Kompromissi tagakülg

1. Käesolev etteheide puudutab taotlust tutvuda Euroopa Liidu Nõukogu (edaspidi "nõukogu") esitatud dokumendiga. Kaebuse esitaja on mures ELi liikmesriikide siseriikliku õiguse mitmesuguste rikkumiste pärast, mille panid tema arvates toime USA ametiasutused ja teatavate ELi liikmesriikide valitsused. Kaebuse esitaja sõnul pärinevad need rikkumised 2001. aastast ning hõlmavad inimrööve, ebaseaduslikke kinnipidamisi ja kinnipeetavate ebaseaduslikku transporti LKA poolt. Kaebuse esitaja leiab, et nõukogu peaks olema sunnitud avalikustama kõigi USA ametiasutustega nende väidetavate rikkumiste üle peetud läbirääkimiste, konsultatsioonide ja arutelude sisu [1].

2. jaanuaril 2008 taotles kaebuse esitaja kooskõlas määrusega 1049/2001/EÜ [2] (edaspidi "määrus") üldsuse juurdepääsu kõikidele nõukogu dokumentidele, mis on seotud 3. mail 2006 Brüsselis ELi ja USA esindajate vahel toimunud aruteludega "üleviimise"ja "erakorralise üleviimise"teemal.

3. Nõukogu peasekretariaat teatas 30. jaanuari 2008. aasta kirjas kaebuse esitajale, et 3. mail 2006 USA ametivõimudega toimunud ELi kolmiku [3] kohtumise aruanne on esitatud dokumendis COREU CFSP/SEC/1126/06 ning et see dokument on liigitatud kui „RESTREINT EU”. Peasekretariaat keeldus andmast dokumendile juurdepääsu, kohaldades määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes (avalike huvide kaitse seoses rahvusvaheliste suhetega) ja artikli 4 lõikes 3 (institutsiooni otsustusprotsessi kaitse) sätestatud erandeid.

4. Kaebuse esitaja esitas 12. veebruaril 2008 dokumentidega tutvumise kordustaotluse, viidates põhiõiguste harta artiklile 42 (õigus tutvuda dokumentidega) ja Lissaboni lepinguga muudetud Euroopa Liidu lepingu artiklile 6, mille kohaselt on hartal aluslepingutega võrreldes samaväärne õigusjõud. Vastuseks nõukogu viitele määruse artikli 4 lõike 1 punktile a viitas kaebuse esitaja oma kordustaotluses põhiõiguste harta artikli 19 lõikele 2, milles on sätestatud, et kedagi ei tohi tagasi saata, välja saata ega välja anda riiki, kus teda tõsiselt ohustab surmanuhtlus, piinamine või ebainimlik kohtlemine. Kaebuse esitaja väitis, et USA valitsus ja teatavate ELi liikmesriikide valitsused on seda põhiõigust korduvalt rikkunud ning et EL on rikkunud põhiõiguste harta artikli 19 lõiget 2, osaledes väidetavalt sellises kuritegelikus tegevuses. Kaebuse esitaja väitis, et EL ei teeni ELi kodanike avalikke huve, vaid USA valitsuse huve.

5. Seoses nõukogu viitega määruse artikli 4 lõikele 3 väitis kaebuse esitaja, et avalikustamise vastu on tohutu avalik huvi, mis kaalub kaugelt üles kõik võimalikud negatiivsed mõjud, mis võivad tuleneda ELi ja USA vaheliste arutelude avalikustamisest. Kaebuse esitaja väitis, et väidetavate ebaseaduslike inimröövide ja kinnipidamiste kohta on kirjutatud tuhandeid meediakajastusi ning et Itaalias ja Saksamaal on algatatud kriminaaluurimine.

