Kaebuse taust

1. 20. aprillil 2016 jõustus direktiiv 2014/33/EL lifte ja lifti ohutusseadiseid käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta [1] (edaspidi „liftidirektiiv“). Liftidirektiivi artikli 7 lõigete 1 ja 2 kohaselt peaksid paigaldajad lifti turule laskmisel tagama vastavushindamise, et kontrollida, kas lifti on katsetatud vastavalt direktiivi I lisas sätestatud olulistele tervisekaitse- ja ohutusnõuetele.

2. Vastavushindamise etapid sõltuvad valitud vastavushindamismoodulist. Sellega seoses on liftide direktiivi artiklis 16 sätestatud kaheksa võimalikku vastavushindamismoodulite kombinatsiooni. Moodulite üksikasjad on sätestatud direktiivi IV–XII lisas.

3. Hispaanias kasutatakse enamiku liftide paigaldamisel vastavushindamist, mis põhineb täielikul kvaliteedi tagamisel ja projekti hindamisel (vastavushindamismoodul H1, nagu on sätestatud liftidirektiivi XI lisas).

4. Liftide direktiivi artikli 3 lõike 1 kohaselt ei keela, piira ega takista liikmesriigid direktiivile vastavate liftide turule laskmist või kasutuselevõttu ega lifti ohutusseadiste turul kättesaadavaks tegemist oma territooriumil. Lisaks ei mõjuta direktiiv liftide direktiivi artikli 3 lõike 3 kohaselt liikmesriikide õigust kehtestada kooskõlas ELi õigusega nõudeid, mida nad peavad vajalikuks, et tagada inimeste kaitse kõnealuste liftide kasutuselevõtmisel või kasutamisel, tingimusel et see ei tähenda liftide muutmist direktiivis täpsustamata viisil.

5. 14. mail 2018 avaldas Euroopa Komisjon liftidirektiivi kohaldamise juhendi [2] Juhendi 35. jao kohaselt tähendab liftidirektiivi artikli 3 lõige 3, et liikmesriikidel on õigus võtta vastu liftide kasutuselevõtmist, hooldust ja ülevaatust käsitlevaid eeskirju, et tagada kasutajate ning hooldus- ja kontrollitöötajate ohutus. Selliste eeskirjadega ei tohi siiski kehtestada liftidele konstruktsiooniga seotud nõudeid, mis lähevad kaugemale direktiivi olulistest tervisekaitse- ja ohutusnõuetest. Lisaks ei tohi nad kehtestada loa- või kontrollimenetlusi, mis kattuvad direktiivis sätestatud vastavushindamismenetlustega.

6. Enne direktiivi jõustumist olid paljudes liikmesriikides riiklikud menetlused, millega nähti ette liftiseadmete ülevaatus enne nende kasutuselevõttu. Selliste kontrollide roll on nüüd direktiiviga asendatud ja kui selline nõue säilitatakse, saab see puudutada ainult neid aspekte, mida direktiivis sätestatud vastavushindamismenetlused ei hõlma.

7. 18. veebruaril 2022 teatas Hispaania [3] komisjonile kuningliku dekreedi eelnõust, millega kiidetakse heaks täiendav tehniline juhis LHE 1 Lifts (edaspidi „täiendava tehnilise juhise eelnõu“). Täiendavate tehniliste juhiste eelnõu artikli 11 lõike 4 esimese lõigu kohaselt peab enne lifti esmakordset kasutuselevõttu tegema kontrolli muu volitatud kontrolliasutus kui see, kes osaleb liftidirektiiviga ette nähtud vastavushindamises.

8. 20. aprillil 2022 kirjutas kaebuse esitaja komisjonile, väljendades muret selle üle, kas täiendava tehnilise juhise eelnõu mõned sätted on kooskõlas ELi õigusega. Eelkõige tundis kaebuse esitaja muret selle pärast, et kaks täiendava tehnilise juhise eelnõus ette nähtud kohustust on vastuolus ELi õigusega. Need kohustused on seotud liftide ülevaatusega enne nende kasutuselevõttu ning juba turul ja kasutuses olevate liftide kohandamisega, et tagada nende vastavus kehtivatele harmoneeritud standarditele. Kaebuse esitaja ja komisjon vahetasid tõstatatud küsimuste kohta mitu e-kirja.

