Kompromissi tagakülg

1. jaanuaril 2008 esitas Berliinis elav Saksamaa kodanik kaebuse Euroopa Komisjonile, väites, et Saksamaa on rikkunud ELi õigust järgmiselt:

• direktiivi 2003/35/EÜ [1] ebaõige ülevõtmine Saksamaa õigusesse, eelkõige seoses üksikisikute ja ühenduste menetlusõigustega (edaspidi "esimene aspekt");
• direktiivi 2001/42/EÜ [2] rikkumine, kuna Berliini Steglitz-Zehlendorfi 1958/1960. aasta detailplaneeringu (edaspidi " detailplaneering") keskkonnamõju ei hinnatud; ja
• direktiivi 85/337/EÜ [3] rikkumine, kuna enne Berliini Steglitz-Zehlendorfi detailplaneeringu alusel elamuehitusprojektile loa andmist ei viidud läbi keskkonnamõju hindamist (viimased kaks punkti koos, edaspidi "teine aspekt").

2. 16. veebruaril 2009 esitas kaebuse esitaja kaebuse Euroopa Ombudsmanile (kaebus 493/2009/VL), väites, et komisjon ei käsitlenud nõuetekohaselt tema rikkumiskaebuse teist aspekti. Pärast kaebuse läbivaatamist võtsid ombudsmani talitused komisjoniga ühendust, et uurida võimalust leida kiire ja mitteametlik lahendus. Komisjon edastas ombudsmanile 29. jaanuaril 2008 ja 12. detsembril 2008 kaebuse esitajale saadetud kirjade koopiad. Ta selgitas, et kaebuse esitaja kirjutas talle 12. ja 21. jaanuaril 2008. Komisjoni 29. jaanuari 2008. aasta vastus käsitles seda kirjavahetust. Komisjon selgitas oma 29. jaanuari 2008. aasta kirjas, et ta on tellinud uuringu direktiivi 2003/35/EÜ ülevõtmise kohta liikmesriikides ja ootab selle uuringu tulemusi. Oma 11. märtsi 2008. aasta kirjas kordas komisjon seda seisukohta. Komisjon oli seisukohal, et kaebuse esitaja esitas tõenäoliselt oma 31. jaanuari 2008. aasta rikkumiskaebuse enne 29. jaanuari 2008. aasta kirja saamist.

3. Pärast nende kirjade läbivaatamist juhtisid ombudsmani talitused komisjoni tähelepanu asjaolule, et kaebuse esitaja 31. jaanuari 2008. aasta rikkumiskaebus sisaldas kahte küsimust. Näib, et komisjoni 29. jaanuari 2008. aasta ja 11. märtsi 2008. aasta kirjades ei käsitletud teist küsimust, mille kohta esitati kaebus 493/2009/VL.

4. Seejärel edastas komisjon ombudsmanile koopia kirjast, mille ta saatis kaebuse esitajale 17. märtsil 2009. Selles kirjas viitas komisjon sõnaselgelt kaebuse esitaja 31. jaanuari 2008. aasta kirjale ja selgitas talle, et direktiivi 2003/35/EÜ liikmesriikides ülevõtmist käsitleva uuringu tulemuste põhjal ei pea komisjon tema rikkumiskaebust põhjendatuks.

5. Arvestades, et komisjon oli arvamusel, et ta oli seega käsitlenud kaebuse esitaja 31. jaanuari 2008. aasta rikkumiskaebust, lõpetas ombudsman juhtumi 7. aprillil 2009. Seejärel teavitas ta kaebuse esitajat, et see otsus oli seotud ainult komisjoni suutmatusega küsimust käsitleda ega kujutanud endast komisjoni poolt kaebuse esitaja küsimustele antud vastuste sisulist hindamist.