6. Nõukogu peasekretariaat lükkas 3. märtsi 2008. aasta kirjaga kordustaotluse tagasi ja keeldus võimaldamast juurdepääsu taotletud dokumendile määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande alusel. Oma vastuses märkis nõukogu, et kõnealune dokument „sisaldab Atlandi-ülese dialoogi raames toimunud ELi ja USA kohtumise aruannet, mille käigus arutati terrorismivastase võitluse valdkonna tundlikke küsimusi. Nõukogu annab üksikasjalikult aru mõlema poole võetud seisukohtadest. See sisaldab analüüsi ja märkusi selle koostöövaldkonna kohta ning hinnangut selle kohta, kuidas kaks osapoolt on neid küsimusi seni käsitlenud.

Arvestades dokumendi tundlikku sisu, leiab nõukogu, et selle avalikustamine kahjustaks ELi ja USA vaheliste suhete head toimimist. See takistaks diplomaatilisi jõupingutusi leida konstruktiivseid lahendusi lahendamata küsimustele tundlikes poliitilistes valdkondades. Kui Ameerika Ühendriikidel oleks põhjust arvata, et EL võib ühepoolselt avalikustada seisukohad, mille ta on võtnud kohtumistel, mis ei ole üldsusele avatud, oleks keeruline, kui mitte võimatu, käsitleda kahe poole vahelisi vastuolulisi küsimusi sellises vormis. See mitte ainult ei rikuks vastastikust usaldust tulevaste läbirääkimiste suhtes, vaid muudaks ka märkimisväärselt raskemaks kokkuleppe saavutamise kahe poole vahel. ...".

Nõukogu märkis, et ta uuris ka dokumendi osade avalikustamise võimalust vastavalt määruse artikli 4 lõikele 6, kuid et osalist juurdepääsu ei saa anda, kuna dokumendis sisalduv teave moodustab lahutamatu terviku.

Taotluse sisu

7. Ombudsmanile esitatud kaebuses väitis kaebuse esitaja, et nõukogu peaks võimaldama dokumendile täieliku juurdepääsu.

8. mail 2008 aga teatas kaebuse esitaja telefonivestluses ombudsmani bürooga, et tal oleks hea meel, kui talle võimaldataks osaline juurdepääs dokumendi nendele osadele, mis teda huvitavad. Samal päeval saadetud e-kirjas kinnitas kaebuse esitaja, et selline osaline juurdepääs asjaomasele dokumendile oleks rahuldav. Lisaks juhtis kaebuse esitaja tähelepanu sellele, et ta oli huvitatud ainult USA valitsuse "üleviimise"(röövimise) programmiga seotud õiguslikest aspektidest, mida dokumendis käsitleti.

9. Ombudsman kirjutas 22. mail 2008 nõukogule, paludes tal esitada oma arvamus kaebuse kohta ja käsitleda kahte järgmist küsimust:

1. Esiteks väitis nõukogu oma 3. märtsi 2008. aasta otsuses kordustaotluse tagasilükkamise kohta, et määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmas taane on kohaldatav, kuna teatavaid küsimusi oleks USAga keeruline käsitleda, kui viimasel oleks põhjust arvata, et „EL võib ühepoolselt avalikustada seisukohad, mille ta on võtnud kohtumistel, mis ei ole üldsusele avatud”. Ombudsman juhtis tähelepanu sellele, et ei ole selge, kuidas see arutluskäik võiks anda nõukogule õiguse keelduda juurdepääsu andmisest dokumendi nendele osadele, milles ei esitata USA, vaid ELi seisukohta.
2. Teiseks märkis ombudsman, et nõukogu põhjendused osalise juurdepääsu keelamiseks olid äärmiselt lühikesed ja piiratud, märkides, et „dokumendis sisalduv teave moodustab lahutamatu terviku”.

Nõue

10. Ombudsman saatis 22. mail 2008 nõukogule kaebuse koos taotlusega arvamuse saamiseks, mille ta saatis 28. juulil 2008. See edastati kaebuse esitajale, kes saatis oma märkused 31. oktoobril 2008.

