Kaebuse taust

1. Kaebus puudutab Euroopa Komisjoni keeldumist rahuldada taotlus üldsuse juurdepääsuks komisjoni valduses olevatele dokumentidele.

2. Euroopa Keskkonnabüroo (EEB) esitas 18. juulil 2006 komisjonile taotluse dokumentidele juurdepääsuks vastavalt määrusele 1049/2001. Määrusega 1049/2001 [1] kehtestatakse eeskirjad üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu või Euroopa Komisjoni valduses olevatele dokumentidele. Juurdepääsutaotlus oli seotud dokumentidega, mille kohta komisjon oli koostanud elupaikade direktiivi [2] artikli 6 lõike 4 kohase arvamuse Granadilla (Tenerife, Hispaania) sadama ehitamise kohta.

3. Komisjon jättis 1. septembri 2006. aasta kirjaga rahuldamata taotluse üldsuse juurdepääsuks teatavatele dokumentidele. Teiste EEB taotletud dokumentide osas lükkas ta oma otsuse tegemise edasi põhjendusel, et Hispaania ametiasutused olid talle need dokumendid esitanud, ning pidas nendega endiselt konsultatsioone seoses kõnealustele dokumentidele juurdepääsu taotlusega.

4. Seejärel esitas EEB 15. septembril 2006 dokumentidega tutvumise kordustaotluse. Komisjon vastas 15. detsembri 2006. aasta kirjaga. Kirjas oli nimetatud 19 dokumenti (mille ta loetles lisas 1–19). Juurdepääs võimaldati seitsmele dokumendile (nimelt dokumentidele 1, 2, 15, 16, 17, 18 ja 19). Komisjon teatas EEB-le siiski, et vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõikele 5 konsulteerib ta Hispaania ametiasutustega seoses juurdepääsu andmisega Hispaania ametiasutustelt pärit dokumentidele (nimelt dokumentidele 12, 13 ja 14). Ta täpsustas, et teeb otsuse nende dokumentide võimaliku avalikustamise kohta niipea, kui on saanud Hispaania ametiasutustelt vastuse. Komisjon märkis ka, et ülejäänud dokumentide (nimelt dokumentide 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 ja 11) analüüs ei ole veel lõpule viidud ning et ta teavitab EEBd selle analüüsi tulemustest võimalikult kiiresti. Seejärel pöördus kaebuse esitaja ombudsmani poole.

Uurimise ese

5. jaanuaril 2007 esitas EEB oma esindaja kaudu ombudsmanile kaebuse. Ta väitis, et komisjon:

1. põhjendamatult keelduti andmast juurdepääsu dokumentidele 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 ja 14;
2. ei pidanud kinni määruses 1049/2001 sätestatud tähtaegadest; ja
3. viivitas põhjendamatult esialgse juurdepääsutaotluse registreerimisega.

Kaebuse esitaja väitis, et:

1. komisjon peaks võimaldama juurdepääsu kõigile taotletud dokumentidele;
2. kui ei ole võimalik anda juurdepääsu Hispaania ametiasutustelt pärit dokumentidele, peaks komisjon teavitama EEBd kirjalikult Hispaania ametiasutuste esitatud peamistest argumentidest ja punktidest;
3. komisjon peaks tulevikus kinni pidama dokumentidele juurdepääsu tähtaegadest, eelkõige juhul, kui nendes dokumentides käsitletud teemade kohta tehakse peatselt otsus ja taotleja vajab neid dokumente, et vastata peatse otsuse kohta esitatud argumentidele.

6. Komisjon saatis 10. aprilli 2007. aasta kirjaga oma teise vastuse kaebuse esitaja kordustaotlusele. Komisjon andis täieliku juurdepääsu kaebuse esitaja dokumentidele juurdepääsu taotlusega hõlmatud 12 dokumendist neljale (nimelt dokumentidele 3, 4, 5 ja 7), andis osalise juurdepääsu kolmele dokumendile (nimelt dokumentidele 6, 8, 9) ja keeldus igasugusest juurdepääsust viiele dokumendile (nimelt dokumentidele 10, 11, 12, 13 ja 14). Käesolev uurimine puudutab seega üksnes juurdepääsu dokumentidele 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13 ja 14.[3]

Uurimine

7. Kaebus edastati komisjonile. Pärast tähtaja pikendamist esitas komisjon oma arvamuse, mis edastati kaebuse esitajale. Kaebuse esitaja palus ka tähtaja pikendamist, mille järel ta esitas EEB märkused. Ombudsman tegi 16. mail 2008 komisjonile ettepaneku leida sõbralik lahendus seoses kaebuse esitaja esimese väitega. Pärast seda, kui tähtaega oli kaks korda pikendatud, esitas komisjon oma vastuse 21. novembril 2008. Kaebuse esitaja esitas EEB märkused 12. veebruaril 2009. Ombudsmani talitused kontrollisid asjaomaseid dokumente 2009. aasta mais. Olles jõudnud järeldusele, et sõbralik lahendus ei ole võimalik ja et järgmiseks sobivaks sammuks on soovituse projekt, esitas ombudsman 29. juunil 2009 komisjonile soovituse projekti ja palus komisjonil saata üksikasjalik arvamus 31. oktoobriks 2009. Komisjon taotles ombudsmani antud tähtaja pikendamist ja saatis lõpuks 14. juulil 2010 oma üksikasjaliku arvamuse, mis edastati kaebuse esitajale võimalike tähelepanekute esitamiseks. Kaebuse esitaja taotles ka tähtaja pikendamist ja saatis lõpuks oma märkused 30. septembril 2010.

Ombudsmani analüüs ja järeldused

A. Väide ja sellega seotud väide, et komisjon keeldus ekslikult (täielikust) juurdepääsust dokumentidele

Ombudsmanile esitatud argumendid

8. Oma arvamuses viitas komisjon oma 10. aprilli 2007. aasta kirjale, mis sisaldas lõplikku ja täielikku vastust kaebuse esitaja 15. septembri 2006. aasta kordustaotlusele. Komisjon esitas 10. aprilli 2007. aasta kirjas järgmised argumendid juurdepääsutaotlusega hõlmatud dokumentidele täieliku juurdepääsu andmata jätmise kohta.

9. Kuna Hispaania ametiasutused ei nõustunud dokumentide 12, 13 ja 14 avalikustamisega, keeldus komisjon dokumentidele juurdepääsu andmisest määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 5 alusel. Seejuures viitas ta Esimese Astme Kohtu otsuse T-168/02 punktidele 57 ja 58.[4]

10. Dokumentide 6, 8 ja 9 puhul tugines komisjon määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud erandile, mille kohaselt keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud sisekasutuseks ja mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve. Ta väitis, et dokumendid on olulised otsuse tegemiseks Hispaania taotluse kohta Granadilla projekti ELi-poolseks kaasrahastamiseks. Tema arvates kahjustaks avalikustamine komisjoni otsustusprotsessi praeguses varajases etapis tõsiselt seda otsustusprotsessi. Täpsemalt väitis ta, et komisjon ja tema talitused satuksid põhjendamatu välise surve alla, mis seaks ohtu nende analüüsi objektiivsuse. Selles märgiti, et nagu mis tahes muu avaliku halduse puhul, vajab komisjon teatavat mõtlemisruumi, et tagada oma võime täita oma ülesandeid avalikes huvides ilma lubamatute välismõjudeta. Lisaks sisaldasid kõnealused dokumendid hinnanguid asjaomase liikmesriigi esitatud teabele ja viitasid mitmes osas nende dokumentide sisule, mille avaldamisega Hispaania ametiasutused ei nõustunud, kui komisjon nendega tutvus.

11. Dokumentide 10 ja 11 [5] puhul tugines komisjon määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus sätestatud erandile, mille kohaselt keelatakse juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, isegi pärast otsuse tegemist, kui dokumendi avalikustamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve. Komisjon märkis, et need dokumendid kajastavad vastavalt energeetika ja transpordi peadirektoraadi ning teiste komisjoni talituste vahelisi arutelusid elupaikade direktiivi alusel vastu võetava arvamuse üle, ning tegi kokkuvõtte teiste komisjoni peadirektoraatide seisukohtadest ja arvamustest. Need seisukohad koguti selleks, et esitada need juhtumi eest vastutavale volinikule. Komisjoni otsustamismenetlus nõudis, et komisjoni talitustes säilitataks usaldus ja avatud arutelu, et tagada käesoleva juhtumi puhul ühtne lähenemisviis. Nendes dokumentides sisalduvad arvamused koostati spetsiaalselt asutusesiseseks kasutamiseks. Autorid ei võtnud dokumentide koostamisel kunagi arvesse võimalust, et need avalikustatakse üldsusele. Seega viiks nende arvamuste avalikustamine olukorrani, kus komisjoni talitused ei sooviks oma seisukohti vabalt väljendada, jättes seega komisjoni ilma võimalusest saada täielikku ja ausat teavet juhtumi kõigi aspektide ja erinevate olemasolevate võimaluste tagajärgede kohta. Nende dokumentide üldsusele kättesaadavaks tegemine kahjustaks seega tõsiselt otsustamisprotsessi muudel sarnastel juhtudel, kuna see mõjutaks tõsiselt arvamuste sõltumatut väljendamist selles küsimuses ning ohustaks lõpliku otsuse kvaliteeti ja usaldusväärsust.

12. Lõpuks leidis komisjon, et avalikustamine ei teeni ülekaalukaid üldisi huve. Ta tunnistas, et keskkonnaküsimustes on üldsusel sageli suur huvi saada teavet asjaolude kohta, mille alusel otsus tehti. Samuti tunnistas ta, et sadamaprojekti, elupaikade direktiivi kohaldamist ja komisjoni poolt selle direktiivi alusel vastu võetud arvamust käsitleva käesoleva juhtumiga seoses on olemas selline tugev avalik huvi. Ta lükkas siiski tagasi argumendi, et kolmandate isikute huvi hinnata, kas komisjon võttis oma arvamuse vastu õigete ja täielike andmete alusel, kujutaks endast üldist huvi, mis õigustaks tema otsustamisprotsessile tekitatava kahju arvestamata jätmist. Juurdepääs asjaomastele dokumentidele ei oleks olnud määrava tähtsusega seoses huvitatud kolmandate isikute vahendite ja võimalustega teha komisjonile teatavaks oma seisukohad kõnealuses küsimuses. Kaebuse esitajal oli võimalus selgitada komisjonile oma seisukohti ja seisukohti projekti kohta.

13. Kaebuse esitaja juhtis tähelepanu sellele, et määruses 1049/2001 sätestatud sisedokumentide erand ei ole absoluutne. Komisjon peab tõendama, kuidas asjaomaste dokumentide avalikustamine kahjustaks tõsiselt tema otsustamisprotsessi. Lisaks ei kaalunud komisjon tõsiselt, kas üldine huvi avalikustamise vastu kaalub üles tema huvi kaitsta oma otsustamisprotsessi.