6. aprilli 2009. aasta kirjas, mille ombudsman sai kätte 8. aprillil 2009, juhtis kaebuse esitaja tähelepanu sellele, et komisjoni 17. märtsi 2009. aasta kirjas ei käsitletud piisavalt tema 31. jaanuari 2008. aasta rikkumiskaebuse teist aspekti. Arvestades asjaolu, et kaebuse esitaja ei olnud komisjoni vastusega selgelt rahul, otsustas ombudsman registreerida kaebuse esitaja 2. aprilli kirja uue kaebusena (kaebus 1009/2009/(VL)KM) ja algatada uurimise.

Taotluse sisu

7. Kaebuse esitaja väitis, et rikkudes oma teatist suhete kohta kaebuse esitajaga seoses ühenduse õiguse rikkumisega [4] (edaspidi "teatis"), ei kinnitanud komisjon i) tema 31. jaanuari 2008. aasta rikkumiskaebuse teise aspekti kättesaamist; ii) anda talle rikkumiskaebuse registreerimisnumber ja iii) teavitada teda ühe aasta jooksul oma hindamise tulemustest.

8. Kaebuse esitaja väitis, et komisjon peaks käsitlema tema rikkumiskaebust kooskõlas teatisega.

9. Tuleb märkida, et see väide ja etteheide puudutavad üksnes seda, kuidas komisjon käsitles rikkumiskaebuse teist aspekti. Esimese aspekti kohta märkis kaebuse esitaja esialgu, et ta nõustub sellega, et komisjon ei jaga tema seisukohta. Hiljem esitas ta siiski kaebuse 2680/2009/(BEH)(VL)KM, mis oli seotud tema rikkumiskaebuse esimese aspekti registreerimisega.

Nõue

10. Ombudsman algatas 28. mail 2009 uurimise ja palus komisjonil esitada kaebuse kohta oma arvamus.

11. Komisjon esitas oma arvamuse 7. septembril 2009 inglise keeles ja 14. septembril 2009 saksakeelse tõlke. See edastati kaebuse esitajale 25. septembril 2009, paludes tal esitada oma märkused.

12. Kaebuse esitaja esitas oma märkused 17. novembril 2009 ja 12. aprillil 2010.

OMBUDSMANi analüüs ja järeldused

A. Väide kaebuse esitaja 31. jaanuari 2008. aasta rikkumiskaebuse teise aspekti kättesaamisest teatamata jätmise, sellele registreerimisnumbri andmata jätmise ja sellele vastamata jätmise kohta ning sellega seotud väide

Ombudsmanile esitatud argumendid

13. Kaebuse esitaja väitis, et tema 31. jaanuari 2008. aasta kirjas tõstatatud teine aspekt oli rikkumiskaebus ja et komisjon oleks pidanud selle teatise kohaselt sellisena registreerima. Lisaks oleks ta pidanud teda teavitama oma hindamise tulemustest ühe aasta jooksul alates kaebuse registreerimisest.

14. Komisjon märkis oma arvamuses, et alates 2006. aasta juulist saatis kaebuse esitaja talle mitu kirja seoses tema 31. jaanuari 2008. aasta kaebuses tõstatatud küsimustega. 31. jaanuari 2008. aasta kiri ei olnud seega uus rikkumiskaebus, vaid puudutas pigem küsimusi, millele komisjon oli juba mitu korda vastanud.

15. Viies kirjas, mis saadeti kaebuse esitajale ajavahemikus 4. augustist 2006 kuni 25. oktoobrini 2007, rõhutas komisjon, et nagu väidavad Saksamaa ametiasutused, kohaldatakse direktiivi 2001/42 üksnes kavade või programmide suhtes, mille esimene ettevalmistav akt võeti vastu pärast direktiivi ülevõtmist, st pärast 21. juulit 2004. Seetõttu ei kohaldatud direktiivi 1958/1960. aasta detailplaneeringu suhtes. Lisaks selgitas ta, et linnaehituslikud elamuehitusprojektid kuuluvad direktiivi 85/337/EÜ II lisa punkti 10 alapunkti b kohaldamisalasse ja nõuavad seega keskkonnamõju hindamist ainult juhul, kui neil on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju. Seetõttu oli vaja lisateavet projekti suuruse, laadi ja asukoha kohta, et teha kindlaks, kas projekt võib kuuluda direktiivi kohaldamisalasse.

