Taustteave

1. Euroopa Kemikaaliamet (ECHA) tegeleb kemikaalide registreerimise, hindamise, autoriseerimise ja piiramisega kooskõlas kemikaalide registreerimise, hindamise, autoriseerimise ja piiramise määrusega (REACH-määrus). Sellega seoses nõutakse REACH-määruse artiklis 40, et ECHA vaataks läbi ettepanekud teatavate ELis toodetud või ELi imporditud kemikaalide katsetamiseks. Katsetamisettepanekud võivad hõlmata loomkatseid.

2. Kui ECHA-le esitatakse katsetamisettepanek, koostab ECHA kõigepealt otsuse eelnõu, milles tehakse ettepanek katsetamisettepanek heaks kiita, seda muuta või see tagasi lükata. Ettepaneku esitanud ettevõttel (registreerijal) on seejärel võimalus eelnõu kohta märkusi esitada. Seejärel saadetakse toimik liikmesriikide pädevatele asutustele, kes võivad selle kohta märkusi esitada. Lõpliku otsuse katsetamisettepaneku kohta teeb ECHA liikmesriikide komitee. See otsus tuleb vastu võtta ühehäälselt.

3. 21. juunil 2012 palus kaebuse esitaja, valitsusväline organisatsioon, ECHA-l anda talle üldsuse juurdepääs[1] teatavatele dokumentidele, mis on seotud kolme keemilise aine katsetamisettepanekute järgsete menetlustega.

4. ECHA saatis kaebuse esitajale teatavate dokumentide redigeeritud versioonid. Ta keeldus siiski võimaldamast tutvuda teiste dokumentidega. Ta püüdis oma otsust põhjendada väitega, et dokumentide avalikustamine annaks "eksitava pildi" pikast ja keerulisest teaduslikust arutelust eri osapooltega. Lisaks kahjustaks dokumentide avalikustamine ECHA, liikmesriikide pädevate asutuste ja liikmesriikide komitee sõltumatust, kuna see võimaldaks neile survet avaldada.

5. Seejärel taotles kaebuse esitaja keeldumisotsuse läbivaatamist (mida õigusaktides nimetatakse „kordustaotluseks“) seoses kolme dokumendikategooriaga, nimelt i) otsuse eelnõud, ii) registreerijate märkused ja iii) liikmesriikide pädevate asutuste muudatusettepanekud, mis on seotud kolmest ainest kahega.

6. ECHA kordas oma repliigis oma varasemat seisukohta. Lisaks väitis ta, et avalikustamine piiraks liikmesriikide komitee mõtlemisruumi ning et kompromissi ja ühehäälsuse saavutamine oleks keerulisem, kui avalikustataks liikmesriikide arvamused, mis erinevad lõplikust otsusest. MSC liikmed oleksid allutatud välisele survele, mis kahjustaks otsustusprotsessi. Lisaks väitis ECHA, et avalikustamine ei ole ülekaalukas üldine huvi, sest a) sidusrühmad saavad osaleda MSC mittekonfidentsiaalsetes aruteludes ja kaebuse esitaja on seda võimalust kasutanud, b) MSC protokollid avalikustatakse hiljem ning c) kaebuse esitajale anti juurdepääs lõplikele otsustele ja kaaskirjadele.

7. Seejärel pöördus kaebuse esitaja ombudsmani poole[2].

Uurimine

8. Kaebuse esitaja väitis, et ECHA keeldus ekslikult andmast üldsusele juurdepääsu dokumentidele. Ta väitis, et dokumendid oleks tulnud avalikustada.

9. Uurimise käigus sai ombudsman ECHA arvamuse kaebuse kohta ja seejärel kaebuse esitaja märkused vastuseks ECHA arvamusele. Ombudsman vaatas läbi ka juhtumiga seotud ECHA toimiku. Seejärel esitas ta soovituse projekti, millele ECHA vastas. Kaebuse esitaja esitas ECHA vastuse kohta täiendavaid märkusi.