14. Kaebuse esitaja sõnul otsustas Euroopa Kohus,[6] et "autonoomsete asutuste" arvamusi ei saa institutsioon tagasi lükata väitega, et lõplikku otsust ei ole veel tehtud. Kaebuse esitaja leidis ka, et komisjoni peadirektoraatide seisukoht oleks tulnud viivitamata edastada EEB-le. Ta väitis, et kui komisjoni argumentidega nõustutakse, ei saa ühtegi komisjoni dokumenti enne lõpliku otsuse tegemist avaldada, kuna kõik komisjoni talitused kuuluvad komisjoni koosseisu. Kaebuse esitaja väitis ka, et ta on kindel, et Euroopa Kohtu hiljutine otsus kohtuasjas C-64/05 P,[7] millega Euroopa Kohus tühistas esimese astme kohtu otsuse kohtuasjas T-168/02 (millele komisjon oli tuginenud oma otsuses juurdepääsu keelamise kohta),[8] toetab EEB juurdepääsutaotlust.

15. Kaebuse esitaja ei mõistnud, kuidas komisjon võis oma 15. detsembri 2006. aasta kinnitavas vastuses väita, et elupaikade direktiivi käsitlev analüüs ei olnud 6. novembril 2006 projekti kohta otsuse tegemise ajaks veel lõpule viidud.

16. Lisaks jättis komisjon oma vastuses dokumentidega tutvumise taotlusele täielikult tähelepanuta asjaolu, et Euroopa Ühendus ratifitseeris keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsiooni. Kuna Århusi konventsioon on liikmesriikidele ja liidu institutsioonidele siduv, on see liidu teisese õiguse suhtes ülimuslik. Erinevalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõikest 5 ei anna Århusi konventsioon liikmesriigile õigust esitada dokumentidele juurdepääsu suhtes täielikke vastuväiteid.

17. Kaebuse esitaja väidab seoses kolmandate isikute dokumentidega ka seda, et isegi kui määruse 1049/2001 artikli 4 lõige 5 lubab liikmesriigil taotleda, et dokumenti ei avalikustataks, ei anta liikmesriikidele vetoõigust. Komisjon peab ise ja sõltumatult hindama, kas mõni määruses 1049/2001 sätestatud eranditest on kohaldatav. Lisaks ei saanud komisjon kaebuse esitaja arvates nõustuda Hispaania vastuseisuga seoses üldsuse juurdepääsuga taotletud dokumentidele, ilma et ta oleks kaalunud erinevaid huve. Århusi konventsiooni ja direktiivi 2003/4 kohaselt oleks Hispaania olnud kohustatud võimaldama juurdepääsu sellistele dokumentidele nagu keskkonnamõju hindamine, uuringud, alternatiivsete sadamate uurimine jne, kui EEB oleks esitanud juurdepääsutaotluse otse Hispaania ametiasutustele. Seetõttu ei ole kaebuse esitaja arvates õige tõlgendada määrust 1049/2001 nii, et see annab Hispaaniale vetoõiguse üldsuse juurdepääsuks kõigile Hispaania poolt komisjonile esitatud dokumentidele.

Ombudsmani esialgne hinnang, mis viis sõbraliku lahenduse ettepanekuni

18. Ombudsman märkis, et määrusega 1049/2001 kehtestatakse põhimõte, et üldsusel on juurdepääs kõigile Euroopa Komisjoni, nõukogu või parlamendi valduses olevatele dokumentidele, välja arvatud juhul, kui institutsioon, kellele juurdepääsutaotlus esitatakse, suudab tõendada, et üldsuse juurdepääsu taotluse suhtes kohaldatakse ühte määruse artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud eranditest. Määruse 1049/2001 kohaldamisala hõlmab nende institutsioonide valduses olevaid dokumente isegi juhul, kui need pärinevad kolmandatelt isikutelt, sealhulgas liikmesriigilt.

19. Kolmandate isikute dokumentide kohta märkis ombudsman, et määruse 1049/2001 artikli 4 lõikes 4 on sätestatud, et institutsioon konsulteerib kolmanda isikuga, et hinnata, kas tuleks kohaldada lõike 4 punktis 1 või 2 sätestatud erandit, välja arvatud juhul, kui on selge, et dokument avalikustatakse või seda ei avalikustata.

20. Ta märkis ka, et määruse 1049/2001 artikli 4 lõikes 5 on sätestatud, et liikmesriik võib taotleda, et institutsioon ei avaldaks kõnealusest liikmesriigist pärit dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta.

Hispaaniast pärit dokumendid

21. Hispaaniast pärit dokumentide taotluse kohta märkis ombudsman, et Hispaania on komisjonile teatanud, et ta ei soovi, et komisjon võimaldaks juurdepääsu tema valduses olevatele Hispaaniast pärit dokumentidele. Sellega seoses tugines komisjon Hispaaniast pärit dokumentidele juurdepääsu keelamisel Esimese Astme Kohtu otsusele kohtuasjas T-168/02 [9]. Selles kohtuasjas märkis Esimese Astme Kohus, et liikmesriigi poolt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 5 alusel esitatud taotlus kujutab endast institutsioonile antud juhist kõnealust dokumenti mitte avalikustada. Ombudsman märkis siiski, et Euroopa Kohus tühistas kohtuasjas C-64/05 P [10] osaliselt esimese astme kohtu otsuse kohtuasjas T-168/02. Euroopa Kohus leidis, et määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 5 kohane liikmesriigi õigus taotleda dokumendi mitteavaldamist on piiratud määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud sisuliste eranditega. Liikmesriigile on selles osas antud üksnes pädevus osaleda ühenduse otsuses juurdepääsu kohta. Selliselt mõistetuna ei ole määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 5 osutatud liikmesriigi „eelnev nõusolek” juurdepääsuga seotud vetoõigus, vaid pigem nõusoleku vorm, millega liikmesriik kinnitab, et ükski artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud eranditest ei ole kohaldatav.[11] Ombudsman märkis, et liikmesriigi sekkumine ei mõjuta juurdepääsu käsitleva otsuse ühenduse olemust [12].

22. Ombudsman märkis, et kui institutsioonile esitatakse taotlus juurdepääsuks liikmesriigist pärit dokumendile, on institutsioon ja asjaomane liikmesriik kohustatud tegema koostööd nii, et määruse 1049/2001 asjakohaseid eeskirju kohaldatakse tõhusalt. Eelkõige on nad kohustatud alustama viivitamata tõelist dialoogi määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandi võimaliku kohaldamise üle, pöörates samal ajal tähelepanu vajadusele pidada kinni määruse artiklites 7 ja 8 sätestatud otsuse tegemise tähtaegadest.[13]

23. Ombudsman märkis, et kui asjaomane liikmesriik on pärast sellist tõelist dialoogi kõnealuse dokumendi avalikustamise vastu, on ta kohustatud seda vastuväidet põhjendama, viidates määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud eranditele [14].

24. Ombudsman märkis, et institutsioon ei saa nõustuda liikmesriigi vastuväitega sellest riigist pärit dokumendi avalikustamisele, kui: i) vastuväide ei ole põhjendatud; ning ii) põhjendusi ei ole esitatud seoses määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 loetletud eranditega. Kui vaatamata institutsiooni sellekohasele selgesõnalisele taotlusele liikmesriigile ei esita liikmesriik institutsioonile selliseid põhjendusi, peab institutsioon juhul, kui ta leiab, et ükski neist eranditest ei ole kohaldatav, võimaldama juurdepääsu taotletud dokumendile.[15]

25. Ombudsman märkis, et kui liikmesriik keeldub põhjendatult võimaldamast juurdepääsu kõnealusele dokumendile, on institutsioon kohustatud juurdepääsutaotluse tagasi lükkama [16].

26. Ombudsman märkis määruse 1049/2001 artiklite 7 ja 8 alusel, et institutsioon on ise kohustatud põhjendama otsust keelduda dokumendile juurdepääsu taotluse rahuldamisest. See kohustus tähendab, et institutsioon ei pea oma otsuses mitte ainult märkima asjaolu, et asjaomane liikmesriik on taotletud dokumendi avalikustamise vastu, vaid esitama ka põhjused, millele see liikmesriik tugineb tõendamaks, et kohaldatakse ühte määruse artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandit dokumentidega tutvumise õigusest.[17]

27. Eespool öeldut silmas pidades leidis ombudsman, et komisjoni keeldumine juurdepääsu andmisest ei tundunud enam põhjendatud, kuna ta tugines Hispaania ametiasutuste vastuväitele dokumentide avalikustamise suhtes, viitamata ühelegi määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandile ja seda piisavalt põhjendamata.

Komisjoni sisedokumendid

28. Mis puudutab komisjoni keeldumist anda juurdepääs oma sisedokumentidele, siis ei saanud ombudsman nõustuda komisjoni argumentidega, millega ta põhjendas tuginemist määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses või teises lõigus sätestatud erandile (seoses vajadusega teatava mõtlemisruumi või vabade sisearutelude järele). Ombudsman oli juba rõhutanud, et selliste argumentidega nõustumine viiks tegelikult järelduseni, et institutsioon võib üldiselt keelduda sisekasutuseks koostatud mis tahes dokumendi avalikustamisest põhjendusel, et avalikustamine kahjustaks tema huvi „vabade” sisearutelude ja -arutelude vastu.[18] Sellist laia lähenemisviisi ei saa ilmselgelt ühitada määruse artiklis 4 sätestatud erandite range tõlgendamise ja kohaldamise põhimõttega.[19] Lisaks kohaldatakse sellist ranget tõlgendamist ja kohaldamist artikli 4 lõike 3 teises lõigus sätestatud erandi suhtes, mille kohta ühenduse seadusandja on samuti sõnaselgelt teatanud, et seda kohaldatakse keskkonnateabele juurdepääsu taotluste suhtes.[20] Tegelikult tähendaks komisjoni lähenemisviisi heakskiitmine vähe vähemat kui laiaulatuslikku luba kõigi selliste dokumentide avaldamata jätmiseks, mis on ilmselgelt vastuolus määruse 1049/2001 vastu võtnud ühenduse seadusandja kavatsusega. Seega ei näi komisjon olevat piisavalt põhjendanud määruse 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 sätestatud erandite kohaldamist.

29. Ombudsman märkis ka, et nagu komisjon on märkinud, on sellistel juhtudel nagu käesolev üldsusel suur huvi nende elementide läbipaistvuse vastu, mille alusel ta oma hinnangu annab. Isegi elupaikade direktiivi [21] artikli 6 lõike 4 kohaselt pidi komisjon esitama arvamuse selle kohta, kas arvestades projekti negatiivset mõju esmatähtsatele liikidele ja/või esmatähtsale looduslikule elupaigatüübile, on olemas „üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvad põhjused”, mis õigustavad selle rakendamist. Seega on sellisel juhul igal juhul olemas avalik huvi avalikustamise vastu, mis on tugevalt läbipaistvuse kasuks. Sõltumata eespool punktis 28 esitatud märkustest näib, et komisjon ei ole seda huvi nõuetekohaselt tasakaalustanud.