11. Ombudsman teatas 26. veebruari 2009. aasta kirjas nõukogule, et ta peab vajalikuks tutvuda kaebuse aluseks oleva dokumendiga. märtsil 2009 saatis kaebuse esitaja ombudsmanile täiendavad märkused. Samuti esitas ta koopia ÜRO aruandest inimõiguste ja põhivabaduste edendamise ja kaitse kohta terrorismivastases võitluses.

12. Nõukogu ja ombudsman vahetasid 8. aprillil, 19. mail, 12. juunil, 14. ja 21. septembril ning 18. ja 25. novembril 2009 kirju menetluse kohta, mida tuleb järgida käesoleva kaebuse ja veel kahe kaebuse läbivaatamisel.

13. Kontrollimine viidi läbi 8. detsembril 2009. Ombudsman saatis 17. detsembril 2009 nõukogule kontrolliaruande koopia. Ta saatis 18. detsembril 2009 kaebuse esitajale kontrolliaruande koopia, paludes tal esitada oma märkused enne 31. jaanuari 2010. jaanuaril 2010 palus kaebuse esitaja ombudsmanilt koopiat nõukogu 18. novembri 2009. aasta kirjast ja ombudsmani 25. novembri 2009. aasta vastusest. Ombudsman edastas 29. jaanuaril 2010 nimetatud kirjade nõutud koopiad kaebuse esitajale. Kaebuse esitaja märkusi ei esitanud.

OMBUDSMANi analüüs ja järeldused

A. Seoses väitega, et dokumendile „COREU CFSP/SEC/1126/06” tuleks anda täielik või osaline juurdepääs

Ombudsmanile esitatud argumendid

14. Kaebuse esitaja väidab, et nõukogu peaks andma täieliku või osalise juurdepääsu dokumendile „COREU CFSP/SEC/1126/06” (salastatud kui „RESTREINT EU”). mail 2008. aastal saadetud e-kirjas märkis kaebuse esitaja, et ta on huvitatud üksnes USA valitsuse"üleviimise"(röövimise) programmi õiguslikke aspekte käsitlevast teabest, mida dokumendis käsitleti.

15. Nõukogu esitas oma arvamuses järgmised märkused:

i) Määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes sätestatud erandi kohaldatavus

16. Nõukogu käsitles kõigepealt kaebuse esitaja argumenti, et määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes sätestatud rahvusvaheliste suhete kaitsega seotud erand ei ole käesoleval juhul kohaldatav, kuna kaebuse esitaja arvates hõlmasid asjaomases dokumendis käsitletud juhtumid ja ELi liikmesriikide väidetav osalemine nendes juhtumites raskeid õigusrikkumisi. Ta märkis, et kaebuse esitaja väitis sisuliselt, et vajadus läbipaistvuse järele on käesoleval juhul nii suur, et see tühistab vajaduse kaitsta kõnealust dokumenti avalikustamise eest. Nõukogu tuletas meelde, et määruse artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud erandid, sealhulgas avalike huvide kaitse seoses rahvusvaheliste suhetega, on kohustuslikud. Seega, kui on tuvastatud, et taotletud dokument kuulub rahvusvaheliste suhete valdkonda ja dokumendi avalikustamine kahjustaks huvide kaitset, peab institutsioon keelduma üldsuse juurdepääsu võimaldamisest. Seega ei ole vajadust ega isegi mitte võimalust kaitstavaid huve teiste huvidega tasakaalustada [4]. Sellest tulenevalt oli nõukogu kohustatud pärast seda, kui ta oli kindlaks teinud, et kõnealuse erandi kohaldamise tingimused olid kõnealuse dokumendi puhul täidetud, keelduma dokumendiga tutvumise võimaldamisest. Seetõttu ei olnud vaja kaaluda huvi Atlandi-üleste suhete hea toimimise vastu ja avalikku huvi nimetatud dokumendi avalikustamise vastu.