9. 16. jaanuaril 2023 pöördus kaebuse esitaja esimest korda Euroopa Ombudsmani poole.

10. 30. märtsil 2023 algatas ombudsman uurimise selle kohta, kuidas komisjon lahendas kaebuse esitaja mure, et enne liftide kasutuselevõttu tehtud kontrollid, mis on ette nähtud täiendavate tehniliste juhiste kavandis, ja liftide direktiiviga ette nähtud vastavushindamismenetluste raames tehtud katsed (edaspidi „liftide direktiiviga ette nähtud katsed“) kattuvad.

11. 4. septembril 2023 võttis ombudsman vastu otsuse,[4] milles jõuti järeldusele, et edasised uurimised ei olnud selles etapis põhjendatud. Ombudsman märkis oma otsuses, et on kahetsusväärne, et komisjon ei olnud täpselt kindlaks määranud ega loetlenud aspekte, mida liftide direktiiviga ette nähtud katsed ei hõlmanud ja mis olid seotud sätetega liftide ülevaatuse kohta enne nende kasutuselevõttu täiendava tehnilise juhise projekti alusel. Hoolimata komisjoni selgituse ebaselgusest, kuna Hispaania seadus oli alles eelnõu etapis, asus ombudsman seisukohale, et kaebuse esitaja peaks ootama, kuni lõplik seadus vastu võetakse, ja kui ta seejärel leiab, et seadus on vastuolus ELi õigusega, esitama komisjonile rikkumiskaebuse.

12. 13. aprillil 2024 avaldasid Hispaania ametiasutused kuningliku dekreedi 355/2024, millega kiideti heaks täiendav tehniline juhend ITC AEM 1 Lifts [5] (edaspidi „täiendav tehniline juhend“). Täiendava tehnilise juhendi artikli 11 lõike 3 esimese lõigu kohaselt peab volitatud kontrolliasutus, kes ei ole seotud liftidirektiivis ette nähtud vastavushindamisega, tegema enne lifti esmakordset kasutuselevõttu kontrolli (edaspidi „esialgne kontroll“).

13. 14. mail 2024 võttis kaebuse esitaja komisjoniga ühendust seoses kuningliku dekreedi kokkusobivusega liftide direktiiviga. Kokkuvõttes väitis kaebuse esitaja, et esialgne ülevaatus on vastuolus liftide direktiivi artikli 3 lõikega 1, kuna see takistab ja mõnel juhul takistab direktiivile vastavate liftide kasutuselevõttu. Lisaks märkis kaebuse esitaja, et esialgne kontroll ei anna mingit lisaväärtust direktiiviga nõutavale kaitsele, mis on tagatud direktiiviga ette nähtud vastavushindamismoodulitega. Lõpuks tuletas kaebuse esitaja meelde, et liftide direktiivi kohaldamise juhendi punkti 35 kohaselt võib esmane kontroll, kui see on siseriiklike õigusaktidega ette nähtud, puudutada ainult neid aspekte, mida direktiivis sätestatud vastavushindamismenetlused ei hõlma.

14. Kaebuse esitaja ja komisjon vahetasid tõstatatud küsimuste kohta mitu e-kirja.

15. 18. juunil 2025 pöördus kaebuse esitaja uuesti ombudsmani poole.

Uurimine

16. Ombudsman algatas uurimise selle kohta, kuidas komisjon käsitles kaebuse esitaja tõstatatud probleeme.

17. Uurimise käigus palus ombudsman täiendavaid selgitusi komisjoni seisukoha aluseks olevate põhjenduste kohta seoses kuningliku dekreedi kokkusobivusega liftide direktiiviga.

18. Uurimise käigus sai ombudsman komisjoni vastuse kaebusele ja seejärel kaebuse esitaja märkused vastuseks komisjoni vastusele.  