30. Eespool öeldut silmas pidades tegi ombudsman sõbraliku lahenduse ettepaneku, et komisjon võiks juurdepääsu andmisest keeldumise uuesti läbi vaadata. Kuivõrd kõnealune keeldumine puudutas Hispaania ametiasutustelt pärinevaid dokumente või komisjoni dokumente, milles viidati nende dokumentide sisule, mis pärinesid liikmesriigist, eeldas kõnealune läbivaatamine konsulteerimist Hispaania pädevate ametiasutustega vastavalt Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas C-64/05 P.

Argumendid, mis esitati ombudsmanile pärast tema sõbraliku lahenduse ettepanekut

31. Komisjon leidis, et tema otsus EEB kordustaotluse kohta oli selle tegemise ajal õiguslikult korrektne. Nõukogu nõustus siiski ombudsmani ettepanekuga, et ta vaataks Euroopa Kohtu otsuse põhjal kohtuasjas C-64/05 P uuesti läbi keeldumise anda juurdepääs liikmesriigist pärit dokumentidele (dokumendid 12–14). Seetõttu konsulteeris komisjon uuesti Hispaania ametiasutustega. Hispaania ametiasutused teavitasid komisjoni käimasolevatest kohtumenetlustest Tribunal Superior de Justicia de Canariases. Hispaania ametiasutuste sõnul kahjustaks dokumentide avalikustamine nende kohtumenetluste kaitset. Seetõttu kuulus juurdepääsutaotlus määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erandi alla, nimelt erandi alla, mille kohaselt kahjustaks avalikustamine kohtumenetluste ja õigusnõustamise kaitset. Kuna Hispaania ametiasutused olid avalikustamise vastu ja põhjendasid määruse 1049/2001 erandeid, leidis komisjon, et tal ei ole kaalutlusõigust. Seetõttu keeldus ta veel kord dokumente avalikustamast.[22]

32. Samuti nõustus komisjon uuesti läbi vaatama oma keeldumise anda juurdepääs dokumentidele 6, 8 ja 9, võttes arvesse, et otsus Granadilla sadama kaasrahastamise kohta struktuurifondide järgmisel programmitöö perioodil (2007–2013) oli vastu võetud. Komisjoni talitused vahetasid neid dokumente, millele oli juba antud osaline juurdepääs, seoses komisjoni arvamuse koostamisega Granadilla sadama projekti vastavuse kohta elupaikade direktiivile. Dokumendid edastati komisjonile ka Hispaania ametiasutustega peetud läbirääkimistel Granadilla sadama projekti rahastamise üle struktuurifondide kaudu. Kõnealused dokumendid sisaldavad liikmesriikide ametiasutuste esitatud argumentide hinnanguid ja analüüse ning arvamusi ja kaalutlusi, mida tuli komisjoni otsustes arvesse võtta. Komisjon leidis, et kui sellised asutusesisesed ettevalmistavad dokumendid avalikustatakse, tähendaks see, et seda liiki märkmete autorid võtavad tulevikus arvesse avalikustamise ohtu. Selline võimalus piiraks nende valmisolekut esitada kriitilisi või vastuolulisi seisukohti. Selle tulemusena ei saaks komisjon enam kasu oma esindajate ja ametnike avameelselt väljendatud ja täielikest seisukohtadest ning jääks ilma konstruktiivsest sisemisest kriitikast, võttes arvesse kõiki väliseid piiranguid ja survet. Komisjoni väitel kahjustaks see selgelt komisjoni otsustusprotsessi. Lisaks tekitaks dokumentide 6, 8 ja 9 avalikustamine ohu mitte ainult komisjoni ametnike võimalike kriitiliste arvamuste avalikustamiseks, vaid ka nende arvamuste võrdlemiseks komisjoni lõplike otsustega. Kui seda tehakse, avalikustatakse institutsioonisisesed arutelud. See „võiks tõsiselt kahjustada komisjoni otsustusvabadust, kes võtab oma otsused vastu kollegiaalsuse põhimõtte alusel ja kelle liikmed peavad ühenduse üldistes huvides olema oma ülesannete täitmisel täiesti sõltumatud”.[23]

33. Lisaks väitis komisjon, et kuna dokumendid 6, 8 ja 9 tuginevad Hispaania ametiasutuste esitatud dokumentidele, oleks praktiliselt võimatu avalikustada komisjoni talituste seisukohti sisaldavaid osi ilma liikmesriigilt pärit teavet avalikustamata.

34. Seoses ülekaaluka üldise huviga avalikustamise vastu juhtis komisjon tähelepanu sellele, et avatuse põhimõtte eesmärk on „võimaldada kodanikel osaleda aktiivsemalt otsustamisprotsessis”.[24] Komisjoni sõnul osalesid EEB ja laiem üldsus aktiivselt Granadilla sadama ehitamist käsitlevates aruteludes ja tegid sellega seoses teatavaks oma seisukohad. Dokumentide 6, 8 ja 9 avalikustamine vaevalt mõjutaks nende võimet esitada oma seisukoht. Samal ajal kahjustaks dokumentide 6, 8 ja 9 avalikustamine tõsiselt komisjoni otsustusprotsessi. Seetõttu leidis komisjon, et määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teine lõik takistab dokumentide 6, 8 ja 9 edasist avalikustamist.

35. Dokumentide 10 ja 11 puhul ei leidnud komisjon, et oleks ilmnenud uusi asjaolusid, mis õigustaksid tema otsuse ümberhindamist. Vastupidiselt sellele, mida ombudsman oma sõbraliku lahenduse ettepanekus soovitas, viis komisjon läbi konkreetse kahjutesti ja tasakaalustas kaitstud huvi avalikustamisega seotud avaliku huviga.

36. Eespool öeldu põhjal leidis komisjon, et ta ei saa anda rohkem juurdepääsu, kui oli juba antud tema 15. detsembri 2006. aasta ja 10. aprilli 2007. aasta vastustes.

37. Vastuseks komisjoni arvamusele asus kaebuse esitaja seisukohale, et komisjon tõlgendas dokumente 12–14 vääralt, tuginedes Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas C-64/05 P. Selles kohtuotsuses on märgitud, et „määruse 1049/2001 artikli 4 lõiget 5 ei saa tõlgendada nii, et see annab liikmesriigile üldise ja tingimusteta vetoõiguse, nii et ta võib oma äranägemisel olla vastu temalt pärinevate ja institutsiooni valduses olevate dokumentide avalikustamisele, nii et selliste dokumentidega tutvumist ei reguleerita enam selle määruse sätetega ja see sõltub üksnes siseriikliku õiguse sättest“. Lisaks on Euroopa Kohus märkinud, et „artikli 4 lõikes 5 osutatud liikmesriigi eelnev nõusolek ei sarnane mitte kaalutlusõigusega vetoõigusele, vaid nõusoleku vormile, mis kinnitab, et ei esine ühtegi artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandi alust”.[25] Lisaks märkis kohus, et „ainuüksi asjaolu, et dokument puudutab erandiga kaitstud huvi, ei saa iseenesest õigustada selle erandi kohaldamist; kaitstud huvi kahjustamise ohtu peab saama mõistlikult ette näha ja see ei tohi olla üksnes hüpoteetiline.

38. Kaebuse esitaja oli seisukohal, et mõistlikult ettenähtavat ohtu ei ole. Kaebuse esitaja ei leidnud, et dokumentide 12–14 avalikustamine võiks isegi hüpoteetiliselt kõnealust kohtumenetlust kahjustada. Vastupidi, nendes dokumentides sisalduv teave aitaks Tribunal Superior de Justicia de Canariasel teha õige otsuse.

39. Seoses komisjoni talituste koostatud muude dokumentidega leidis kaebuse esitaja, et komisjon piirdus viitamisega Esimese Astme Kohtu otsuse osadele kohtuasjas T-403/05,[27] selgitamata, kuidas need tingimused kehtivad käesoleva juhtumi dokumentide suhtes. Kaebuse esitaja leidis, et komisjon püüdis kohaldada konkurentsiõigust ja eelkõige koondumiste kontrolli käsitlevat doktriini käesolevale juhtumile, mis puudutab keskkonnaküsimust. Kaebuse esitaja juhtis tähelepanu sellele, et keskkonnaküsimustes on avalik huvi väga suur ning teabele juurdepääsu põhimõtet tuleks kohaldada „kõige laiemal ja tugevamal viisil”.

Ombudsmani hinnang pärast sõbraliku lahenduse ettepanekut

Hispaaniast pärit dokumendid

40. Ombudsman tervitas kõigepealt asjaolu, et komisjon oli astunud samme dokumentidele 12, 13 ja 14 juurdepääsu taotluse läbivaatamiseks, tuginedes Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas C-64/05 P.[28] Ombudsman ei olnud siiski veendunud, et komisjon oli õigesti kohaldanud Euroopa Kohtu tõlgendust määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 5 kohta, nagu see on esitatud kohtuasjas C-64/05 P.

41. Euroopa Kohus rõhutas oma otsuses kohtuasjas C-64/05 P, et määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 eesmärk ei ole jagada kahte pädevust, millest üks on siseriiklik ja teine ühenduse pädevus ning millel on erinevad eesmärgid. Artikli 4 lõige 5 annab liikmesriigile õiguse osaleda ühenduse otsuses. Artikli 4 lõikes 5 sätestatud otsustamismenetluse ainus eesmärk on siiski kindlaks teha, kas dokumendile juurdepääsu andmisest tuleks keelduda mõne artikli 4 lõigetes 1–4 sätestatud sisulise erandi alusel.[29] Ombudsmani arvates ei tohiks asjaolu, et liikmesriik osaleb selles otsustamismenetluses artikli 4 lõike 5 kaudu, muuta otsustamismenetluse eesmärki. Lisaks ei tohiks asjaolu, et liikmesriik on artikli 4 lõike 5 alusel kaasatud kõnealusesse otsustamismenetlusse, muuta määruse 1049/2001 alusel üldsuse juurdepääsu kohta tehtava lõpliku otsuse kvaliteeti. Kokkuvõttes ei tohiks põhjendus, mille dokumenti valdav institutsioon esitab näitamaks, et kohaldatakse artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandit, olla vähem ulatuslik ega vähem veenev, kui kõnealune dokument on liikmesriigist pärit dokument ja liikmesriik on taotlenud üldsuse juurdepääsu keelamist dokumendile. Seda toetab Euroopa Kohtu otsus, et liikmesriik on kooskõlas lojaalse koostöö kohustusega kohustatud tegutsema ja tegema koostööd nii, et määrust 1049/2001 ja eelkõige selle artikli 4 lõikeid 1–3 kohaldatakse tõhusalt. [30]

