Kaebuse taust

1. Üldsus on laialdaselt mures pestitsiidide võimaliku mõju pärast mesilaspopulatsioonidele.  Keskkonnaküsimustega tegeleva valitsusvälise organisatsiooni kaebus käsitleb liikmesriikide poolt pestitsiidide mesilastele avalduva mõju riskihindamist käsitleva juhenddokumendi ^[1] (edaspidi „mesilasi käsitlevad suunised”)^[2] vastuvõtmisel võetud seisukohtade läbipaistvust.

2. Euroopa Komisjoni taotlusel avaldas Euroopa Toiduohutusamet (EFSA) 2013. aastal kavandatud mesilasi käsitleva juhendi esimese versiooni. EFSA vaatas suuniste eelnõu läbi 2014. aastal.

3. Kooskõlas kohaldatava ELi õigusega ^[3] võtab komisjon vastu EFSA koostatud juhenddokumendid, võttes arvesse liikmesriikide nõuandeid ^[4]. Liikmesriikide esindajad kohtuvad ja esitavad oma arvamuse juhenddokumentide kohta alalise taime-, looma-, toidu- ja söödakomitee ^{(komiteemenetluse komitee) [5]} raames. Komitee eesistuja on Euroopa Komisjon, kes säilitab komiteele esitatud ja tema koostatud dokumentide koopiad.

4. Kuna liikmesriigid ei jõudnud alalises komitees kokkuleppele, on mesilasi käsitlevate suuniste vastuvõtmine komisjoni poolt alates 2013. aastast edasi lükkunud.

5. 2018. aasta septembris palus kaebuse esitaja, Prantsusmaa mittetulundusühendus POLLINIS, komisjonilt üldsuse juurdepääsu „kogu kirjavahetusele (sealhulgas e-kirjad), päevakordadele, koosolekute protokollidele ja muudele aruannetele selliste kohtumiste kohta, mis toimusid tervise ja toiduohutuse peadirektoraadi ametnike / esindajate / voliniku / kabinetiliikme ning alalise taime-, looma-, toidu- ja söödakomitee liikmete vahel seoses EFSA juhenddokumendiga mesilastele (Apis mellifera, Bombus spp. ja üksikmesilased) suunatud taimekaitsevahendite riskihindamise kohta ajavahemikul 2013. aasta juulist kuni 2018. aasta septembrini“.

6. Komisjon vastas kaebuse esitaja taotlusele 13. novembril 2018.  Ta tegi kindlaks 16 dokumenti, mis kuuluvad taotluse kohaldamisalasse. Kõik 16 dokumenti on e-kirjavahetus komisjoni ja liikmesriikide vahel seoses nende seisukohtadega mesilasi käsitlevate suuniste kavandi kohta.

7. Komisjon keeldus andmast juurdepääsu dokumentidele, väites, et nende avalikustamine kahjustaks alalise komitee otsustusprotsessi ^[6].

8. Oma keeldumise põhjendamiseks märkis komisjon, et alaliste komiteede standardtöökorras (edaspidi „komiteede standardtöökord“) on sõnaselgelt välistatud üksikute liikmesriikide seisukohtade avalikustamine ^[7]. Lisaks väitis komisjon, et alaliste komiteede raames peavad komisjon ja liikmesriigid olema „välisest survest vabad“ning et „[k]ui viited üksikutele liikmesriikidele avalikustataks topelt, takistaks see liikmesriike oma seisukohti avameelselt väljendamast“.

9. 14. novembril 2018 palus kaebuse esitaja komisjonil oma otsus läbi vaadata. Ta väitis, et avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve, sest kodanikud peavad teadma, miks mesilasi käsitlevad suunised ei ole alalises komitees korduvalt heaks kiidetud. Ta väitis, et see kahjustab mesilaste ellujäämist.

10. 3. detsembril 2018 kinnitas komisjon oma esialgse otsuse järeldused. Kuna kaebuse esitaja ei olnud komisjoni vastusega rahul, pöördus ta 12. detsembril 2018 ombudsmani poole.

