Kaebuse taust

1. Kaebuse esitaja, parlamendi ametnik palgaastmel AST 6, osales 2006. aasta atesteerimismenetluses.

2. veebruari 2007. aasta kirjas „Procédure d'attestation- Campagne 2006” teatas Euroopa Parlamendi personali peadirektoraadi peadirektor kaebuse esitajale, et „tõendatud ametnikele ei maksta pärast edutamist palgaastmele AST 8 enam hüvitist”.[1]

3. Parlament nimetas 2009. aasta augusti otsusega kaebuse esitaja palgaastmele AST 7 tagasiulatuvalt alates 1. jaanuarist 2008. Kaebuse esitaja sai 2009. aasta oktoobri palgatõendil teada, et ta ei saa enam hüvitist, kuigi teda ei edutatud palgaastmele AST 8. Ta leidis, et vastavalt personalieeskirjade [2] XIII lisa artikli 18 lõikele 1 oleks parlament pidanud maksma talle hüvitist.

4. Kaebuse esitaja kavatses esitada personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel kaebuse hüvitise maksmata jätmise kohta. Sellega seoses leidis ta, et kasulik oleks tutvuda 14. novembri 2008. aasta siseauditi aruandega EP nr 8/09 (edaspidi „auditiaruanne”). Auditiaruanne sisaldas siseauditi talituse järeldusi hüvitise määramise kohta ja mõju kohta, mida sellise hüvitise tühistamine avaldab palgaastme AST 6 ametnikele, kes edutati palgaastmele AST 7 pärast 1. maid 2004.

5. Ta esitas 3. novembril 2009 taotluse juurdepääsuks auditiaruandele vastavalt määrusele (EÜ) nr 1049/2001,[3] millega kehtestatakse eeskirjad üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu või Euroopa Komisjoni valduses olevatele dokumentidele (edaspidi "määrus 1049/2001").

6. novembri 2009. aasta kirjaga lükkas parlament tagasi kaebuse esitaja taotluse tutvuda auditiaruandega. Ta märkis, et auditiaruanne käsitles tema töötajate individuaalsete õiguste üksikasjaliku uurimise teist etappi. See sisaldas ettepanekut vaadata läbi mitmed parlamendi teenistuste juhtimise ja riskikontrolli aspektid. Parlament viitas kõigepealt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 [4] kolmandale taandele. Ta märkis, et auditiaruande avalikustamine kahjustaks tõsiselt auditiaruande enda eesmärkide kaitset. Siseauditi aruande avalikustamine kahjustaks siseaudiitorite ja parlamendi teenistuste vahelist koostööd. Parlament viitas ka määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 [5] esimesele taandele. Selles märgiti, et „siseauditi aruandel põhineva tegevuskava rakendamine on pooleli ja tõenäoliselt võetakse selle suhtes 2010. aastal järelmeetmeid”. Ta märkis, et auditiaruande avalikustamine kahjustaks tõsiselt tema otsustusprotsessi, sest auditiaruande eesmärk oli aidata ametisse nimetaval asutusel teha otsus parlamendi töötajate individuaalsete õiguste kohta. Parlament märkis, et kaebuse esitaja ei ole tõendanud, et taotletud dokumentide avalikustamist õigustab ülekaalukas avalik huvi. Lisaks märgiti, et auditiaruanne sisaldas selgesõnalisi viiteid "mitmele üksikjuhtumile"ja sisaldas seetõttu määruse (EÜ) nr 45/2001 [6] artiklis 2 määratletud isikuandmeid. Seetõttu oli kohaldatav määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt b.

7. Kaebuse esitaja esitas 7. detsembril 2009 määruse 1049/2001 artikli 7 lõike 2 alusel kordustaotluse juurdepääsuks auditiaruandele. Ta märkis, et tal on isiklik huvi saada juurdepääs auditiaruandele, sest ta kavatseb esitada personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel kaebuse parlamendi otsuse peale mitte maksta hüvitist palgaastmelt AST 6 palgaastmele AST 7 edutatud ametnikele.

8. Ta esitas 8. detsembril 2009 personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel kaebuse hüvitise maksmata jätmise peale.

9. 16. detsembril 2009 esitas ta taotluse juurdepääsuks ühele teisele parlamendi dokumendile, nimelt parlamendi õigusteenistuse 2009. aasta augusti õiguslikule arvamusele teatavate personalieeskirjade XIII lisa artikli 18 lõikega 1 hõlmatud ametnike hüvitise tühistamise kohta (edaspidi "õiguslik arvamus").