42. Lisaks rõhutas Euroopa Kohus, et liikmesriigi sekkumine seoses dokumentidele juurdepääsu taotlusega ei mõjuta institutsiooni poolt hiljem tehtava otsuse ühenduse laadi [31]. Samuti ei mõjuta liikmesriigi sekkumine institutsiooni kohustust põhjendada oma keeldumisotsust.[32] Ombudsmani arvates järeldub sellest, et institutsioonil, kes keeldub andmast üldsusele juurdepääsu tema valduses olevale dokumendile, on sama kohustus põhjendada oma otsust, olenemata sellest, kas institutsioon on oma otsuse tegemisel tuginenud artikli 4 lõike 5 kohasele taotlusele või põhineb institutsiooni otsus üksnes tema enda analüüsil. Seda tuleb mõista ka Euroopa Kohtu avaldusest, mille kohaselt "institutsioon ei pea oma otsuses mitte ainult märkima asjaolu, et asjaomane liikmesriik on taotletud dokumendi avalikustamise vastu, vaid esitama ka põhjused, millele kõnealune liikmesriik tugineb, et tõendada,[33] et kohaldatakse ühte määruse artikli 4 lõigetes 1-3 sätestatud erandit juurdepääsuõigusest."[34]

43. Eespool punktidest 41–42 tuleneb, et institutsioon, kes keeldub võimaldamast tutvuda liikmesriigist pärit dokumendiga, on kohustatud kontrollima, kas artikli 4 lõigete 1–3 kohaldamise põhjendused, mille see liikmesriik on esitanud ja mida institutsioon on oma otsuse põhjendamiseks kasutanud, vastavad nõutavale standardile. Seda toetas ka asjaolu, et kohus märkis, et artikli 4 lõikes 5 nõutakse, et institutsioon, kes viitab dokumendile juurdepääsu keelamisel liikmesriigi põhjendustele, peab samuti veenduma, et need põhjendused on olemas. [35]

44. Mis puudutab artikli 4 lõigete 1–3 kohaldamise nõutavaid põhjendusi, siis on kohtuasjas C-64/05 P tehtud otsuses sätestatud, et need põhjendused peaksid võimaldama dokumendi taotlejal mõista taotluse päritolu ja tagasilükkamise põhjuseid ning pädeval kohtul vajaduse korral teostada oma kontrolli.[36] Ombudsman märgib, et ELi kohtute praktikas on juba sätestatud institutsiooni poolt sellega seoses läbiviidava kontrolli üksikasjad (ja seega ka põhjused, mis tuleb esitada). Seoses kohtumenetlusega seotud dokumentidele juurdepääsu käsitleva erandiga peab ombudsman asjakohaseks kohaldada kolmeetapilist kontrolli, mille Euroopa Kohus on sätestanud seoses õigusnõustamisega. Uurimine tuleks läbi viia kolmes etapis. Esiteks peab institutsioon veenduma, et dokument, mille avalikustamist taotletakse, on tõepoolest seotud kohtumenetlusega, ja kui see on nii, siis otsustama, milliseid dokumentide osi see tegelikult puudutab. Teiseks peab institutsioon uurima, kas kõnealuse dokumendi nende osade avalikustamine, mille puhul on kindlaks tehtud, et need on seotud kohtumenetlustega, „kahjustaks nende menetluste kaitset”. Selle huvi kahjustamise oht peab olema mõistlikult ettenähtav, mitte puhthüpoteetiline. Kolmandaks, kui institutsioon leiab, et dokumendi avalikustamine kahjustaks kohtumenetluse kaitset, on ta kohustatud kontrollima, kas esineb avalikustamist õigustav ülekaalukas üldine huvi [37].

45. Käesoleval juhul väitsid Hispaania ametiasutused, et dokumentide 12–14 avalikustamine kahjustaks käimasolevate kohtumenetluste kaitset. Ombudsman märkis siiski, et Hispaania ametiasutused ei näi olevat esitanud Euroopa Kohtu kehtestatud nõuete täitmiseks piisaval määral (nagu on kokku võetud eespool punktis 44) põhjendusi, mis näitaksid, et artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erandit tegelikult kohaldati. Komisjon rikkus omalt poolt artikli 4 lõikest 5 tulenevaid kohustusi, kuna ta ei kontrollinud Hispaania ametiasutustega peetud tõelise dialoogi [38] kaudu, kas artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamine on piisavalt põhjendatud. Seetõttu keeldus komisjon ekslikult võimaldamast tutvuda kõnealuste dokumentidega. Tegemist oli haldusomavoli juhtumiga.

Komisjoni sisedokumendid 6, 8 ja 9

46. Ombudsman tervitas kõigepealt asjaolu, et komisjon vaatas uuesti läbi ka oma keeldumise anda juurdepääs dokumentidele 6, 8 ja 9. Samuti tuletas ta meelde, et komisjoni keeldumine anda juurdepääs dokumentidele nr 6, 8 ja 9 põhines algselt artikli 4 lõike 3 esimesel lõigul (samas kui komisjoni keeldumine anda juurdepääs dokumentidele nr 10 ja 11 põhines artikli 4 lõike 3 teisel lõigul). Olles võtnud arvesse asjaolu, et otsus Granadilla sadama kaasrahastamise kohta struktuurifondide programmitöö perioodil 2007–2013 on nüüd vastu võetud, keeldus komisjon artikli 4 lõike 3 teise lõigu alusel juurdepääsu andmisest kõigile asjaomastele sisedokumentidele - dokumentidele 6, 8, 9, 10 ja 11.[39] Komisjon tugines oma analüüsis Esimese Astme Kohtu otsuse tõlgendusele kohtuasjas T-403/05 (edaspidi "MyTraveli kohtuasi").[40] Ombudsman ei pidanud komisjoni tõlgendust veenvaks järgmistel põhjustel.

47. Ombudsman tuletas kõigepealt meelde, et artikli 4 lõike 3 eesmärk on kaitsta institutsioonide sisemist otsustusprotsessi. Komisjon kasutas kaitstud huvi kirjeldamiseks mõistet „mõtlemisruum”. Teatavatel asjaoludel võib institutsiooni otsustusvõime sattuda ohtu, kui dokumendid, mida institutsioon kasutab vahetult ja vahetult tulevase otsuse vastuvõtmiseks, tehakse üldsusele kättesaadavaks enne selle otsuse tegemist. Selline võimalus võib realiseeruda seetõttu, et dokumentide enneaegne avalikustamine võib kaasa tuua institutsioonile ja/või selle talitustele liigse välise surve avaldamise (artikli 4 lõike 3 esimene lõik).[41] Institutsiooni otsustusvõimet võib kahjustada ka see, kui sisedokumendid avalikustatakse pärast otsuse tegemist (artikli 4 lõike 3 teine lõik). Kuid oht, et institutsiooni otsustusvõime satub ohtu, väheneb oluliselt, kui otsus on vastu võetud. Sellises olukorras on ainult piiratud oht, et dokumentide avalikustamisega avaldatakse institutsioonile või selle talitustele tegelikku välist survet. Seda seisukohta kinnitab tegelikult kohtuasi MyTravel, mida ombudsmani arvates tuleb tõlgendada nii, et otsustamisvõime kaitse pärast otsuse tegemist piirdub teatavate konkreetsete olukordadega.

48. Esimene konkreetne olukord, mida kohtuasjas MyTravel arvesse võeti, oli see, et dokumendid, millega tutvumist taotleti, olid väga erandlikud dokumendid. Dokumendid olid aruanded, mille koostas ajutine töörühm, mille komisjon moodustas pärast esimese astme kohtu murrangulist otsust kohtuasjas T-342/99 (edaspidi "Airtoursi/First Choice'i kohtuasi").[42] Ajutise töörühma ülesanne oli analüüsida Airtoursi/First Choice'i kohtuasja haldus- ja kohtumenetluste eri etappe ning teha asjakohaseid järeldusi. Töörühm pidi vastavalt oma volitustele uurima mitmeid küsimusi, mis tekkisid seoses kohtuasjaga Airtours/First Choice, ning osutama võimalikele lahkarvamustele Esimese Astme Kohtu otsusega. Küsimused olid järgmised:

Kas Airtoursi kohtuotsuse edasikaebamine on asjakohane?

(2) Millised puudused on kohtuotsuses ilmnenud, eelkõige otsuse tegemiseni viinud haldusmenetluses?

(3) Milliseid järeldusi saab sellest juhtumist teha seoses sisemenetlustega?

(4) Kas on võimalik õppida konkurentsi peadirektoraadi muudest tegevusvaldkondadest?

(5) Milliseid Airtoursi kohtuotsuses käsitletud sisulisi konkurentsipoliitika aspekte tuleks käimasolevate või tulevaste läbivaatamiste käigus täiendavalt uurida?

(6) Kas sellel on mõju teistele Euroopa Kohtu menetluses olevatele konkurentsiasjadele?”

Töörühma volitustes oli ka märgitud, et aruanne tuleb esitada konkurentsiküsimuste eest vastutavale komisjoni liikmele arutamiseks enne kaebuse esitamise tähtaja möödumist.[43] Samuti keelduti andmast juurdepääsu aruande koostamiseks koostatud töödokumentidele ja eri alarühmade esialgsetele aruannetele, mis olid aruandes sageli sõna-sõnalt ära toodud.

49. Ombudsman märkis, et MyTraveli juhtumis kõne all olnud sisedokumendid sisaldasid komisjoni töörühma analüüsi ja kriitikat komisjoni tegevuse ja poliitika kohta seoses komisjoni õiguste kasutamisega ühinemiste kontrolli valdkonnas. Täpsemalt püüti kõnealuste sisedokumentidega tuvastada vigu ja puudusi komisjoni enda poliitikas ja menetlustes ühinemiste kontrolli valdkonnas. MyTraveli kohtuasjas leidis Esimese Astme Kohus, et seda eneseanalüüsi ja enesekriitika protsessi, mida komisjoni töörühmal paluti läbi viia, mõjutaks negatiivselt nende eneseanalüüside ja enesekriitika avalikustamise väljavaade. Lisaks enesekriitilistele seisukohtadele ei välistanud ombudsman, et kooskõlas MyTraveli kohtupraktikaga võib tekkida oht institutsiooni otsustusvõimele, kui institutsioon avalikustab spekulatiivseid või vastuolulisi seisukohti sisaldavaid dokumente.

50. Teine konkreetne juhtum, mida MyTraveli juhtumi puhul arvesse võeti, oli asjaolu, et konkurentsi peadirektoraat võib dokumente, millele juurdepääsu taotleti, tulevikus kasutada sarnaste koondumisjuhtumite uurimisel, mis hõlmavad sama tegevusvaldkonda või samu majanduskontseptsioone.[44] Sellega seoses nõustus Esimese Astme Kohus, et esineb mõistlikult ettenähtav oht, et kõnealuste dokumentide avalikustamine kahjustaks oluliselt komisjoni otsustamisprotsessi koondumiste kontrolli valdkonnas üldiselt.

51. Ombudsman oli seisukohal, et MyTraveli kohtupraktika kohaldamiseks käesolevas asjas käsitletavatele dokumentidele tuleks esitada veenvad argumendid selle kohta, miks need dokumendid on seotud olukordadega, mis on analoogsed MyTraveli kohtuasjas tekkinud konkreetsete olukordadega.