Ombudsmani soovitus

11. Oma soovituses ^[8] leidis ombudsman, et kõnealustele dokumentidele tuleks nende koostamise konteksti ja eesmärki silmas pidades võimaldada laiemat juurdepääsu seadusandlikele dokumentidele vastavalt dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevale ELi õigusele. Laiem juurdepääs sellistele dokumentidele on väga oluline tagamaks, et ELi kodanikud saavad kasutada oma aluslepingul põhinevat õigust osaleda liidu demokraatlikus elus. Ombudsman leidis ka, et kõnealused dokumendid sisaldavad keskkonnateavet, nagu see on määratletud Århusi määruses. Sel põhjusel tuleks võimaldada ka laiemat juurdepääsu.

12. Ombudsman jõudis järeldusele, et erandit, millele komisjon tugines, kui ta keeldus andmast üldsusele juurdepääsu e-kirjadele, mis sisaldasid liikmesriikide esindajate seisukohti, tuleb kohaldada veelgi piiravamalt.

13. Ombudsman ei pidanud otsustavaks komisjoni väidet, et liikmesriikide seisukohti sisaldavate e-kirjade avalikustamine on vastuolus komiteede standardtöökorraga ^[9]. Ta nõustub, et nendes eeskirjades on sätestatud, et üksikute liikmesriikide seisukohti ei tohiks avalikustada. Kodukord kajastab aga lihtsalt komisjoni valikut selle kohta, kuidas komiteede tööd korraldada. Ta võib käesolevat töökorda igal ajal muuta. Komisjon saab vaid veenvalt väita, et on „reegliga seotud“ mitte vabastada liikmesriikide seisukohti, kui see reegel sisaldub liidu õigusaktides. Sellega seoses märkis ombudsman, et liikmesriikide seisukohtade avalikustamine ei ole kohaldatavate ELi õigusaktidega, nimelt komiteemenetluse määrusega keelatud.

14. Sisuliselt on komisjon seisukohal, et ta ei saa dokumente avalikustada, kuna ta otsustas kodukorraga kehtestada avalikustamata jätmise süsteemi. See on isetäituv, ringikujuline argument. Seevastu üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevad eeskirjad sisalduvad eriõigusaktides, nimelt määruses 1049/2001 ja keskkonnateabe puhul määruses 1367/2006.

15. Ombudsman leidis ka, et komisjon ei ole tõendanud, kuidas liikmesriikide esindajad oleksid dokumentide avalikustamise korral välise surve all. Samuti ei ole ta näidanud, kuidas mis tahes surve kehtestamine mõjutaks liikmesriikide suutlikkust tegutseda täiesti sõltumatult. Ombudsman märgib, et me ei viita siinkohal üksikisikutele, vaid liikmesriikidele, kelle valitud valitsused on hästi harjunud tegelema küsimustega, mille üle toimub tõsine ja elav avalik arutelu.

16. Ombudsman ei nõustu sellega, et dokumentide avalikustamine mõjutaks tõsiselt, pikendaks või raskendaks otsuste tegemise nõuetekohast läbiviimist [10].

17. Eespool toodut arvesse võttes leidis ombudsman, et komisjoni keeldumine anda üldsusele juurdepääs liikmesriikide seisukohtadele mesilasi käsitlevate suuniste kavandi kohta kujutas endast haldusomavoli. Seetõttu esitas ta järgmise soovituse (kooskõlas Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikega 6):

„Komisjon peaks võimaldama üldsuse juurdepääsu taotletud dokumentidele, milles on esitatud liikmesriikide seisukohad mesilasi käsitlevate suuniste kavandi kohta, kooskõlas eespool selgitatud põhimõtetega.“

18. Oma vastuses ombudsmani soovitusele, viidates nii komiteede standardtöökorra artiklile 13 kui ka komiteemenetluse määrusele, kordas komisjon oma väidet, et komiteemenetluse suhtes kohaldatavad eeskirjad säilitavad liikmesriikide individuaalsete seisukohtade konfidentsiaalsuse. Komisjon järeldas, et seetõttu ei ole tal võimalik avalikustada liikmesriikide seisukohti mesilasi käsitlevate suuniste kavandi kohta.

19. Komisjon selgitas, et ta on teinud ettepanekuid komiteemenetluse määruse muutmiseks, et veelgi suurendada läbipaistvust ja vastutust, eelkõige avalikustades liikmesriikide esindajate hääled apellatsioonikomitees. Samuti märkis ta, et jätkab arutelu selle üle, kuidas tagada komiteemenetluse suurem läbipaistvus, pidades silmas erinevusi seadusandliku otsustusprotsessi ja muude kui seadusandlike aktide vastuvõtmisega seotud otsustusprotsessi vahel.