Väide, et ei võimaldatud üldsuse juurdepääsu dokumentidele

10. Kaebuse esitaja väitis oma kaebuses, et edasine avalikustamine heidab tõenäoliselt valgust täielikule hindamisele. Ta lisas, et ECHA peaks tervitama kodanike lobitööd, kellel peaks olema võimalik otsustusprotsessis osaleda. Ta rõhutas, et tuleks kindlaks määrata liikmesriikide seisukohad. Ülekaaluka üldise huvi küsimuses esitas kaebuse esitaja üksikasjalikud argumendid ECHA seisukoha kohta seoses konkreetset liiki katsete tegemisega loomadega.

11. ECHA väitis oma arvamuses, et tööstuse ja valitsusväliste organisatsioonide surve tõttu piiraksid otsustajad juurdepääsu võimaldamise korral arutelu. MSC liikmete positsioon muutuks tuvastatavaks, kuna MSC liikmete nimekiri on kättesaadav ECHA veebilehel. Seetõttu ei oleks MSC komitee liikmed enam vabad oma seisukohti esitama, muutes seega teadusliku arutelu poliitiliseks aruteluks.

12. Kaebuse esitaja taotlusega seotud ülekaaluka avaliku huvi küsimuses väitis ECHA, et taotletud teatised sisaldavad üldist laadi teavet, mis ei tulene katsetamisettepanekute üle otsustamise protsessist. Lisaks, kuna teatistel ei ole siduvat väärtust, ei lisaks nende avalikustamine oluliselt seda, mis oli juba üldkasutatav. Lõpuks märkis ECHA, et liikmesriikide komitee liikmete huve tuleks arvesse võtta, et kaitsta nende endi ohutust ja eraelu puutumatust. Samuti tuleb kaitsta registreerijate huve.

13. Oma märkustes ECHA arvamuse kohta kordas kaebuse esitaja oma varasemat seisukohta. Seoses küsimusega, kas taotletud dokumentide avalikustamine teenib ülekaalukat üldist huvi, väitis kaebuse esitaja, et läbipaistvus ise kujutab endast ülekaalukat üldist huvi. Kaebuse esitaja märkis siiski, et ta ei ole vastu Marie Skłodowska-Curie meetmete ja Marie Skłodowska-Curie meetmete liikmete nimede anonüümseks muutmisele. Samuti ei olnud ta vastu äriteabe kustutamisele dokumentidest.

14. Üksikasjalikum teave eespool nimetatud argumentide kohta on esitatud ombudsmani soovituse eelnõus[3].

Ombudsmani soovituse projekt

15. Oma soovituse projektis väljendas ombudsman vastuseisu ECHA väitele, et dokumentide avalikustamine looks eksitava pildi. Lisaks märkis ombudsman, et ELi institutsioon võib dokumendi avalikustamisel anda mis tahes täiendavaid selgitusi, mis on vajalikud ja kasulikud, et edendada selle dokumendi paremat mõistmist. See võib olla eriti kasulik, kui vääritimõistmine toob kaasa surve avaldamise asjaomastele institutsioonidele.

16. Ombudsman tunnistas, et institutsiooni otsustamisprotsessi võib otsuse tegemisele eelneval perioodil kahjustada see, kui kolmandad isikud avaldavad otsustajatele põhjendamatut survet, kuna neil on juurdepääs dokumendile, mida otsustajad kasutavad oma otsuse tegemiseks. Sellise riski olemasolu tõendamiseks peab asjaomane institutsioon siiski esitama selgituse, mis tõendab, et selline põhjendamatu surve otsustajatele on mõistlikult ettenähtav, mitte puhthüpoteetiline.

17. Dokumentide kontrollimise põhjal kinnitas ombudsman, et neis sisalduvat teavet võib tõepoolest pidada „institutsioonisiseseks kasutamiseks mõeldud arvamuseks osana institutsioonisisestest aruteludest ja eelkonsultatsioonidest“, kuna need olid mõeldud kasutamiseks ja neid kasutati tegelikult ECHA siseses otsustusprotsessis.