16. Komisjon märkis 4. augusti 2006. aasta kirjas, et sel ajal tema käsutuses olnud teabe põhjal ei olnud tal võimalik kindlaks teha, kas ehitusprojektiga seoses oli üldsusega konsulteerimise kohustus. Ta lisas, et seetõttu ei saanud ta sel hetkel käsitleda kaebuse esitaja kirja kaebusena.

17. Komisjon kinnitas 20. detsembril 2006 oma seisukohta seoses direktiivi 2001/42 kohaldamisega detailplaneeringu suhtes. Ta lisas siiski, et kaebuse esitaja esitatud teabe põhjal ilmneb, et tõenäoliselt viiakse läbi kõnealuse ehitusprojekti keskkonnamõju hindamine. Tol ajal oli komisjon seisukohal, et ei ole põhjust arvata, et ELi õigust rikutakse. Kui aga ametiasutused käsitlesid juhtumit teisiti ja kui kaebuse esitaja oli seisukohal, et projektil on oluline keskkonnamõju, soovitati tal kaaluda uuesti komisjoni poole pöördumist.

18. Komisjon vastas 21. juunil 2007 kaebuse esitaja täiendavatele kirjadele, milles ta teavitas komisjoni muu hulgas ehitusloa andmisest ja sellest, et keskkonnamõju ei ole hinnatud. Komisjon märkis, et ta teatas kaebuse esitajale, et ta võib pöörduda komisjoni poole, kui ta suudab tõendada, et oleks tulnud läbi viia keskkonnamõju hindamine. Ta märkis, et oleks tänulik, kui kaebuse esitaja esitaks selle kohta lisateavet. Lisaks juhtis ta tähelepanu sellele, et ta ei olnud veel saanud selgeid tõendeid liidu õiguse rikkumise kohta, mistõttu ei olnud seni rikkumismenetlust algatatud ja seega ei olnud kaebuse esitaja nimetatud üheaastane tähtaeg kohaldatav. Ta lisas, et kui kaebuse esitaja saab esitada vajalikku lisateavet, algatab ta kõhklemata sellise menetluse, kui on piisavalt tõendatud, et keskkonnamõju hindamise direktiivi on rikutud.

19. 1. augustil 2007 teatas komisjon kaebuse esitajale, et tema edasised kirjad ei sisalda piisavalt üksikasju, mis kinnitaksid ELi õiguse selget rikkumist. Ta kutsus kaebuse esitajat üles kasutama kaebuse vormi, kui ta soovib oma kaebust rahuldada, ja põhjendama seda viidetega asjakohastele eksperdiarvamustele, kavadele, kaartidele või muudele dokumentidele.

20. oktoobril 2007 selgitas komisjon, et tema ülesanne ei ole aidata kaebuse esitajaid nende kaebuste piisaval väljatöötamisel. Kui ta seda teeks, rikuks ta tegelikult oma kohustust teha liikmesriikidega lojaalset koostööd. Igal juhul ei peaks komisjoni abi olema vajalik juhtudel, kui kaebuse esitajat esindab advokaat. Kaebuse esitaja 18. juuli, 13. augusti ja 10. oktoobri 2007. aasta kirjade [5] sisu kohta märkis komisjon, et kaebuse esitaja ei täpsustanud täpselt, i) millist direktiivi 85/337 sätet on rikutud sellega, et keskkonnamõju ei ole hinnatud, ja ii) miks tuleks 1985. aasta keskkonnamõju hindamise direktiivi üldse kohaldada, arvestades, et detailplaneeringu kuupäev on 1958/1960. Lisaks lükkas ta tagasi mitu muud argumenti ja dokumenti, millele kaebuse esitaja tugines, kuna ta leidis, et need ei esitanud piisavalt tõendeid liidu õiguse rikkumise kohta. Juhul kui kaebuse esitaja soovib jääda oma kaebuse juurde, julgustas komisjon teda kasutama kaebuse vormi ja lisama oma väidetele piisavalt tõendeid.