52. Ombudsman pidas samuti vajalikuks juhtida komisjoni tähelepanu kohtuasjale T-121/05 (edaspidi "Boraxi kohtuasi"),[45] mis käsitles taotlust juurdepääsuks mitmesugustele õigusaktide ettevalmistamise eesmärgil koostatud teaduslikele arvamustele. Selles kohtuasjas märkis Esimese Astme Kohus, et alati esineb teatav oht, mis on seotud kõigi juurdepääsujuhtumitega dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks mõeldud arvamusi konsultatsioonide ja eelarutelude raames. Kokkuvõttes, nagu märkis Esimese Astme Kohus, esineb hoiatava mõju oht, mis on omane kõikidele dokumentidele juurdepääsu juhtudele, mis sisaldavad sisekasutuseks mõeldud arvamusi konsultatsioonide ja eelarutelude raames. Esimese Astme Kohus leiab siiski, et ainuüksi ohu olemasolust ei saa järeldada, et dokumendi avalikustamisel on selle koostaja suhtes tegelikult hoiatav mõju. Tõlgendus, mis tähendaks määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu automaatset kohaldamist iga kord, kui esineb hoiatav mõju, oleks selgelt vastuolus selle artikli eesmärgi ja tähendusega.

53. Sellisena tuleks artikli 4 lõike 3 teises lõigus sätestatud erandit kohaldada üksnes juhul, kui on tõendatud, et olemasolev oht võib tõsiselt kahjustada institutsiooni otsustamisprotsessi.[46] Esimese Astme Kohus jõudis ka järeldusele, et väide, et on olemas oht, et arvamusi ei väljendata vabalt ja ausalt, ei saa põhineda pelgalt väidetel, vaid peab olema nõuetekohaselt põhjendatud.[47] Seega oli selge, et dokumenti valdav institutsioon peab konkreetselt analüüsima dokumendi sisu, et hinnata, kas dokumendi avalikustamisest tuleneva ohu laad ja intensiivsus on piisav, et tõsiselt kahjustada institutsiooni otsustamisprotsessi.

54. Ombudsman leidis, et sellise analüüsi tegemisel peaks institutsioon meeles pidama, et lahknevad seisukohad ei ole samad, mis kriitilised, spekulatiivsed või vastuolulised seisukohad. Asjaolu, et otsustusprotsessis võidakse institutsioonis väljendada lahknevaid seisukohti, on täiesti normaalne ja tõepoolest oodatav olukord. Selline tavapärane olukord oli teada siis, kui aluslepingus sätestati, et otsused tuleb teha võimalikult avalikult, ja kui sõnastati määruse 1049/2001 preambul, milles sätestati, et avatus võimaldab kodanikel otsustusprotsessis tihedamalt osaleda ja tagab administratsioonile suurema legitiimsuse. Asjaolu, et teatavate dokumentide avalikustamine tooks kaasa lahknevate seisukohtade olemasolu otsustamisprotsessis ja et neid seisukohti saaks võrrelda lõpuks vastu võetud otsusega, ei saa seega kasutada üksnes selleks, et tõendada, et nende dokumentide avalikustamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi. Vastupidi, selle asemel, et kahjustada institutsiooni otsustusprotsessi kvaliteeti ja terviklikkust, oli tõenäoline, et lahknevaid seisukohti sisaldada võivate dokumentide avalikustamine parandaks komisjoni otsustusprotsessi, kuna selliste talitustevaheliste konsultatsioonidokumentide avaliku kontrolli väljavaade peaks toimima stiimulina, et esitada paremaid argumente võetud seisukohtade toetuseks.

55. Eespool öeldu põhjal ja pärast asjaomaste dokumentidega tutvumist analüüsis ombudsman dokumente 6, 8 ja 9.

Dokument nr 6

56. Ombudsman järeldas, et dokument 6 sisaldas peamiselt Granadilla sadama projektiga seotud fakte ja argumente. Dokument nr 6 ei sisaldanud (enese)kriitilisi, vastuolulisi ega spekulatiivseid seisukohti, mille avalikustamine oleks võinud piirata tema ametnike valmisolekut selliseid seisukohti esitada. Lisaks ei ole argument, et dokumenti 6 võis kasutada sama tegevusvaldkonda puudutavate sarnaste juhtumite uurimisel, nagu on ette nähtud kohtuasjas MyTravel, ilmselgelt kohaldatav, kuna dokument 6 puudutas ainulaadset faktiliste asjaolude kogumit, st asjaolusid, mis puudutasid konkreetset projekti (Granadilla sadama projekt) ja selle mõju konkreetsele Natura 2000 alale.

Dokument nr 8

57. Ombudsman järeldas, et dokumendis 8 on esitatud peamiselt küsimused, millele tuleb vastata dokumendis 9. Dokument 8 ei sisaldanud (enese)kriitilisi, vastuolulisi ega spekulatiivseid seisukohti, mille avalikustamine võiks piirata ametnike valmisolekut selliseid seisukohti tulevikus esitada. Lisaks ei ole argument, et dokumenti 8 võis kasutada sama tegevusvaldkonda puudutavate sarnaste juhtumite uurimisel, nagu on ette nähtud kohtuasjas MyTravel, ilmselgelt kohaldatav, kuna dokument 8 puudutas ainulaadset faktiliste asjaolude kogumit, st asjaolusid, mis puudutasid konkreetset projekti (Granadilla sadama projekt) ja selle mõju konkreetsele Natura 2000 alale.

Dokument 9

58. Ombudsman jõudis järeldusele, et dokumendis 9 on esitatud peamiselt Granadilla sadama projekti tehnilised aspektid. Dokument 9 ei sisaldanud (enese)kriitilisi, vastuolulisi ega spekulatiivseid seisukohti, mille avalikustamine võiks piirata ametnike valmisolekut selliseid seisukohti tulevikus esitada. Lisaks ei ole argument, et dokumenti 9 võis kasutada sama tegevusvaldkonda puudutavate sarnaste juhtumite uurimisel, nagu on ette nähtud kohtuasjas MyTravel, ilmselgelt kohaldatav, kuna dokument 9 puudutas ainulaadset faktiliste asjaolude kogumit, st asjaolusid, mis puudutasid konkreetset projekti (Granadilla sadama projekt) ja selle mõju konkreetsele Natura 2000 alale.

59. Eeltoodu põhjal ei leidnud ombudsman, et määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus sätestatud erand üldsuse juurdepääsust oleks kohaldatav dokumentide 6, 8 ja 9 suhtes. Sellest tulenevalt järeldas ombudsman, et komisjon keeldus ekslikult võimaldamast juurdepääsu kõnealustele dokumentidele, pannes sellega toime haldusomavoli juhtumi.

60. Seoses komisjoni väitega, et komisjoni talituste seisukohti oleks praktiliselt võimatu avalikustada ilma liikmesriigilt pärinevat teavet avalikustamata, märkis ombudsman, et asjaolu, et komisjoni dokumendis viidatakse liikmesriigilt saadud teabele, ei ole iseenesest määruse 1049/2001 kohase juurdepääsu erandi alus. Pigem peaks komisjon konkreetselt põhjendama, miks selliseid dokumente ei tohiks avalikustada määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–4 sätestatud erandite alusel.

61. Lõpuks, vaatamata eespool esitatud analüüsile määruse 1049/2001 alusel, leidis ombudsman pärast kõnealuste dokumentide läbivaatamist, et dokumentide 6, 8 ja 9 avalikustamine parandaks tõenäoliselt komisjoni otsustamisprotsessi (vt eespool punkt 54).

Komisjoni sisedokumendid 10 ja 11

62. Ombudsman märkis, et komisjon ei leidnud uusi asjaolusid, mis õigustaksid dokumentidele 10 ja 11 juurdepääsu keelamise otsuse ümberhindamist. Sellega seoses märkis ombudsman esiteks, et tema ettepanek leida sõbralik lahendus, mis seisnes selles, et komisjon vaataks uuesti läbi oma keeldumise anda juurdepääs asjaomastele dokumentidele, põhines järeldusel, et komisjon ei olnud piisavalt põhjendanud tuginemist artikli 4 lõikes 3 sätestatud eranditele. Seega oleks tulnud tema otsus keelduda dokumentidega nr 10 ja 11 tutvumise võimaldamisest uuesti läbi vaadata, olenemata mis tahes uutest asjaoludest.

63. Ombudsman juhtis komisjoni tähelepanu uuele asjaolule, mis tekkis pärast komisjoni vastust sõbraliku lahenduse ettepanekule seoses määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu tõlgendamisega. See uus asjaolu oli esimese astme kohtu otsus Boraxi kohtuasjas.[48]

64. Meenutades eespool esitatud analüüsi artikli 4 lõike 3 teise lõigu kohta (punktid 48–53) ja olles tutvunud asjaomaste dokumentidega, analüüsis ombudsman dokumente 10 ja 11 järgmiselt.

Dokument nr 10

65. Ombudsman leidis, et dokument 10 sisaldas tõepoolest seisukohti, mis jäid MyTraveli juhtumiga loodud raamistikku (nimelt võib väljendatud seisukohti liigitada kas kriitilisteks, vastuolulisteks või spekulatiivseteks). Ombudsman nõustus, et selliste seisukohtade avalikustamine isegi pärast otsuse tegemist võib viia olukorrani, kus komisjoni talitused ei soovi selliseid seisukohti vabalt väljendada. See võib võtta komisjonilt võimaluse saada täielikku ja ausat teavet juhtumi kõigi aspektide ja erinevate olemasolevate võimaluste tagajärgede kohta.

66. Seoses küsimusega, kas dokumendi 10 avalikustamine kahjustaks tõsiselt otsustamisprotsessi, leidis ombudsman, et väljendatud seisukohtade laad ja intensiivsus olid sellised, et dokumendi 10 puhul tuleb nõustuda komisjoni argumendiga, et avalikustamine kahjustaks tõsiselt sõltumatut arvamuste väljendamist selles küsimuses ning ohustaks lõpliku otsuse kvaliteeti ja usaldusväärsust.

67. Seetõttu leidis ombudsman, et komisjonil oli õigus keelduda dokumendile nr 10 juurdepääsu andmisest määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu alusel.

68. Seejärel uuris ombudsman hoolikalt, kas dokumendi 10 avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve. Ülesanne seisnes avalikustamisega seotud avaliku huvi tasakaalustamises kahjuga, mida dokumendi avalikustamine võis põhjustada komisjoni otsustusprotsessile. Ombudsman märkis, et kuigi dokument 10 sisaldab olulisi tähelepanekuid, ei lisa dokumendis 10 väljendatud seisukohad sisulisi elemente, mis ei ole juba üldkasutatavad. Sellisena ja võttes arvesse mõistlikult ettenähtavat ohtu, et dokumendi 10 avalikustamine kahjustaks tõsiselt komisjoni otsustusprotsessi, asus ombudsman seisukohale, et dokumendi 10 avalikustamiseks puudub ülekaalukas üldine huvi.