18. Selle järelduse järel tuli analüüsida, kas dokumentide avaldamine pärast ECHA otsustamisprotsessi lõppu kahjustaks oluliselt seda otsustamisprotsessi. Ombudsman möönis, et selleks, et ECHA saaks nõuetekohaselt täita oma keerulist tehnilist ülesannet hinnata keemiliste ainete ohte, peab ta võtma kõik vajalikud meetmed tagamaks, et tema otsustusprotsessides on võimalik saada selles protsessis osalejatelt täielik ja aus teaduslik arvamus. Samuti nõustus ta, et kuna loomkatsete küsimus on eriti tundlik, on mõistlikult ettenähtav, et kodanikuühiskonna osalejad võivad püüda ECHA otsustusprotsessi survestada. Samuti võivad tööstusharu huvid avaldada ECHA-le survet, et ta ei kehtestaks kohustust teha teatavaid loomkatseid, võttes arvesse märkimisväärseid lisakulusid, mida sellised katsed võivad tööstusharule kaasa tuua.

19. Ombudsman märkis siiski, et huvitatud isikud püüavad ECHA otsustamisprotsessile survet avaldada, olenemata sellest, kas selle protsessiga seotud dokumendid avalikustatakse või mitte. Ta märkis ka, et igasugune surve kolmandatelt isikutelt, kes püüavad teha ECHA-ga koostööd üksnes teadusküsimustes, on täiesti õiguspärane ja kasulik surve, kuna see võimaldab kindlaks teha ECHA otsustusprotsessis tähelepanuta jäetud alternatiivsed võimalused ja isegi võimalikud vead.

20. Mis puudutab konkreetset juhtumit, siis ombudsmani kontrollitud erinevate Marie Skłodowska-Curie meetmete dokumentide hoolika uurimise tulemusel jõudis ta järeldusele, et asjaomastel liikmesriikidel ei pruugi olla vastuväiteid tema Marie Skłodowska-Curie meetmete muudatusettepanekute avaldamisele. Lisaks ei ole ECHA esitanud ühtegi tõendit selle kohta, et ta oleks konsulteerinud liikmesriikidega, et teha kindlaks, kas neil on tõepoolest kahtlusi seoses dokumentide avalikustamisega[4].

21. Seoses registreerijate märkustega väljendavad nad teaduslikku seisukohta täiendavate katsete vajalikkuse kohta. Isegi kui selliste seisukohtade avalikustamine tooks kaasa surve kolmandatelt isikutelt, kes soovivad teha ECHA-ga koostööd üksnes teadusküsimustes, on selline surve täiesti õiguspärane ja kasulik. Nimelt võib sellise surve eesmärk olla parandada ECHA otsuste tegemist, tehes kindlaks vead, mis võisid tekkida, ja alternatiivsed võimalused, mis jäeti tähelepanuta.

22. Seoses otsuste eelnõude avalikustamata jätmisega jõudis ombudsman järeldusele, et ei ole põhjust, miks ECHA ei võiks neid dokumente avaldada.

23. Samuti rõhutas ta, et selliste otsuste eelnõude avalikustamine on ECHA otsustusprotsessi mõistmiseks väga oluline, sest need näitavad ECHA arutelude lähtepunkti, ning jõudis järeldusele, et registreerijate märkuste kohta võib teha sama järelduse.

24. Seetõttu esitas ombudsman ECHA-le järgmise soovituse projekti[5]:

ECHA peaks taotletud otsuste eelnõud avalikustama.

ECHA peaks avalikustama registreerija märkused.

ECHA peaks avalikustama liikmesriikide pädevate asutuste muudatusettepanekud.

25. ECHA teatas oma vastuses ombudsmanile, et ta on otsustanud anda taotletud dokumentidele juurdepääsu. Ta oli siiski kustutanud isikuandmed ja tundlikud äriandmed. Ta märkis ka, et kaebuse esitaja ei olnud nende redigeerimiste vastu. Ta lisas, et enne otsuse tegemist konsulteeris ta asjaomaste liikmesriikide pädevate asutustega, et kaitsta nende õigusi kolmandast isikust autorina vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõikele 4. ECHA konsulteeris registreerijatega ka nende otsuste eelnõudest pärit andmete ja registreerijate märkuste osas.

26. ECHA väljendas ka oma pühendumust läbipaistvuse põhimõttele ja oma dokumentidele võimalikult laialdase juurdepääsu tagamisele. Seepärast konsulteerib komisjon vajaduse korral kolmandate isikutega. Ta märkis siiski, et oma ülesannete tundlikkuse tõttu peab ta enne avalikustamist ja eelkõige seoses käimasolevate otsustusprotsessidega viima läbi hoolika hindamise. Seetõttu toetas ta ombudsmani tõdemust, et ta peab oma keeruka tehnilise rolli täitmiseks võtma kõik vajalikud meetmed, et saada täielikke ja avameelseid teaduslikke seisukohti.