ii) Määruse artikli 4 lõikes 3 sätestatud erandi kohaldatavus

17. Nõukogu märkis, et oma 3. märtsi 2008. aasta otsuses kaebuse esitaja kordustaotluse kohta, mis on käesoleva kaebuse ese, ei tuginenud ta enam määruse artikli 4 lõikele 3, et keelduda dokumendile juurdepääsu andmisest. Ta väitis, et kaheetapilises haldusmenetluses tehtud esialgset otsust ei saa uuesti läbi vaadata. Nõukogu tuletas meelde, et Üldkohtu väljakujunenud praktika kohaselt on „mitmeetapilise menetluse teel vastu võetud aktide või otsuste puhul, eelkõige kui need on sisemenetluse lõppjärgus, vaidlustatav põhimõtteliselt ainult siis, kui tegemist on aktiga, millega määratakse lõplikult kindlaks institutsiooni seisukoht selle menetluse lõpus, mitte ajutise meetmega, mille eesmärk on sillutada teed lõplikule otsusele”.[5]

iii) Osalise juurdepääsu andmisest keeldumise põhjused

18. Nõukogu rõhutas, et ta on kaalunud osalise juurdepääsu andmise võimalust määruse artikli 4 lõike 6 alusel. Kuid nagu on märgitud kordustaotlust käsitleva otsuse punktis 8, otsustas nõukogu, et osalist juurdepääsu ei saa anda, „kuna dokumendivormis sisalduv teave moodustab lahutamatu terviku”. Nõukogu väitis, et see selgitus võimaldas kaebuse esitajal täielikult mõista keeldumise põhjuseid. Eelkõige oli võimalik esiteks mõista, et kogu dokument kuulub rahvusvaheliste suhete valdkonda. Teiseks kahjustaks dokumendi täielik või osaline avalikustamine selle tundliku sisu tõttu ELi ja USA suhete head toimimist.

19. Nõukogu märkis samuti, et ei ole võimalik esitada täiendavat teavet selle kohta, miks dokumenti ei saa avalikustada ilma selle sisu avalikustamata, ning et see läheks vastuollu erandi eesmärgiga. Sellega seoses tuletas nõukogu meelde Üldkohtu väljakujunenud praktikat, mille kohaselt juhul, kui institutsioon tugineb üldsuse juurdepääsu taotluse tagasilükkamisel ühele määruse artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud kohustuslikest eranditest, ei kujuta tema põhjenduste lühidus endast põhjenduse puudumist, kui esiteks võimaldab see taotlejal mõista või mõista järgitud arutluskäiku, teiseks võimaldab see taotlejal keeldumise kohtus tõhusalt vaidlustada ja kolmandaks võimaldab see kohtul kontrollida vaidlustatud otsuse õiguspärasust [6].

20. Seoses üksnes dokumendi nende osade avaldamisega, milles on esitatud ELi seisukoht, kordas nõukogu, et dokumendis sisalduv teave moodustab lahutamatu terviku selles mõttes, et ühe poole märkusi ei ole võimalik avalikustada, ilma et oleks avalikustatud ka teise aruteluosalise seisukoht.

21. Lõpuks, mis puudutab kaebuse esitaja taotlust tutvuda dokumendi nende osadega, milles on esitatud läbirääkimispartnerite õiguslik seisukoht, kordas nõukogu, et kogu asjaomases dokumendis sisalduv teave on hõlmatud rahvusvaheliste suhete kaitset käsitleva erandiga.