Dokument nr 11

69. Ombudsman järeldas, et dokument 11 sisaldas talitustevaheliste konsultatsioonide põhjal tehtud järeldusi. Dokument 11 ei sisaldanud (enese)kriitilisi, vastuolulisi ega spekulatiivseid seisukohti, mille avalikustamine võiks piirata ametnike valmisolekut selliseid seisukohti tulevikus esitada. Lisaks ei ole argument, et dokumenti 11 võis kasutada sama tegevusvaldkonda puudutavate sarnaste juhtumite uurimisel, nagu on ette nähtud kohtuasjas MyTravel, ilmselgelt kohaldatav dokumendi 11 suhtes, kuna see puudutas ainulaadset faktiliste asjaolude kogumit, st asjaolusid, mis puudutasid konkreetset projekti (Granadilla sadama projekt) ja selle mõju konkreetsele Natura 2000 alale.

70. Eespool öeldu põhjal leidis ombudsman, et komisjon ei esitanud argumente, mis näitaksid, et määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus sätestatud erand juurdepääsu kohta on kohaldatav dokumendi 11 suhtes. Sellest tulenevalt leidis ombudsman, et komisjon keeldus ekslikult võimaldamast tutvuda dokumendiga 11, pannes sellega toime haldusomavoli juhtumi.

71. Nagu dokumentide 6, 8 ja 9 puhul, leidis ombudsman, et dokumendi 11 avalikustamine võib parandada komisjoni otsustamisprotsessi (vt eespool punkt 54).

72. Eeltoodu põhjal järeldas ombudsman, et komisjon keeldus dokumentidele 6, 8, 9, 11, 12, 13 ja 14 juurdepääsu andmisest ekslikult järgmistel põhjustel:

• Dokumentide 6, 8, 9 ja 11 puhul ei olnud komisjon piisavalt põhjendanud tuginemist määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus sätestatud eranditele.

• Dokumentide 12-14 puhul ei olnud komisjon kontrollinud, kas Hispaania ametiasutused on piisavalt põhjendanud määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamist.

Tegemist oli haldusomavoli juhtumitega. Seetõttu esitas ombudsman kooskõlas Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikega 6 komisjonile järgmise soovituse projekti:

„Komisjon peaks võimaldama juurdepääsu dokumentidele 6, 8, 9 ja 11.

Dokumentide 12–14 puhul peaks komisjon alustama Hispaania ametiasutustega tõelist dialoogi seoses juurdepääsutaotlusega, et teha nõutaval tasemel kindlaks, kas artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamiseks on mõjuvad põhjused. Kui komisjon ei suuda kindlaks teha, et juurdepääsu andmisest keeldumiseks on mõjuvad põhjused, peaks komisjon võimaldama juurdepääsu dokumentidele nr 12–14.”

73. Arvestades, et komisjon ei saanud uurimise selles etapis täielikult arvesse võtta Euroopa Kohtu tõlgendust määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 5 kohta kohtuasjas C-64/05 P, andis soovituse projekt komisjonile võimaluse pidada Hispaania ametiasutustega tõelist dialoogi dokumentidele 12-14 juurdepääsu taotluse üle. Seetõttu leidis ombudsman, et uurimise selles etapis oleks olnud ennatlik käsitleda kaebuse esitaja väidet, et komisjon peaks teavitama EEBd kirjalikult Hispaania ametiasutuste poolt dokumentides 12-14 esitatud peamistest argumentidest ja punktidest.

74. Lõpuks juhtis ombudsman tähelepanu sellele, et tema järeldused dokumendi 10 kohta näitasid, et esineb olukordi, kus institutsioonidel on õigus keelduda dokumentidele juurdepääsu taotluse rahuldamisest. Selleks et keeldumine oleks õiguspärane, peab sellele siiski olema lisatud üksikasjalik ülevaade määruse 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandi kohaldamise põhjustest.

Ombudsmanile pärast soovituse projekti esitamist esitatud argumendid

75. Oma arvamuses soovituse projekti kohta vabandas komisjon kõigepealt selle pärast, et tema vastus soovituse projektile võttis märkimisväärselt aega, nimelt alates 2009. aasta juunist, mil ombudsman saatis oma soovituse projekti, kuni 2010. aasta juulini, mil komisjon saatis oma vastuse. Viivitus oli seletatav asjaoluga, et see oli esimene juhtum, kus ombudsman leidis, et komisjon ei olnud hinnanud, kas liikmesriigi esitatud põhjendused temalt pärinevate dokumentide avalikustamisele vastuväidete esitamiseks on piisavad.

76. Komisjon nõustus ombudsmani soovituse projektiga vaadata uuesti läbi keeldumine anda juurdepääs oma sisedokumentidele 6, 8, 9 ja 11. Sellest tulenevalt avaldas komisjon need dokumendid kaebuse esitajale, võttes arvesse kõnealust läbivaatamist. Seda tehes leidis ta, et dokumentide täielik avalikustamine ei mõjuta enam tema otsustamisprotsessi.

77. Seoses Hispaania ametiasutustelt pärit dokumentidega märkis komisjon, et tema 10. aprilli 2007. aasta otsus mitte avalikustada oli kooskõlas Esimese Astme Kohtu praktikaga, sest Euroopa Kohus muutis seda kohtupraktikat alles oma 18. detsembri 2007. aasta otsuses [49].

78. Seoses ombudsmani seisukohaga, et Hispaania ametiasutuste esitatud põhjendused ei vastanud Euroopa Kohtu poolt kohtuasjas C-64/05 P kehtestatud standarditele, ning seoses ombudsmani seisukohaga, et komisjon ei kontrollinud Hispaania ametiasutustega peetud tõelise dialoogi kaudu, kas määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erandi kohaldamiseks on olemas piisavad põhjused, ei jaganud komisjon ombudsmani seisukohta. Komisjon märkis, et Euroopa Kohus [50] on kinnitanud, et määruse 1049/2001 artikli 4 lõikega 5 antakse liikmesriikidele teistest kolmandatest isikutest erinev positsioon seoses neilt pärinevate dokumentide avalikustamisega. Komisjon leidis, et kui liikmesriik on põhjendanud oma vastuseisu temalt pärinevate dokumentide avalikustamisele ja need põhjendused on esitatud määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud sisuliste eranditena, on komisjon põhimõtteliselt kohustatud keelduma taotletud dokumentidele juurdepääsu andmisest [51]. Komisjon võib need dokumendid siiski avalikustada, kui liikmesriik, vaatamata oma vastuseisule, tõelise dialoogi lõpus:

• ei põhjendanud oma vastuväiteid;
• tugines oma vastuväidetes põhjendustele, mis ei ole seotud määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud sisuliste eranditega;
• tugines ühele neist eranditest või esitas põhjused, mis ilmselgelt ei kehti asjaomaste dokumentide suhtes.

Sellistel juhtudel on liikmesriigil õigus taotleda selle otsuse tühistamist Üldkohtu poolt ja taotleda ajutiste meetmete kohaldamist, mis takistavad avalikustamist, kuni Euroopa Kohus on oma otsuse teinud [52]. Sarnane kohtuasi on praegu Euroopa Kohtus menetlemisel [53].

79. Komisjon märkis, et käesoleval juhul küsis ta Hispaania ametiasutustelt uuesti, kas nende vastuväidete põhjendused on aja möödumist arvesse võttes endiselt kehtivad. Komisjon märkis, et niipea kui Hispaania ametiasutused oma vastuväited tühistavad, avalikustab ta dokumendid 12, 13 ja 14.

80. Kaebuse esitaja leidis oma märkustes komisjoni arvamuse kohta esiteks, et on väga pettunud, et komisjonil kulus ombudsmani soovituse eelnõule vastamiseks rohkem kui aasta. Samuti pidas kaebuse esitaja väga pettumust valmistavaks asjaolu, et komisjon keeldus endiselt avalikustamast Hispaaniast pärit dokumente. Kaebuse esitaja arvates ei ole komisjon järginud Lissaboni lepingus ja ELi toimimise lepingu artiklis 15 sätestatud nõudeid. Kaebuse esitaja soovis korrata oma 12. veebruaril 2010 esitatud tähelepanekuid pärast komisjoni arvamust sõbraliku lahenduse ettepaneku kohta ning teatas, et soovib endiselt juurdepääsu komisjoni valduses olevatele dokumentidele.

Ombudsmani hinnang pärast soovituse projekti

81. Ombudsman tuletab meelde, et tema soovituse projekti esimene osa põhines kaalutlusel, et komisjon ei ole piisavalt põhjendanud tuginemist määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus sätestatud eranditele. Selle põhjal palus ta komisjonil oma järeldusi arvesse võttes uuesti läbi vaadata otsus avalikustada osaline juurdepääs komisjoni sisedokumentidele nr 6, 8, 9 ja 11.

82. Komisjon märkis oma 14. juuli 2010. aasta üksikasjalikus arvamuses, et on ombudsmani soovituse projekti alusel oma sisedokumendid uuesti läbi vaadanud. Seejärel avaldas ta need sisedokumendid täies mahus. Ombudsman leiab, et komisjon on seega soovituse projekti esimese osaga nõustunud. Seetõttu leiab ta, et kaebuse esitaja väide, et komisjon peaks oma sisedokumendid täielikult avalikustama, on komisjoni poolt lahendatud. Seetõttu ei ole ombudsmanil vaja kaebuse selle aspekti suhtes edasisi meetmeid võtta.

83. Seoses soovituse projekti teise osaga, milles ombudsman märkis, et komisjon ei ole kontrollinud, kas Hispaania ametiasutused on piisavalt põhjendanud määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamist, tunnustab ja tervitab ombudsman kõigepealt komisjoni katseid alustada Hispaania ametiasutustega dialoogi seoses määruse 1049/2001 artikli 4 lõigete 1–4 kohaldamisega kõnealuste dokumentide suhtes.

84. Ombudsman märgib, et komisjon on seisukohal, et kui liikmesriik on teavitanud komisjoni põhjustest, miks ta on vastu temalt pärinevate dokumentide avalikustamisele, ja need põhjused on esitatud määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud sisuliste eranditena, on komisjon põhimõtteliselt kohustatud keelduma taotletud dokumentidele juurdepääsu andmisest. Komisjon võib dokumente avalikustada üksnes juhul, kui liikmesriik:

• ei põhjenda oma vastuväiteid; või
• tugineb oma vastuväidetes põhjendustele, mis ei ole seotud määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud sisuliste eranditega; või
• viitab ühele määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud eranditest või põhjendab määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandeid, mis ilmselgelt ei ole asjaomaste dokumentide suhtes kohaldatavad.