20. Kaebuse esitaja kommenteeris komisjoni vastust, öeldes, et ta „taunib asjaolu, et komisjon otsustas ombudsmani soovitust eirata“.

21. Kaebuse esitaja rõhutas asjaolu, et komiteemenetluse määruses ei mainita standardse töökorra konfidentsiaalsuseeskirju. Ta märkis, et kui komisjon leiab, et kodukorra konfidentsiaalsussätted on komiteemenetluse määrusega kooskõlas, „kahjustaks see selgelt kodanike õigust pääseda juurde dokumentidele“vastavalt määrusele 1049/2001. Kaebuse esitaja ütles, et tal on kahju, et komisjon ei käsitlenud seda olulist küsimust oma vastuses ombudsmani soovitusele.

22. Kaebuse esitaja rõhutas ka, et mesilasi käsitlevate suuniste vastuvõtmine on mesilaste kaitsmiseks ELis äärmiselt oluline. Ta märkis, et olukorras, kus tolmeldajate arv on järsult vähenenud, võimaldaks liikmesriikide seisukohtade läbipaistvus kodanikel mõista, miks EFSA mesilasi käsitlevate suuniste kavandit on alalises komitees alates 2013. aastast arutatud vähemalt 26 korda, ilma et oleks jõutud kokkuleppele. Konfidentsiaalsussätted ei tohiks kunagi ohustada bioloogilise mitmekesisuse säilitamist. Ta märkis, et komisjoni seisukoht loob olukorra, kus liikmesriigid ei vastuta oma kodanike ees ja see kujutab endast ohtu demokraatlikule protsessile.

Ombudsmani hinnang pärast soovitust

23. Ombudsman on pettunud komisjoni vastuses tema soovitusele. Komisjon ei ole käsitlenud soovituses esitatud argumente, eelkõige seoses ombudsmani seisukohaga, et liikmesriikide seisukohtade avalikustamine mesilasi käsitlevate suuniste eelnõu kohta ei ole vastuolus komiteemenetluse määrusega.

24. Ombudsman jääb oma seisukoha juurde, et komisjon keeldus ekslikult avalikustamast taotletud dokumente, mis sisaldavad liikmesriikide seisukohti mesilasi käsitlevate suuniste kavandi kohta.

25. ELi aluslepingute kohaselt on igal kodanikul „õigus osaleda liidu demokraatias”^[11]. Seetõttu tuleb ELi otsused teha „nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik”^[12].

26. ELi demokraatia nurgakivi on tagada, et kodanikud saaksid jälgida edusamme eeskirjade vastuvõtmisel. Kodanike võimalus kontrollida ja saada teadlikuks kogu teabest, mis on ELi seadusandlike meetmete aluseks, mida mõistetakse üldiselt, on nende demokraatlike õiguste tõhusa kasutamise eeltingimus. Ombudsman mõistab, et komiteemenetluse teel vastu võetud otsused, mis mõjutavad õigusaktide mõistmist ja kohaldamist, kuuluvad ELi seadusandliku tegevuse laia määratluse alla.

27. ELi demokraatlikus elus osalemise õiguse tähtsus ulatub kaugemale küsimustest selle kohta, mis on seadusandlik akt ja kas komiteemenetluse määruse raames vastu võetud delegeeritud õigusakte võib pidada sellesse kategooriasse kuuluvaks. Euroopa Liidu demokraatlik olemus nõuab, et kodanikel oleks põhimõtteliselt võimalik kontrollida kõiki neid mõjutavaid ELi meetmeid.

28. Nagu on märgitud ombudsmani soovituses, sisaldavad taotletud dokumendid teavet meetme kohta, mis võib mõjutada bioloogilist mitmekesisust. Seetõttu kvalifitseerub sisu selgelt keskkonnateabeks. Keskkonda mõjutavad ELi poliitikameetmed mõjutavad iga ELi kodanikku ja elanikku. Seda on tunnistatud Århusi määruses.