Ombudsmanile esitatud argumendid

Euroopa Komisjonilt

19. Oma vastuses ombudsmanile selgitas komisjon, et Hispaania ametiasutused on leidnud, et vastavushindamismoodul H1 (vastavushindamine, mida kasutati enamiku liftide paigaldamisel Hispaanias) ei taga liftide ohutut paigaldamist ja on põhjustanud tõsiseid õnnetusi. Mooduli H1 kohaselt kontrollib sõltumatu teavitatud asutus üksnes seda, kas paigaldaja on ülesande täitmiseks kvalifitseeritud, kuid ei kontrolli, kas paigaldaja on ülesande tegelikult nõuetekohaselt täitnud. Hispaania on seisukohal, et selle tagajärjel ei vasta paljud liftid liftide direktiivile. Seetõttu on esialgse kontrolli eesmärk just kontrollida, kas liftid vastavad liftidirektiivi I lisas sätestatud olulistele tervisekaitse- ja ohutusnõuetele.

20. Lisaks rõhutas komisjon, et eespool öeldut silmas pidades täidavad Hispaania ametiasutused liftide direktiivi [6] artikli 4 lõike 2 kohast kohustust tagada, et kasutusele võetakse ainult ohutud liftid. Samuti väitis ta, et Hispaania ametiasutustel on liftide direktiivi artikli 3 lõike 3 alusel õigus algatada pärast paigaldamist ja enne lifti kasutuselevõttu täiendav kontroll, et tagada paigaldatud lifti ohutu kasutamine, tingimusel et täiendav kontroll ei too kaasa liftide muutmist direktiivis täpsustamata viisil.

Kaebuse esitajalt

21. Kaebuse esitaja märkis kokkuvõttes, et liftide direktiivi artikli 3 lõige 3 ei anna Hispaania ametiasutustele õigust viia pärast paigaldamist ja enne lifti kasutuselevõttu läbi täiendavat kontrolli lisaks direktiiviga juba ette nähtud kontrollidele, mille eesmärk on tagada paigaldatud lifti ohutu kasutamine. Liftidirektiivi kohaldamise juhendi punktis 35 on sätestatud, et kui riiklikud ametiasutused jätkavad pärast direktiivi vastuvõtmist esialgset kontrolli, võib see hõlmata üksnes aspekte, mida direktiivis sätestatud vastavushindamismenetlused ei hõlma. Sellega seoses märkis kaebuse esitaja, et direktiiviga on juba ette nähtud vastavushindamine, et kontrollida, kas lifti on enne selle kasutuselevõttu katsetatud vastavalt direktiivi I lisas sätestatud olulistele ohutusnõuetele. Kaebuse esitaja väitis, et kasutajate kaitse on seega juba saavutatud liftide direktiivi sätete kohaldamisega. Seetõttu järeldas kaebuse esitaja, et täiendavas tehnilises juhendis ette nähtud esialgne kontroll ja direktiivis sätestatud vastavushindamismenetlused kattuvad.

22. Kaebuse esitaja väitis, et esialgsest ülevaatusest saab liftide kasutuselevõtu eeltingimus ning seetõttu on see samaväärne liftide direktiivile vastavate liftide kasutuselevõtu keelamise, piiramise või takistamisega. Esialgne kontroll on seega vastuolus liftidirektiivi artikli 3 lõikega 1.

23. Kaebuse esitaja väitis, et komisjon ei tuvastanud ega loetlenud täpselt esialgse kontrolliga hõlmatud aspekte.

24. Lisaks märkis kaebuse esitaja, et teavitatud asutus kiidab heaks paigaldaja kvaliteedisüsteemi liftide projekteerimiseks, tootmiseks, paigaldamiseks ja lõplikuks katsetamiseks. Lisaks võib teavitatud asutus teha etteteatamata kontrollkäike paigaldaja valdustesse või lifti paigalduskohta. Selliste kontrollkäikude ajal võib teavitatud asutus vajaduse korral teha või lasta teha katseid, et kontrollida kvaliteedisüsteemi nõuetekohast toimimist. Lisaks rõhutas kaebuse esitaja, et puuduvad tõendid põhjusliku seose kohta vastavushindamismooduli H1 kasutamise ja komisjoni vastuses nimetatud tõsiste õnnetuste vahel. Kaebuse esitaja sõnul puuduvad andmed kõnealuste õnnetuste kohta.