Sellistel juhtudel, kui komisjon otsustab dokumendid liikmesriigi taotlusele vaatamata avaldada, on liikmesriigil õigus esitada Üldkohtule selle otsuse peale tühistamishagi. Samuti on tal õigus taotleda Üldkohtult ajutiste meetmete kohaldamist, mis takistavad teabe avaldamist, kuni Euroopa Kohus on oma otsuse teinud.[54]

85. Ombudsmanil on kahtlusi seoses komisjoni arusaamaga Hispaania ametiasutustega peetava dialoogi alusest. Ombudsman tuletab meelde, et Euroopa Kohus on oma otsuses Rootsi vs. komisjon rõhutanud, et määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 eesmärk ei ole jagada kahte pädevust, millest üks on riiklikul tasandil ja teine ELi tasandil ning millel on erinevad eesmärgid. Artikli 4 lõige 5 annab liikmesriigile õiguse osaleda liidu institutsiooni otsuse tegemises. Artikli 4 lõikes 5 sätestatud otsustamismenetluse ainus eesmärk on siiski teha kindlaks, kas dokumendile juurdepääsu andmisest tuleks keelduda mõne artikli 4 lõigetes 1–4 sätestatud sisulise erandi alusel.[55] Ombudsmani arvates ei tohiks asjaolu, et liikmesriik osaleb selles otsustamismenetluses artikli 4 lõike 5 kaudu, muuta otsustamismenetluse eesmärki. Lisaks ei tohiks asjaolu, et liikmesriik on artikli 4 lõike 5 alusel kaasatud kõnealusesse otsustamismenetlusse, muuta määruse 1049/2001 alusel üldsuse juurdepääsu kohta tehtava lõpliku otsuse laadi ega kvaliteeti. Dokumenti omava institutsiooni põhjendus selle kohta, et kohaldatakse artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandit, ei tohiks olla vähem ulatuslik ega vähem veenev, kui kõnealune dokument on liikmesriigist pärit dokument ja liikmesriik on taotlenud dokumendile üldsuse juurdepääsu keelamist. Seda toetab Euroopa Kohtu otsus, et liikmesriik on kooskõlas lojaalse koostöö kohustusega kohustatud tegutsema ja tegema koostööd nii, et määrust 1049/2001 ja eelkõige selle artikli 4 lõikeid 1–3 kohaldatakse tõhusalt [56].

86. Lisaks on Euroopa Kohus rõhutanud, et liikmesriigi sekkumine dokumentidele juurdepääsu taotluse raames ei mõjuta institutsiooni poolt hiljem tehtava otsuse ELiga seotud olemust.[57] Samuti ei mõjuta liikmesriigi sekkumine institutsiooni kohustust põhjendada oma keeldumisotsust.[58] Ombudsmani arvates järeldub sellest, et institutsiooni vastutus, kes keeldub üldsuse juurdepääsust tema valduses olevale dokumendile, et põhjendada oma otsust, jääb samaks, olenemata sellest, kas institutsioon on oma otsuse tegemisel tuginenud artikli 4 lõike 5 kohasele taotlusele või kas institutsiooni otsus põhineb üksnes tema enda analüüsil. Seda toetab ka Euroopa Kohtu seisukoht, et „institutsioon ei pea oma otsuses piirduma sellega, et ta dokumenteerib asjaolu, et asjaomane liikmesriik on taotletud dokumendi avalikustamise vastu, vaid peab esitama ka põhjused, millele see liikmesriik tugineb, et tõendada, et kohaldatav on üks määruse artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud eranditest dokumentidega tutvumise õigusest”.[59] Sellest järeldub, et institutsioon, kes keeldub andmast juurdepääsu liikmesriigist pärit dokumendile, on kohustatud kontrollima, kas artikli 4 lõigete 1–3 kohaldamise põhjendused, mille see liikmesriik on esitanud ja mida institutsioon oma otsuse põhjendamiseks kasutab, vastavad nõutavale standardile. Seda toetab ka asjaolu, et Euroopa Kohus märkis, et artikli 4 lõikes 5 nõutakse, et institutsioon, kes viitab dokumendile juurdepääsu keelamisel liikmesriigi põhjendustele, peab samuti veenduma, et need põhjendused on olemas.[60]

87. Mis puudutab artikli 4 lõigete 1–3 kohaldamise nõutavaid põhjendusi, siis on kohtuotsuses Rootsi vs. komisjon sätestatud, et need põhjendused peaksid võimaldama dokumendi taotlejal mõista taotluse rahuldamata jätmise päritolu ja põhjuseid ning pädeval kohtul vajaduse korral teostada oma kontrolli.[61] Ombudsman märgib, et ELi kohtute praktikas on juba sätestatud institutsiooni poolt sellega seoses läbiviidava kontrolli üksikasjad (ja seega ka põhjused, mis tuleb esitada). Seetõttu ei nõustu ombudsman sellega, et komisjon peaks piirduma selle kindlakstegemisega, kas liikmesriigi esitatud erandid või põhjendused ei ole asjaomaste dokumentide suhtes ilmselgelt kohaldatavad,[62] kuna selline test ei tagaks, et komisjon võtab vastu piisavalt põhjendatud otsuse. Pigem on ombudsman seisukohal, et komisjon peaks kontrollima, kas liikmesriigi esitatud erandid või põhjendused on asjaomaste dokumentide suhtes tegelikult kohaldatavad. Selline kriteerium võimaldaks komisjonil võtta vastu otsuse, mis ei oleks vähem ulatuslik ega vähem veenev kui mis tahes muu piisavalt põhjendatud otsus, mille komisjon on vastu võtnud seoses määruse 1049/2001 kohaldamisega.

88. Sellest järeldub, et kui asjaomane liikmesriik ei esita piisavaid põhjendusi tõendamaks, et määruses 1049/2001 sätestatud erandid on tõepoolest kohaldatavad, ei tohiks komisjon üheski juurdepääsu keelamise otsuses tugineda üksnes liikmesriigi esitatud põhjendustele.[63]

89. Seoses erandiga üldsuse juurdepääsust kohtumenetlustega seotud dokumentidele peab ombudsman asjakohaseks kohaldada kolmeetapilist kontrolli, mille Euroopa Kohus on sätestanud seoses õigusnõustamisega, kuna mõlemad dokumentide kategooriad on hõlmatud artikli 4 lõike 2 teise taandega. Esiteks peab institutsioon veenduma, et dokument, mille avalikustamist taotletakse, on tõepoolest seotud kohtumenetlusega, ja kui see on nii, siis otsustama, milliseid dokumentide osi see tegelikult puudutab. Teiseks peab institutsioon uurima, kas kõnealuse dokumendi nende osade avalikustamine, mille puhul on kindlaks tehtud, et need on seotud kohtumenetlustega, „kahjustaks nende menetluste kaitset”. Selle huvi kahjustamise oht peab olema mõistlikult ettenähtav, mitte puhthüpoteetiline. Kolmandaks, kui institutsioon leiab, et dokumendi avalikustamine kahjustaks kohtumenetluse kaitset, peab ta kontrollima, kas esineb ülekaalukas üldine huvi, mis õigustab avalikustamist.[64] Kui taotletakse liikmesriigi seisukohta, peaks liikmesriigi esitatud põhjendus üldsuse juurdepääsu keelamiseks järgima sama metoodikat. Käesoleval juhul väitsid Hispaania ametiasutused, et dokumentide 12–14 avalikustamine kahjustaks käimasolevate kohtumenetluste kaitset. Ombudsman märgib siiski, et Hispaania ametiasutused ei näi olevat esitanud Euroopa Kohtu kehtestatud nõuete täitmiseks piisaval määral (nagu eespool kokkuvõtlikult kirjeldatud) põhjendusi, mis näitaksid, et artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erand on tegelikult kohaldatav. Samuti ei ole komisjon teavitanud Hispaania ametiasutusi Hispaanialt nõutavate põhjenduste nõuetekohasest ulatusest.

90. Eespool öeldut silmas pidades on ombudsman seisukohal, et komisjon ei ole täitnud artikli 4 lõikest 5 tulenevaid kohustusi, kuna ta ei ole Hispaania ametiasutustega peetud tõelise dialoogi [65] kaudu kontrollinud, kas artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamine kõnealuste dokumentide suhtes on piisavalt põhjendatud. Tegemist on haldusomavoli juhtumiga. Ombudsman loodab, et komisjon võtab seda kriitilist märkust arvesse Hispaania ametiasutustega peetavas dialoogis. Neil asjaoludel leiab ombudsman, et Euroopa Parlamendile ei oleks kasulik koostada eriaruannet.

91. Ombudsman kaalub ka omaalgatusliku uurimise algatamist komisjoni, nõukogu ja parlamendiga selle kohta, kuidas need institutsioonid on sarnastel juhtudel pidanud liikmesriikidega dialoogi seoses määruse 1049/2001 kohaldamisega liikmesriikidest pärit ja institutsiooni valduses olevate dokumentide suhtes.

B. Väited, et komisjon ei pidanud kinni määruses 1049/2001 sätestatud tähtaegadest

92. Komisjon väljendas kahetsust viivituse pärast kaebuse esitaja dokumentidele juurdepääsu taotluse menetlemisel, mis oli tema sõnul tingitud taotluse ulatusest ja juhtumi keerukusest. Komisjon teeb kõik endast oleneva, et tulevastel juhtudel ettenähtud tähtaegadest kinni pidada. Samuti avaldab komisjon sügavat kahetsust viivituse üle juurdepääsutaotluse registreerimisel, mis oli tingitud saadud dokumentidele juurdepääsu taotluste arvust ja piiratud ressurssidest nende käsitlemiseks sel ajal.

93. Kaebuse esitaja väitis, et hilinenud registreerimine ja taotlustele vastamine on komisjonis suhteliselt sagedased juhtumid. Kaebuse esitaja arvates on selle põhjuseks tema töö ebatäiuslik korraldus, mis iseenesest kujutab endast haldusomavoli juhtumit. Komisjoni „sügavad kahetsused” ei ole selles suhtes kasulikud. Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei või administratsioon tugineda personali puudumisele või muudele sisemistele raskustele, et põhjendada kehtivate siduvate õigusnormide täitmata jätmist.

Ombudsmani hinnang

94. Ombudsman märgib, et komisjon tunnistab, et kaebuse esitaja juurdepääsutaotluse registreerimisel ja käsitlemisel esines viivitusi. Sellised viivitused kujutavad endast haldusomavoli. Ombudsman märgib siiski ka seda, et komisjon on väljendanud kahetsust viivituste pärast ja võtnud endale kohustuse teha kõik endast olenev, et pidada tulevaste juhtumite puhul kinni ettenähtud tähtaegadest. Seetõttu ei pea ombudsman praegu vajalikuks selle küsimusega edasi tegeleda.

95. Ombudsman on võtnud teadmiseks kaebuse esitaja väite, et hiline registreerimine ja taotlustele vastamise hilinemine on komisjonis suhteliselt sagedased juhtumid. Ombudsman on varem käsitlenud komisjoni hilinenud registreerimise ja dokumentidele juurdepääsu taotluste käsitlemise probleemi.[66] Ombudsman jälgib talle esitatud kaebuste põhjal jätkuvalt komisjoni kohustust pidada kinni määruses 1049/2001 sätestatud tähtaegadest. Kui ombudsmanile antakse teavet süsteemse probleemi kohta komisjoni talitustes, kaalub ombudsman selles küsimuses omaalgatusliku uurimise algatamist.