22. Kaebuse esitaja väitis oma märkustes, et nõukogu ei ole esitanud selgitusi ega teavet selle kohta, kuidas dokumendi osaline või täielik avalikustamine võib kahjustada avalikku julgeolekut seoses rahvusvaheliste suhetega. Kaebuse esitaja kordas oma seisukohta, et USA valitsus ja teatavad ELi liikmesriikide, näiteks Poola, Itaalia ja Rumeenia valitsusasutused on toime pannud arvukalt kuritegusid ja rikkunud ELi liikmesriikide õigusakte. Ta märkis, et mõne teise ELi liikmesriigi, näiteks Iirimaa, Ühendkuningriigi ja Saksamaa valitsused on otsustanud aset leidnud kuritegude suhtes silmad kinni pigistada. Hoolimata asjaolust, et selles küsimuses oli suur avalik huvi, mida nõukogu oma arvamuses kaudselt tunnistas, otsustas nõukogu salajasuse kasuks ja kaitsta ebaseaduslikku tegevust avalikustamise eest. Kaebuse esitaja väitis, et määruse sõnastus on ebamäärane ja mitmetähenduslik ning et see annab nõukogule võimaluse tugineda konfidentsiaalsusele, ilma et oleks vaja vastata avalikule kontrollile või haldusmenetluse välisele kontrollile. Ta väitis ka, et nõukogu otsus dokumenti või isegi osa sellest mitte avalikustada põhines poliitilistel kaalutlustel ning et nõukogu otsuse eesmärk oli teenida USA valitsuse ja teatavate ELi valitsusasutuste huve, kes olid ebaseadusliku tegevuse heaks kiitnud või selles osalenud.

23. märtsil 2009 lisas kaebuse esitaja oma täiendavatele märkustele koopia ÜRO aruandest inimõiguste ja põhivabaduste edendamise ja kaitse kohta terrorismivastases võitluses. Kaebuse esitaja väitis, et selles aruandes uuriti põhiliste kodanikuõiguste rikkumist Euroopa ja USA luureasutuste poolt. Ta avaldas lootust, et ombudsman võtab kaebuse kohta lõpliku otsuse tegemisel arvesse aruande järeldusi ja soovitusi.

Dokumendiga tutvumine

24. Ombudsmani esindajad kontrollisid 8. detsembril 2009 kaebuse aluseks olevat dokumenti.

Ombudsmani hinnang

25. Ombudsman soovib kõigepealt juhtida tähelepanu sellele, et käesoleval juhul tuleb läbi vaadata nõukogu 3. märtsi 2008. aasta otsus kaebuse esitaja kordustaotluse kohta, mitte nõukogu 30. jaanuari 2007. aasta otsus esialgse taotluse kohta [7]. Ainus küsimus, mida ta peab seetõttu uurima, on see, kas nõukogul oli õigus kohaldada määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes ette nähtud erandit, et keelduda juurdepääsu andmisest asjaomasele dokumendile. Kuna nõukogu ei tuginenud oma 3. märtsi 2008. aasta otsuses enam määruse artikli 4 lõikele 3, ei ole ombudsmanil vaja uurida, kas juurdepääsu andmisest oleks saanud keelduda seda erandit kohaldades.

26. Kaebuse esitaja leidis oma märkustes, et määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande sõnastus on ebamäärane ja mitmeti mõistetav. Kuivõrd kaebuse esitaja soovib kritiseerida määruse koostamist, on kasulik meelde tuletada, et ombudsman saab tegeleda ainult haldusomavoli käsitlevate kaebustega. Tal ei ole volitusi tegeleda kaebustega ELi õigusaktide sisu kohta. Käesoleva juhtumi puhul on ombudsmani jaoks oluline küsimus, kas nõukogu kohaldas nõuetekohaselt määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandat taanet.

27. Euroopa Liidu Kohus on otsustanud, et „määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a sõnastusest tuleneb, et selles sättes ette nähtud dokumentidega tutvumise õiguse erandite puhul on institutsiooni keeldumine dokumentidega tutvumise võimaldamisest kohustuslik, kui dokumendi avalikustamine kahjustaks huve, mida see säte kaitseb, ilma et sellisel juhul ja erinevalt eelkõige artikli 4 lõike 2 sätetest oleks vaja tasakaalustada nende huvide kaitsega seotud nõudeid muudest huvidest tulenevate nõuetega”[8].

