidis ta, et tal ei ole kogu vajalikku teavet nende kohta seisukoha võtmiseks. Seda arvesse võttes ei oleks komisjon tohtinud väita, et tema juhtumi puhul oli tegemist direktiivi 2005/36/EÜ rikkumisega. Ta kordas oma seisukohta, et komisjoni analüüs tema juhtumi kohta oli pealiskaudne ja ebatäpne ning tõi kaasa lahknevused tema ja teiste Ühendkuningriigi ülikoolides sarnase kvalifikatsiooni omandanud inseneride kohtlemises, mis viitab süstemaatilise praktika olemasolule. Lõpuks ei pidanud ta kasulikuks komisjoni nõuannet taotleda õiguskaitset Itaalia kohtute kaudu, võttes arvesse Itaalia ametiasutuste vastumeelsust tema juhtumi nõuetekohase käsitlemise suhtes.

Ombudsmani hinnang pärast sõbraliku lahenduse ettepanekut

15. Ombudsmani sõbraliku lahenduse ettepanek põhines asjaolul, et hoolimata komisjoni kirjast Itaalia ametiasutustele, milles komisjon märkis, et kaebuse esitaja juhtumi puhul ei olnud nad direktiivi järginud, jäid Itaalia ametiasutused seisukohale, et kõnealuse juhtumi puhul ei ole rikkumist toimunud. Ombudsmani arvates viitab selline suhtumine selgelt ohule, et sarnastel juhtudel võtavad Itaalia ametiasutused sama seisukoha.

16. Oma vastuses sõbraliku lahenduse ettepanekule märkis komisjon sõnaselgelt, et Itaalia ametiasutuste otsus kaebuse esitaja juhtumi kohta oli vale. Seni ei ole aga tema tähelepanu juhitud ühelegi muule sarnasele juhtumile ning kaks kaebuse esitaja osutatud juhtumit on veel menetlemisel. Seega oli kaebuse esitaja juhtum lõpetatud juhtumite hulgas endiselt eraldiseisev juhtum. Peale seisukoha, et komisjoni seisukoht oli pealiskaudne ja ebaõige, ei esitanud kaebuse esitaja ühtegi argumenti, mis seaks komisjoni järelduse kahtluse alla. Neil asjaoludel ja võttes arvesse asjaomasest kohtupraktikast [8] tulenevaid rangeid tõendamiskoormise nõudeid, leiab ombudsman, et komisjon on esitanud veenvaid argumente selgitamaks, miks ta leiab, et vähemalt praegu puudub üldine tava, mille vastu ta peaks sekkuma.

17. Lisaks märgib ombudsman, et komisjon on võtnud endale kohustuse jätkata selle küsimusega tegelemist, kui tema tähelepanu juhitakse muudele sarnastele juhtumitele. Näiteks kaebuse esitaja viidatud kahe poolelioleva juhtumi otsused võivad kas kinnitada süsteemsete rikkumiste olemasolu või vastupidi näidata, et Itaalia ametiasutused on muutnud oma esialgset seisukohta ja on nüüd kooskõlas ELi õiguse asjakohaste sätetega. Seda silmas pidades ja ka seetõttu, et komisjon väljendas valmisolekut seda küsimust vajaduse korral uuesti uurida, leiab ombudsman, et komisjon on oma seisukohta piisavalt põhjendanud ja astunud piisavaid samme, et täita tõhusalt oma rolli aluslepingute täitmise järelevalvajana. Seega ei ole käesoleval juhul võimalik haldusomavoli tuvastada.

18. Seoses kaebuse esitaja konkreetse olukorraga tegi komisjon ettepaneku pöörduda Itaalia pädevate riiklike kohtute poole. Ombudsman leiab, et kaebuse esitaja võiks tõepoolest seda teha, eriti kuna komisjoni selge avaldus toetab tema seisukohta.

Järeldus

Selle kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Antud juhul haldusomavoli ei tuvastata.

Emily O'Reilly
Strasbourg, 7. juuli 2015

Kaebuse 1078/2013/EIS kohta tehtud otsuse lõplik ingliskeelne versioon

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiiv 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta (ELT L 255, lk 22).

[2] Mõiste viitab inseneride registrile, mida haldab Itaalia insenerinõukogu.

[3] Vt näiteks otsus kohtuasjas C-287/03: komisjon vs. Belgia (EKL 2005, lk I-3761, punkt 29).

[4] Lisateavet kaebuse tausta, poolte argumentide ja ombudsmani uurimise kohta leiate ombudsmani sõbraliku lahenduse ettepaneku täistekstist, mis on kättesaadav aadressil: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60237/html.bookmark.

[5] Otsus kohtuasjas C-494/01: komisjon vs. Iirimaa (EKL 2005, lk I-3331, punkt 28).

[6] Otsus kohtuasjas C-441/02: komisjon vs. Saksamaa (EKL 2006, lk I-3449, punkt 49).

[7] Otsus kohtuasjas C-150/07: komisjon vs. Portugal (EKL 2009, lk I-7, punktid 67–69).

[8] Vt joonealused märkused 5 ja 6.