21. Komisjon viitas oma arvamuses nendele kirjadele ja väitis, et hoolimata ulatuslikust kirjavahetusest kaebuse esitajaga ei olnud tal võimalik tuvastada ELi õiguse rikkumist. Kaebuse esitaja 31. jaanuari 2008. aasta kiri ei sisaldanud uut teavet, mistõttu komisjon ei registreerinud seda kaebusena. Ta leidis, et varem vahetatud kirjavahetust arvestades olid kaebuse esitaja väited selles kirjas mõttetud ja korduvad.

22. Komisjon märkis, et ta saatis kaebuse esitajale siiski veel ühe vastuse, milles ta võttis kokku oma sisulise analüüsi tema argumentide kohta. Samuti teatas ta kaebuse esitajale, et ta ei pea direktiivi 2001/42 1958/60. aasta detailplaneeringu suhtes kohaldatavaks, ning teatas kaebuse esitajale, et ta ei ole esitanud piisavaid tõendeid selle kohta, et direktiivi 85/337 tuleks kohaldada. Komisjon selgitas, et ta ei saa seega tema kaebust edasi menetleda, ja vabandas hilise selgitamise pärast.

23. Kaebuse esitaja väitis oma märkustes, et komisjon ajas segamini tema 31. jaanuari 2008. aasta kirjas tõstatatud kaks eraldi aspekti. Lisaks ei käsitlenud ta teist aspekti nõuetekohaselt, kuna mõned enne 31. jaanuari 2008 vahetatud kirjad, millele komisjon oli viidanud, olid tegelikult seotud esimese aspektiga. Lisaks väitis ta, et komisjon oli tema kaebuse lihtsalt tagasi lükanud, viitamata asjakohasele kohtupraktikale, rikkudes seega Euroopa Liidu Kohtu pädevust tõlgendada ELi õigust.

24. Seoses eelkõige registreerimisega leidis kaebuse esitaja, et komisjon eksis, eeldades, et tema kaebus „kuulub selgelt väljapoole ühenduse õiguse reguleerimisala” teatise punkti 3 tähenduses, ning ta ei nõustunud, et tema kirja kaebusena registreerimata jätmiseks oleks muid mõjuvaid põhjuseid. Tegelikult ei saanud komisjon isegi käsitleda tema kaebust ilmselgelt "põhjendamatu või asjakohatuna" ja seega lõpetada selle menetlemine teatise punktis 11 nimetatud lihtsustatud korras. Seetõttu jäi kaebuse esitaja oma nõude juurde, et komisjon registreeriks tema kaebuse ja annaks talle põhjendatud vastuse.

Ombudsmani hinnang

25. Nagu kaebuse esitaja õigesti märkis, on komisjon kohustunud kodanikult rikkumiskaebuse saamisel järgima mitmeid menetlusnõudeid. Need nõuded on sätestatud teatises. Üheks selliseks nõudeks on, et komisjon saadaks väljastusteate ja esitatud kaebuse registreerimisnumbri.