29. Mesilased ja muud tolmeldajad on keskkonna jaoks kriitilise tähtsusega, säilitades elurikkuse, pakkudes olulist tolmeldamist paljudele põllukultuuridele ja looduslikele taimedele. Pidades silmas mesilaste olulist ökoloogilist ja majanduslikku väärtust, on vaja jälgida ja säilitada mesilaste heas seisundis varusid mitte ainult kohalikul või riiklikul tasandil, vaid kogu maailmas. Viimase 10-15 aasta jooksul on mesinikud teatanud mesilaste arvu ebatavalisest vähenemisest ja kolooniate kadumisest. Taotletud dokumendid sisaldavad liikmesriikide seisukohti meetme eelnõu kohta, mille eesmärk on anda tööstusele ja liikmesriikidele suuniseid pestitsiide käsitlevate ELi õigusaktide rakendamise kohta. See puudutab riske, mida pestitsiidid mesilastele põhjustavad. Seepärast on mesilasi käsitlevate suuniste kavand asjakohane mesilaste kaitsmiseks ELis. Käesolevat juhenddokumenti on alalises taime-, looma-, toidu- ja söödakomitees arutatud mitu korda pärast seda, kui EFSA selle välja andis. Kuna aga liikmesriigid ei jõudnud komitees kokkuleppele, on mesilasi käsitlevate suuniste vastuvõtmine alates 2013. aastast edasi lükkunud.

30. Taotletud dokumentide avalikustamine võimaldaks ELi kodanikel, näiteks kaebuse esitajal, kontrollida liikmesriikide esitatud põhjendusi suuniste vastuvõtmise poolt ja vastu ning soovi korral püüda mõjutada käimasolevat otsustusprotsessi. Mõistmine, millised on liikmesriikide eri esindajate seisukohad, on äärmiselt oluline demokraatlikus süsteemis, mis vastutab oma kodanike ees.

31. Komisjoni vastus ombudsmani soovitusele põhineb eeldusel, et komiteemenetluse määruse alusel kehtestatud eeskirjad ise säilitavad liikmesriikide individuaalsete seisukohtade konfidentsiaalsuse. Komiteemenetluse määruses ei ole siiski sätet, mis sätestaks, et kokkuvõtlikud protokollid ei tohi sisaldada liikmesriikide esindajate poolt komiteemenetluse raames väljendatud individuaalseid seisukohti. Samuti ei ole komiteemenetluse määruses ühtegi muud sätet, mis kehtestaks komiteemenetlustele konfidentsiaalsusnõuded.

32. See tähendab, et komiteemenetluse kodukorra konfidentsiaalsussätted, sealhulgas artikli 10 lõige 2 (milles sätestatakse, et koosolekute protokollide kokkuvõtetes ei mainita liikmete individuaalset seisukohta komitee arutelul) ja artikli 13 lõige 2 (milles sätestatakse, et komitee arutelud on konfidentsiaalsed), ei ole komiteemenetluse määruses sätestatud.

33. Ombudsman väljendab heameelt komisjoni vastuses võetud kohustuse üle suurendada komiteemenetluse läbipaistvust ja aruandekohustust. Tema arvates oleks tema soovituse järgimine käesoleval juhul oluline samm selle kohustuse täitmise suunas. See suurendaks ELi kodanike usaldust ja kindlustunnet selle suhtes, kuidas komisjon seda kohustust täidab. Komiteemenetluse määrust ei ole vaja muuta. Kõnealuse määruse põhjenduses 19 ja artikli 9 lõikes 2 on tõepoolest selgitatud, et üldsuse juurdepääs komiteemenetlusi käsitlevale teabele tuleks tagada kooskõlas ELi õigusega, mis käsitleb üldsuse juurdepääsu dokumentidele.

34. Ombudsman märgib, et kodukord ei saa olla määruse suhtes ülimuslik. Seega peavad kõik kodukorrad vastama mitte ainult komiteemenetluse määrusele, vaid ka dokumentidele juurdepääsu käsitlevatele ELi eeskirjadele. Seetõttu leiab ombudsman, et komisjon ei saa tugineda komiteemenetluse suhtes kohaldatavale menetluskorrale, et keelata üldsuse juurdepääs dokumentidele, kui liidu esmane või teisene õigus kohustab teda võimaldama üldsuse juurdepääsu nendele dokumentidele.