C. Järeldused

Ombudsman lõpetab kaebuse uurimise järgmiste järeldustega:

Komisjon on heaks kiitnud ombudsmani soovituse projekti dokumentide 6, 8, 9 ja 11 kohta.

Mis puudutab dokumente 12, 13 ja 14, siis on komisjon rikkunud artikli 4 lõikest 5 tulenevaid kohustusi, kuna ta ei kontrollinud Hispaania ametiasutustega peetud tõelise dialoogi käigus, kas artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamine dokumentidele on piisavalt põhjendatud.

Kaebuse esitaja teise ja kolmanda väite puhul ei ole edasine uurimine põhjendatud.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Strasbourg, 8. detsember 2010

---

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrus (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT 2001, L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331).

[2] Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT 1992, L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102). Artikli 6 lõige 4 on sõnastatud järgmiselt: „Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgede kohta alale ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, võtab liikmesriik kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest. Kui asjaomasel alal esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või esmatähtsaid liike, võib kaaluda üksnes neid kaalutlusi, mis on seotud inimeste tervise või avaliku julgeolekuga, esmatähtsate soodsate tagajärgedega keskkonnale või komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.”

[3] Asjaomased dokumendid nummerdati komisjoni 10. aprilli 2007. aasta kirjas erinevalt. Järjepidevuse huvides säilitatakse komisjoni 15. detsembri 2006. aasta kirja lisas esitatud algne numeratsioon kogu otsuse vältel.

[4] Vt kohtuasi T-168/02: IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vs. komisjon (EKL 2004, lk II-4135). Punktid 57 ja 58 on sõnastatud järgmiselt:

„57. Määruse artikli 4 lõikest 5 tuleneb siiski, et liikmesriikide suhtes kohaldatakse erikohtlemist. See säte annab liikmesriigile õiguse nõuda, et institutsioon ei avaldaks temalt pärinevaid dokumente ilma tema eelneva nõusolekuta …

58. Määruse artikli 4 lõige 5 asetab liikmesriigid teiste pooltega võrreldes erinevasse olukorda ja kehtestab nende olukorra reguleerimiseks erinormi (lex specialis). Selle sätte kohaselt on liikmesriigil õigus nõuda, et institutsioon ei avaldaks temalt pärinevat dokumenti ilma tema „eelneva nõusolekuta“. Institutsioonile pandud kohustus saada liikmesriigi eelnev nõusolek, mis on selgelt sätestatud määruse artikli 4 lõikes 5, võib muutuda surnud kirjaks, kui komisjon saaks otsustada selle dokumendi avalikustada hoolimata asjaomase liikmesriigi sõnaselgest taotlusest seda mitte teha …”.

[5] keskkonna peadirektoraadi direktoraadi B 10. mai 2006. aasta teade keskkonna peadirektoraadi peadirektorile; ning keskkonna peadirektoraadi 1. juuni 2006. aasta teatis volinik Dimasele.

[6] Otsus kohtuasjas C-321/96: Mecklenburg vs. Kreis Pinneberg (EKL 1998, lk I-3809).

[7] Otsus kohtuasjas C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt (EKL 2007, lk I-11389).

[8] Vt eespool punkt 9 ja joonealune märkus 7.

[9] Kohtuasi T-168/02: IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH vs. komisjon, EKL 2004, lk II-4135.

[10] Otsus kohtuasjas C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt (EKL 2007, lk I-11389).

[11] Sama, punkt 76.

[12] Sama, punkt 94.

[13] Sama, punktid 85-86.

[14] Sama, punkt 87.

[15] Sama, punkt 88.

[16] Idem, vt punktid 50 ja 90.

[17] Idem, punkt 89.

[18] Vt ombudsmani otsus kaebuse 1434/2004/PB kohta, punkt 1.22.

[19] Otsus kohtuasjas C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt, EKL 2007, lk I-11389, punkt 66.

[20] Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. septembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1367/2006 keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsiooni sätete kohaldamise kohta ühenduse institutsioonide ja organite suhtes (ELT 2006, L 264, lk 13) artikli 6 lõige 1.

[21] Vt joonealune märkus 2.

[22] Kohtuasi C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt, EKL 2007, lk I-11389, punktid 44–50 ja 89.

[23] Kohtuasi T-403/05: MyTravel Group plc. vs. komisjon, EKL 2008, lk II-2027, punkt 51.

[24] Määruse 1049/2001 põhjendus 2.

[25] Kohtuasi C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt (EKL 2007, lk I-11389, punktid 75–76).

[26] Kohtuasi T-2/03: Verein für Konsumenteninformation vs. komisjon (EKL 2005, lk II-1121, punkt 69) ja kohtuasi T-403/05: MyTravel Group plc. vs. komisjon (EKL 2008, lk II-2027, punkt 33).

[27] Kohtuasi T-403/05: MyTravel Group plc. vs. komisjon, EKL 2008, lk II-2027, punktid 51–52.

[28] Kohtuasi C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt, EKL 2007, lk I-11389.

[29] Kohtuasi C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt, EKL 2007, lk I-11389, punktid 76 ja 93.

[30] Sama, punkt 85.

[31] Sama, punkt 94.

[32] Idem, punkt 89.

[33] Ombudsmani rõhuasetus.

[34] Kohtuasi C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt, EKL 2007, lk I-11389, punkt 89.

[35] Sama, punkt 99.

[36] Idem, punkt 89.

[37] Liidetud kohtuasjad C-39/05 P ja C-52/05 P: Rootsi ja Turco vs. nõukogu, EKL 2008, lk I-4723, punktid 37–44.

[38] Kohtuasi C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt, EKL 2007, lk I-11389, punktid 85-86.

[39] Meenutagem, et artikli 4 lõike 3 esimene lõik lubab institutsioonil keelata juurdepääsu sisekasutuseks koostatud dokumendile, mis on seotud küsimusega, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui dokumendi avalikustamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi. Artikli 4 lõike 3 teine lõik võimaldab institutsioonil keelduda juurdepääsu andmisest dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks mõeldud arvamusi, isegi pärast otsuse tegemist, kui dokumendi avalikustamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi. Artikli 4 lõike 3 esimese ja teise lõigu sõnastusest nähtub, et artikli 4 lõike 3 teise lõiguga potentsiaalselt hõlmatud dokumentide arv on väiksem kui artikli 4 lõike 3 esimese lõiguga potentsiaalselt hõlmatud dokumentide arv. (ombudsmani lisatud rõhutus).

[40] Kohtuasi T-403/05: MyTravel Group plc. vs. komisjon (EKL 2008, lk II-2027), komisjoni argumentide kohta seoses MyTraveliga vt eespool punktid 33 ja 34.

[41] Oluline on rõhutada, et sellise välise surve olemasolu tuleb tõendada, see tähendab, et tuleb esitada tõendid selle kohta, et esines mõistlikult ettenähtav oht, et selline väline surve võib tehtavat otsust oluliselt mõjutada. Vt kohtuasi T-144/05: Muñiz vs. komisjon, EKL 2008, lk II-335, punkt 86.

[42] Kohtuasi T-342/99 Airtours vs. komisjon, EKL 2002, lk II-2585. Euroopa Komisjoni vastu võetud ühinemisotsuseid tühistatakse harva. Oma otsusega kohtuasjas T-342/99 tühistas Esimese Astme Kohus komisjoni otsuse, millega kavandatav koondumine tunnistati ühisturuga kokkusobimatuks.

[43] Kohtuasi T-403/05: MyTravel Group plc. vs. komisjon, EKL 2008, lk II-2027, punkt 43.

[44] Komisjon tõi näitena kohtuasja EMI/Time Warner, milles ta keeldus määruse 1049/2001 alusel vastuväiteteatisele juurdepääsu andmisest, et kaitsta oma talituste arutelusid kohtuasjas BMG/Sony, mis puudutas sama tegevusvaldkonda. Otsus kohtuasjas T-403/05: MyTravel Group plc. vs. komisjon, EKL 2008, lk II-2027, punktid 99–100.

[45] Kohtuasi T-121/05: Borax Europe Ltd vs. komisjon, EKL 2009, lk II-27....

[46] Kohtuasi T-121/05: Borax Europe Ltd vs. komisjon, EKL 2009, lk II-27, punkt 70.

[47] Kohtuasi T-121/05: Borax Europe Ltd vs. komisjon, EKL 2009, lk II-27, punkt 71.

[48] Kohtuasi T-121/05: Borax Europe Ltd vs. komisjon, EKL 2009, lk II-27...

[49] Kohtuasi C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt, EKL 2007, lk I-11389.

[50] Idem, punktid 43–50.

[51] Idem, punktid 85–90.

[52] Komisjoni kodukorrale lisatud määruse (EÜ) nr 1049/2001 üksikasjalike rakenduseeskirjade artikli 5 lõige 6, 29. detsembri 2001. aasta otsus 2001/937, EÜT 2001, L 345, lk 94-98.

[53] Kohtuasi T-59/09, Saksamaa Liitvabariik vs. komisjon, veel pooleli.

[54] Komisjon märgib, et sarnane kohtuasi, mis hõlmab Saksamaalt pärit dokumente, mis on komisjoni valduses, on praegu Üldkohtus pooleli (vt 11. veebruaril 2009 Saksamaa vs. komisjon kohtuasjas T-59/09 esitatud hagi, mis on (veel pooleli)).

[55] Kohtuasi C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt, EKL 2007, lk I-11389, punktid 76 ja 93.

[56] Idem, punkt 85.

[57] Idem, punkt 94.

[58] Idem, punkt 89.

[59] Kohtuasi C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt, EKL 2007, lk I-11389, punkt 89 (kohtujuristi kursiiv).

[60] Idem, punkt 99.

[61] Idem, punkt 89.

[62] Vt eespool punkt 79.

[63] Komisjon võiks kindlasti lisada täiendavaid põhjendusi, et kõrvaldada liikmesriigi esitatud põhjendustes tuvastatud puudused.

[64] Liidetud kohtuasjad C-39/05 P ja C-52/05 P: Rootsi ja Turco vs. nõukogu, EKL 2008, lk I-4723, punktid 37–44.

[65] Kohtuasi C-64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt, EKL 2007, lk I-11389, punktid 85–86.

[66] Ombudsman tegi oma otsuses juhtumi 3697/2006/PB kohta järgmise täiendava märkuse: „Ombudsman tuletab meelde, et määruse 1049/2001 artikli 7 lõike 1 ja artikli 8 lõike 1 kohaselt käsitletakse dokumentidele juurdepääsu taotlusi ja kordustaotlusi viivitamata ning vastus juurdepääsutaotlusele või kordustaotlusele antakse 15 tööpäeva jooksul alates sellise taotluse registreerimise kuupäevast. Ombudsman on seisukohal, et taotluste kiire menetlemise kohustus tähendab, et komisjon peaks korraldama oma haldustalitused nii, et registreerimine toimuks tavaliselt hiljemalt esimesel tööpäeval pärast taotluse saamist.”