26. Teatise punkti 3 kohaselt ei registreeri komisjon kaebust, mille uurimine on ebatõenäoline, st kui see kuulub ühte järgmistest kategooriatest:

„– see on anonüümne, ei näita saatja aadressi või näitab puudulikku aadressi;

– see ei viita otseselt ega kaudselt liikmesriigile, kellele võib omistada ühenduse õigusega vastuolus olevaid meetmeid või tegevust;

– ta taunib eraõigusliku isiku või asutuse tegevust või tegevusetust, välja arvatud juhul, kui meetmest või kaebusest ilmneb avaliku sektori asutuste osalemine või väidetakse, et nad ei ole kõnealusele tegevusele või tegevusetusele reageerinud. Igal juhul kontrollib komisjon, kas kirjavahetusest ilmneb konkurentsieeskirjadega (EÜ asutamislepingu artiklid 81 ja 82) vastuolus olev käitumine;

– ta ei esita kaebust;

– selles esitatakse kaebus, mille suhtes komisjon on võtnud selge, avaliku ja järjepideva seisukoha, mis edastatakse kaebuse esitajale;

– selles on esitatud kaebus, mis ilmselgelt ei kuulu ühenduse õiguse kohaldamisalasse.”

27. Komisjon ei registreerinud kaebuse esitaja 31. jaanuari 2008. aasta kirjas tõstatatud teist aspekti, kuigi kaebuse esitaja kasutas selleks ette nähtud kaebuse vormi, ning märkis oma kirja rikkumiskaebusena. Samuti ei kinnitanud ta selle rikkumiskaebuse kättesaamist. See on seda üllatavam, et varasemas kirjavahetuses juhtis komisjon ise kaebuse esitaja tähelepanu võimalusele esitada veel üks rikkumiskaebus ja tegi ettepaneku kasutada selleks kaebuse vormi. 31. jaanuari 2008. aasta kirjale eelnes üsna ulatuslik kirjavahetus komisjoni ja kaebuse esitaja vahel seoses selles kirjas tõstatatud küsimustega. Ombudsman on siiski seisukohal, et komisjon ei saa tugineda sellele varasemale kirjavahetusele, et põhjendada oma otsust mitte registreerida 31. jaanuari 2008. aasta kirja teist aspekti rikkumiskaebusena. Asjaolu, et rikkumiskaebus esitatakse pärast kirjavahetust komisjoniga, ei ole üks põhjustest, mis on loetletud teatise punktis 3, mis annab komisjonile õiguse seda mitte registreerida. Igal juhul on ombudsmanile selge, et ühtegi kaebuse esitaja varasemat kirja, mis käsitles tema 31. jaanuari 2008. aasta kirja teist aspekti, ei registreeritud kunagi rikkumiskaebusena.

28. Eespool öeldut silmas pidades järeldab ombudsman, et kuna komisjon ei registreerinud kaebuse esitaja 31. jaanuari 2008. aasta kirja teist aspekti rikkumiskaebusena ega kinnitanud selle rikkumiskaebuse kättesaamist, ei täitnud komisjon oma teatises sätestatud kohustusi. Tegemist on haldusomavoli juhtumiga.

29. Siiski nähtub nii komisjoni ja kaebuse esitaja vahelisest kirjavahetusest kui ka komisjoni arvamusest selgelt, et viimane käsitles asjaomase rikkumiskaebuse sisu. Nagu eespool märgitud, otsustas komisjon, et kaebuse esitaja märkused ei võimaldanud tal järeldada, et ELi õigust on rikutud.

30. Ombudsman leiab, et põhjendused, millel see järeldus põhineb, on mõistlikud nii direktiivi 2001/42 kui ka direktiivi 85/337 puhul.

31. Direktiivi 2001/42 artikli 13 lõikes 1 on sätestatud, et liikmesriigid peavad selle üle võtma enne 21. juulit 2004. Artikli 13 lõike 3 kohaselt kehtib keskkonnamõju hindamise kohustus „kavade ja programmide suhtes, mille esimene ametlik ettevalmistav akt on hilisem kui lõikes 1 osutatud kuupäev”, st 21. juuli 2004, ning kavade ja programmide suhtes, mille esimene ametlik akt võeti vastu enne ülevõtmise kuupäeva, kuid mis võeti lõplikult vastu alles kaks aastat pärast esimest ametlikku akti. Ükski neist tingimustest ei näi kehtivat 1958/60. aasta detailplaneeringu suhtes.