27. Kokkuvõtteks nõustus ECHA, et künnis dokumentidele juurdepääsu keelamiseks juhtudel, kui menetlus on lõpetatud, on kõrgem kui juhtudel, kui menetlus on veel pooleli. Sellest tulenevalt väitis ta, et tal on õigus tugineda erandile institutsiooni otsustusprotsessi kaitseks, kuid ainult erandlikel asjaoludel.

28. Oma märkustes nõustus kaebuse esitaja, et iga juhtumi puhul tuleb lähtuda selle sisust. Ta märkis, et kunagi ei ole vaidlustatud seda, et mõnel juhul võib dokumentidele juurdepääsu andmisest keelduda isegi pärast otsustusprotsessi lõppu. Käesoleval juhul oli aga küsimus selles, kas avalikustamine kahjustaks tõsiselt menetlust. Lisaks väljendas kaebuse esitaja heameelt selle üle, et ECHA kiitis soovituse projekti heaks, ja väljendas oma nõusolekut ombudsmani märkustega soovituse projektis.

29. Lõpetuseks väljendas kaebuse esitaja lootust, et ECHA jätkab soovituse eelnõu vaimus tegutsemist ka edaspidi, kui pärast otsuse tegemist on taotletud juurdepääsu dokumentidele.

Ombudsmani hinnang pärast soovituse projekti

30. Ombudsman tänab ECHAt selle eest, et ta nõustus soovituse projektiga taotletud dokumentide avalikustamise kohta.

31. Ombudsman märgib, et ECHA on nendest dokumentidest kustutanud piiratud hulgal teavet. Ta märgib siiski ka, et kaebuse esitaja ei ole nende piiratud redaktsioonide vastu.

32. Ombudsman tunnistab, et ECHA vajab oma oluliste ülesannete täitmisel, milleks on keemiliste ainete ohutuse järelevalve, sõltumatut ja kvaliteetset teaduslikku nõu. Ta rõhutab siiski, et teaduslikud nõuanded saavad olla usaldusväärsed ainult siis, kui need on avatud teaduslikule läbivaatamisele teiste, sealhulgas akadeemiliste ringkondade ja spetsialiseerunud kolmandate isikute, näiteks valitsusväliste organisatsioonide poolt. Dokumentide avalikustamine saab seega olla ECHA-le üksnes kasulik.

33. Ombudsman rõhutab ka, et loomkatsete küsimus on väga tundlik. Üldsusele tuleb seega anda võimalus hinnata dokumentide asjakohase avalikustamise kaudu, kas kemikaalide ohutuse tagamise ja katsetes kasutatavate loomade heaolu kaitsmise vahel on tõepoolest saavutatud õiglane tasakaal.

Järeldus

Selle kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Euroopa Kemikaaliamet on ombudsmani resolutsiooni projekti heaks kiitnud ja astunud samme selle rakendamiseks.

Kaebuse esitajat ja Euroopa Kemikaaliametit teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 16. juuni 2015

[1] Dokumentidele juurdepääsu taotlus esitati vastavalt määrusele 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele (vt ELT L 145, 31.5.2011, lk 43–48), mida kohaldatakse ECHA valduses olevate dokumentide suhtes REACH-määruse artikli 118 lõike 1 alusel (vt ELT L 396, 30.12.2006, lk 1–849). Vt ka ECHA haldusnõukogu 23. aprilli 2008. aasta otsus määruse 1049/2001 rakendamise kohta.

[2] Kaebuse tausta, poolte argumentide ja ombudsmani uurimise kohta lisateabe saamiseks tutvuge ombudsmani soovituse projekti täistekstiga, mis on kättesaadav aadressil: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/58553/html.bookmark

[3] Vt joonealune märkus 2.

[4] Samuti ei ole ECHA esitanud tõendeid selle kohta, et ta oleks konsulteerinud asjaomaste registreerijatega, et teha kindlaks nende seisukohad selles küsimuses.

[5] Soovituse eelnõu koopia on kättesaadav aadressil: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/58553/html.bookmark