25. Lõpuks väitis kaebuse esitaja liftide direktiivi artikli 3 lõike 3 kohta, et kuninga dekreedi preambulis ei ole märgitud, et esialgsed kontrollid viiakse läbi selleks, et kasutada selles artiklis ette nähtud liikmesriikide õigust.

Ombudsmani hinnang

26. Komisjonil on ulatuslik kaalutlusõigus, kui ta menetleb kaebust ELi õiguse võimaliku rikkumise kohta liikmesriigi poolt. Eelkõige on komisjonil ulatuslik kaalutlusõigus selle üle otsustamisel, kas ja millal algatada rikkumismenetlus.[7] Komisjoni asjaomaste õiguslike tõlgenduste puhul piirdub ombudsmani roll selle kontrollimisega, kas komisjon on esitanud oma tõlgenduse kohta selged ja mõistlikud selgitused ning kas ta ei ole teinud ilmset viga.

27. Võttes arvesse, et Hispaanias enamiku liftide paigaldamisel kasutatava vastavushindamismooduli kohaselt ei kontrolli teavitatud asutus, kas paigaldaja on ülesande tegelikult nõuetekohaselt täitnud, on komisjonil mõistlik järeldada, et nimetatud vastavushindamise kaudu ei ole liftikasutajate kaitset Hispaanias juba saavutatud ning et selle tulemusena on esialgse kontrolli eesmärk just tagada, et kasutusele võetakse ainult liftid, mis vastavad liftide direktiivis sätestatud olulistele tervisekaitse- ja ohutusnõuetele.

28. Kuna esialgse kontrolli eesmärk on tagada lifti vastavus liftidirektiivi I lisas sätestatud olulistele tervisekaitse- ja ohutusnõuetele, ei näi komisjon olevat teinud ilmset viga, kui ta järeldas, et esialgne kontroll ei „keela, piira ega takista“ liftidirektiivile vastavate liftide turule laskmist või kasutuselevõttu, ning järeldas sellest, et esialgne kontroll ei ole vastuolus liftidirektiivi artikli 3 lõikega 1 ja on seega kooskõlas liidu õigusega.

29. Käesoleval juhul pidi ombudsman siiski nõudma, et komisjon käsitleks põhjalikumalt kaebuse esitaja tõstatatud probleeme ja seda, miks ta leidis, et kuninglik dekreet on liftide direktiiviga kooskõlas, mida komisjon lõpuks ka tegi.

30. Kuigi komisjon ei vastanud üksikasjalikult kõigile ombudsmani tõstatatud küsimustele, on komisjoni esitatud selgitused üldiselt selged ja mõistlikud ning seetõttu ei ole edasised uurimised põhjendatud.  

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Kuna komisjon esitas ombudsmani palvel lõpuks selgemad ja üksikasjalikumad selgitused selle kohta, miks Hispaania seadus on kooskõlas ELi liftidirektiiviga, ei ole edasised uurimised õigustatud.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Teresa Anjinho
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 15. detsember 2025

[1] Kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32014L0033

[2] https://ec.europa.eu/docsroom/documents/64174

[3] Vastavalt direktiivile 2015/1535, millega nähakse ette tehnilistest eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord, peavad liikmesriigid teatama komisjonile kõigist tehniliste eeskirjade eelnõudest enne nende vastuvõtmist.

[4] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/174691

[5] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2024-7258

[6] Liftide direktiivi artikli 4 lõikes 2 on sätestatud, et „[l]iikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks, et käesoleva direktiiviga hõlmatud lifti ohutusseadiseid võib turul kättesaadavaks teha ja kasutusele võtta ainult siis, kui need nõuetekohase paigaldamise ja hooldamise ning ettenähtud otstarbel kasutamise korral vastavad käesoleva direktiivi nõuetele“.

[7] Euroopa Kohtu 14. veebruari 1989. aasta otsus kohtuasjas 247/87: Starfruit vs. komisjon, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247.