32. Direktiivi 85/337 kohta märkis komisjon, et keskkonnamõju hindamise kohustus sõltub projekti mahust, laadist ja tõenäolisest keskkonnamõjust, kuid kaebuse esitaja ei olnud esitanud piisavalt teavet, et komisjon saaks seda küsimust hinnata. Ombudsman peab seda hinnangut põhjendatuks.

33. Kaebuse esitaja väitis, et komisjoni analüüs tema rikkumiskaebuse kohta oli ekslik. Tema kriitika põhines peamiselt asjaolul, et selgitades, miks ta ei arvanud, et liidu õigust on rikutud, ei viidanud komisjon ühelegi asjakohasele kohtupraktikale. Kaebuse esitaja on seisukohal, et isegi kui komisjoni seisukoht oleks sisuliselt õige, ei saaks ta ELi õigust õiguspäraselt tõlgendada, viitamata oma seisukoha toetuseks Euroopa Kohtu praktikale.

34. Ombudsman ei pea seda argumenti veenvaks. Direktiivi 2001/42 puhul tugines komisjon sättele, mida ta pidas selles kontekstis asjakohaseks. Mis puudutab Euroopa Kohut, siis see on vaieldamatult kõrgeim organ ELi õiguse tõlgendamisel, kuid ombudsman leiab, et see ei saa tähendada, et direktiivi sättele või selle tõlgendusele saab tugineda alles pärast seda, kui Euroopa Kohus on seda kaalunud. Arvestades, et seni on direktiivi 2001/42 kohta registreeritud vähe kohtupraktikat, seaks kaebuse esitaja väide tegelikult ohtu kõnealuse direktiivi kasuliku mõju. Direktiivi 85/337 osas leidis komisjon, et ei ole esitatud piisavalt teavet tõendamaks, et käesoleval juhul on olemas kohustus viia läbi keskkonnamõju hindamine, nagu see on direktiivis ette nähtud. Raske on mõista, milline kohtupraktika oleks sellises olukorras võinud olla asjakohane.

35. Neil asjaoludel leiab ombudsman, et ei oleks otstarbekas paluda komisjonil kõrvaldada menetlusviga, mille ta tegi, jättes kaebuse esitaja 31. jaanuari 2008. aasta kirja teise aspekti rikkumiskaebusena registreerimata ja jättes selle vastavalt käsitlemata. Tegelikult on komisjon juba selgitanud, et ta ei pea seda rikkumist käsitlevat etteheidet põhjendatuks.

B. Järeldused

Ombudsman lõpetab kaebuse uurimise järgmise kriitilise märkusega:

Komisjoni teatises on sätestatud, et rikkumiskaebused tuleks registreerida, välja arvatud juhul, kui kehtib üks teatise punktis 3 esitatud põhjustest, ning et kaebuse esitajale tuleks saata vastuvõtuteatis. Käesoleval juhul ei registreerinud komisjon kaebuse esitaja 31. jaanuari 2008. aasta kirja teist aspekti rikkumiskaebusena ega kinnitanud rikkumiskaebuse kättesaamist, tõendamata, et kehtis üks teatise punktis 3 esitatud põhjustest. Tegemist on haldusomavoli juhtumiga.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Strasbourg, 31. mai 2010

---

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. mai 2003. aasta direktiiv 2003/35/EÜ, milles sätestatakse üldsuse kaasamine teatavate keskkonnaga seotud kavade ja programmide koostamisse ning muudetakse nõukogu direktiive 85/337/EMÜ ja 96/61/EÜ seoses üldsuse kaasamisega ning õiguskaitse kättesaadavusega (ELT 2003, L 156, lk 17; ELT eriväljaanne 15/07, lk 466).

[2] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT 2001, L 197, lk 30; ELT eriväljaanne 15/06, lk 157).

[3] Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiiv 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248).

[4] KOM(2002) 141 lõplik.

[5] Neid kirju ei esitatud Euroopa Ombudsmanile.