28. Ombudsman kontrollis dokumenti kontrollides, kas kaebuse esitaja taotletud dokumendi suhtes on täidetud tingimused avalike huvide kaitsel põhineva erandi kohaldamiseks seoses rahvusvaheliste suhetega. Kontroll näitas, et asjaomane dokument sisaldab üksikasjalikku aruannet 3. mail 2006 Atlandi-ülese dialoogi raames toimunud ELi ja USA kolmiku kohtumise kohta, kus käsitleti terrorismivastast tegevust ja poliitikat. Dokumendis käsitletakse mitmeid terrorismivastase võitlusega seotud väga tundlikke küsimusi ning esitatakse mõlema arutelupoole seisukohad. See sisaldab erinevate arutatud küsimuste üksikasjalikku analüüsi. Oma kontrolli põhjal leiab ombudsman, et nõukogu oli põhjendatult seisukohal, et rahvusvaheliste suhetega seotud avalike huvide kaitsel põhinev erand on kohaldatav ning et kõnealuse dokumendi avaldamine kahjustaks ELi ja USA suhteid.

29. Arvestades eespool viidatud kohtupraktikat ja asjaolu, et leiti, et erand on kohaldatav, ei ole võimalik ega vajalik tasakaalustada määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taandega kaitstud huvi muude huvidega.

30. Ombudsman uuris, kas nõukogu oleks pidanud andma osalise juurdepääsu. Nõukogu peasekretariaat märkis oma 3. märtsi 2008. aasta otsuses, et ta on uurinud võimalust avalikustada dokumendi osad vastavalt määruse artikli 4 lõikele 6. Ta jõudis siiski järeldusele, et osalist juurdepääsu ei saa anda, kuna „dokumendis sisalduv teave moodustab lahutamatu terviku”. See põhjendus on äärmiselt lühike. Ombudsmani kontroll näitas siiski, et märkused dokumendis, milles esitati ELi ja USA seisukohad arutatud küsimustes, olid tõepoolest omavahel põimunud, mistõttu ei olnud võimalik avaldada dokumendi osi, näiteks neid, milles esitati ELi seisukoht, rikkumata seejuures määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taandega hõlmatud huvide kaitset.

31. Eespool toodut arvesse võttes järeldab ombudsman, et nõukogul oli õigus kohaldada määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes ette nähtud erandit, et keelduda dokumendile juurdepääsu andmisest.

C. Järeldus

Kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Nõukogu haldusomavoli ei esinenud.

Kaebuse esitajat ja nõukogu teavitatakse sellest otsusest.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Strasbourg, 29. juuni 2010

---

[1] Kaebuse esitaja haldab veebisaiti (http://www.expose-the-war-profiteers.org/), kus ta avaldab üksikasjaliku dokumendiarhiivi kogu oma kirjavahetusest nõukogu ja ombudsmaniga käesoleva kaebuse raames (944/2008/OV) ning teise kaebuse, mille ta esitas ombudsmanile (523/2009/TS).

[2] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrus (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT 2001, L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331).

[3] Ombudsman mõistab, et asjaomasel ajal viitas mõiste „ELi kolmik“ Euroopa Liidu Nõukogu eesistujariigi välisministrile, peasekretärile / ühise välis- ja julgeolekupoliitika kõrgele esindajale ning välissuhete ja Euroopa naabruspoliitika eest vastutavale Euroopa Komisjoni volinikule.

[4] Otsus kohtuasjas C-266/05 P: Sison vs. nõukogu, EKL 2007, lk I-1233, punkt 46.

[5] Kohtuasi T-70/04: Franchet ja Byk vs. komisjon, EKL 2006, lk II-2023, punkt 46.

[6] Otsus kohtuasjas T-264/04: WWF vs. nõukogu, EKL 2007, lk II-911, punkt 37.

[7] Kohtuasi T-70/04: Franchet ja Byk vs. komisjon, EKL 2006, lk II-2023, punkt 46.

[8] kohtuasi C-266/05 P: Sison vs. nõukogu, EKL 2007, lk I-1233, punkt 46; vt ka kohtuasi T-264/04: WWF vs. nõukogu, EKL 2007, lk II-911, punkt 44.