35. Eeltoodust tuleneb, et määrus 1049/2001 on täielikult kohaldatav ja otsustamisprotsessiga seotud erandit tuleb tõlgendada kitsalt. Nagu on selgitatud ombudsmani soovituses, ei ole komisjon tõendanud, et mis tahes väline surve, mida võidakse liikmesriikide esindajatele kõnealuste dokumentide avalikustamise korral avaldada, mõjutaks otsustusprotsessi. Igal juhul, võttes arvesse mesilaste kriitilist tähtsust keskkonna jaoks, mesilaste arvukuse vähenemist ja kolooniate vähenemist viimastel aastatel, mesilasi käsitlevate suuniste eelnõu asjakohasust selles suhtes ning asjaolu, et liikmesriigid ei ole suutnud viimase viie aasta jooksul kokkuleppele jõuda, leiab ombudsman, et taotletud dokumentide avalikustamiseks on olemas selge ülekaalukas avalik huvi.

36. Ombudsman on varem uurinud komisjoni keeldumist avalikustada liikmesriikide seisukohti, mida on väljendatud komiteemenetluse raames.^[13] Ta on väljendanud kahetsust, et komisjon keeldub andmast juurdepääsu dokumentidele, mis sisaldavad liikmesriikide seisukohti komiteemenetluse raames, millel on mõju ELi õigusaktidele ja mis peaksid seetõttu olema demokraatlikus ühiskonnas kodanikele kontrollimiseks avatud. Ombudsman kutsub komisjoni üles seda tava muutma ja täitma Euroopa Liidu lepingus sätestatud kohustusi, eelkõige Euroopa Liidu lepingu artiklis 10 sätestatud põhimõtteid.

37. Eeltoodu põhjal kinnitab ombudsman veel kord oma järeldust, et komisjoni keeldumine anda üldsusele juurdepääs liikmesriikide seisukohtadele mesilasi käsitlevate suuniste kavandi kohta kujutas endast haldusomavoli.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Ombudsman ei ole rahul Euroopa Komisjoni vastusega tema soovitusele. Ombudsman kordab oma soovitust, et komisjon peaks võimaldama üldsuse juurdepääsu taotletud dokumentidele, mis kajastavad liikmesriikide seisukohti mesilasi käsitlevate suuniste kavandi kohta, kooskõlas tema soovituses ja käesolevas otsuses selgitatud põhimõtetega.

Ombudsman ootab, et komisjon täidaks oma kohustust suurendada komiteemenetluse läbipaistvust, ning jätkab edusammude tähelepanelikku jälgimist.

Kaebuse esitajat ja Euroopa Komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

 

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 3. detsember 2019

 

[1] EFSA Guidance Document on the risk assessment of plant protection products on bees (EFSA juhenddokument taimekaitsevahendite riskihindamise kohta mesilastele), EFSA Journal 2013;11(7):3295: https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2013.3295

[2] Määrus (EÜ) nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise kohta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32009R1107

[3] Määruse (EÜ) nr 1107/2009 artikkel 77.

[4] Määruse (EL) nr 182/2011 (millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes) artiklis 4 sätestatud nõuandemenetluse kohaselt: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex:32011R0182

[5] Komiteemenetlus on menetluste kogum, mille kaudu ELi liikmesriigid kontrollivad, kuidas Euroopa Komisjon ELi õigust rakendab. Enne ELi õigusaktide rakendusmeetmete vastuvõtmist peab komisjon kavandatud üksikasjalike rakendusmeetmete osas konsulteerima erikomiteega, kus on esindatud kõik ELi liikmesriigid. Seejärel esitab kõnealune komitee arvamuse komisjoni kavandatud meetmete kohta. Need arvamused võivad olla komisjonile enam-vähem siduvad, sõltuvalt rakendatavas õigusaktis sätestatud konkreetsest menetlusest. Lühiülevaate saamiseks komiteemenetlusest vt http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home.

[6] Dokumentidega tutvumise õiguse erand vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõikele 3.

[7] Komiteede standardtöökorra artikli 10 lõige 2 ja artikli 13 lõige 2 – [komitee nimi] komitee kodukord.

[8] Ombudsmani soovitus on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/113624

[9] Komisjonide standardtöökord – [komisjoni nimi] komisjoni kodukord.

[10] Vt selle kohta Euroopa Kohtu (suurkoda) 4. septembri 2018. aasta otsus kohtuasjas C-57/16, ClientEarth vs. komisjon: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=et, punkt 101.

[11] Euroopa Liidu lepingu artikkel 10.

[12] Euroopa Liidu lepingu artikkel 1 ja artikli 10 lõige 3.

[13] Vt nt otsus juhtumi 1275/2018/THH kohta, kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/113361.