10. Parlament vastas 12. jaanuaril 2010 tema kordustaotlusele, mis puudutas juurdepääsu auditiaruandele. Parlament jättis jõusse oma otsuse keelduda juurdepääsu andmisest määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese taande alusel. Ta märkis, et kaebuse esitaja on vahepeal esitanud artikli 90 lõike 2 kohase kaebuse ja tema kaebuse kohta ei ole otsust tehtud. Lisaks väitis ta, et avalikustamine ei ole üldsuse huvides, sest kaebuse esitaja tugines „personalieeskirjade raames” teatavate ametnike isiklikele huvidele. Parlament viitas sellega seoses kohtuotsusele Franchet ja Byk vs. komisjon,[7] mille kohaselt „ei saa arvesse võtta erilist huvi, millele taotluse esitanud pool võib tugineda, et saada juurdepääs teda isiklikult puudutavale dokumendile”.

11. Parlament vastas 15. jaanuaril 2010 kaebuse esitaja taotlusele tutvuda õigusliku arvamusega. Ta keeldus juurdepääsu andmisest määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese taande alusel. Ta märkis, et õiguslik arvamus sisaldas analüüsi selle kohta, kas parlamendi praktika maksta hüvitisi palgaastmelt AST 6 palgaastmele AST 7 edutatud ametnikele on õiguspärane. Personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel esitati mitu kaebust hüvitise maksmise peatamise kohta parlamendi poolt. Õigusliku arvamuse avalikustamine kahjustaks tõsiselt ametisse nimetava asutuse või ametiisiku otsustusprotsessi seoses menetluses olevate artikli 90 lõike 2 kohaste kaebustega. Lisaks ei suutnud kaebuse esitaja tõendada, et kõnealuse dokumendi avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve. Parlament märkis, et õigusliku arvamuse avalikustamine praeguses etapis tekitaks töötajates õiguskindlusetust. Samuti tuli keelata osaline juurdepääs dokumendile, sest „õigusliku arvamuse eri osi ei saa lahutada ilma kogu tekstist arusaamist muutmata”.

12. jaanuaril 2010 esitas kaebuse esitaja kordustaotluse juurdepääsuks õiguslikule arvamusele.

13. veebruaril 2010 lükkas parlament tagasi tema kordustaotluse juurdepääsuks õiguslikule arvamusele määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese taande alusel. Ta täpsustas, et ametnike huvi koostada personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel kaebus ametisse nimetava asutuse otsuse peale on erahuvi. Ta lisas, et õiguslik arvamus „ei sisaldanud siiski ühtegi asjaolu, mis toetaks hüvitise säilitamist”.

14. veebruaril 2010 võttis parlament vastu ühisotsuse kõigi personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel esitatud kaebuste kohta, mis käsitlesid kaebuse esitaja juhtumiga sama teemat. Nende taotlused hüvitise saamiseks lükati tagasi. Kaebuse esitaja sai selle otsuse individualiseeritud koopia 3. mail 2010.

Uurimise ese

15. Ombudsmanile esitatud kaebuses väitis kaebuse esitaja, et parlament ei esitanud mõjuvaid ja piisavaid põhjendusi i) auditiaruandele ja ii) õiguslikule arvamusele täieliku juurdepääsu andmata jätmiseks.

16. Kaebuse esitaja nõudis, et parlament annaks talle juurdepääsu taotletud dokumentidele.

Uurimine

17. Kaebus esitati 14. aprillil 2010 ja seda täiendati 28. juunil 2010. 1. juulil 2010 algatas ombudsman kaebuse esitaja väite ja nõude suhtes uurimise.

18. 7. juulil 2010 kontrollisid ombudsmani teenistused kooskõlas ombudsmani põhikirja [8] artikli 3 lõikega 2 parlamendi toimiku asjakohaseid dokumente. Parlament pidas kontrollitud dokumente konfidentsiaalseks [9]. See tähendas, et üldsusel ja kaebuse esitajal ei olnud neile juurdepääsu.

19. Parlament saatis oma arvamuse 22. septembril 2010. Ombudsman edastas selle kaebuse esitajale, kutsudes teda üles esitama märkusi, mille ta saatis 5. oktoobril 2010.

20. Ombudsman tegi 5. augustil 2011 esialgse järelduse haldusomavoli kohta ja pakkus kooskõlas oma põhikirja artikli 3 lõikega 5 parlamendile välja sõbraliku lahenduse.

21. Parlament saatis oma vastuse 10. oktoobril 2011. See vastus edastati kaebuse esitajale koos kutsega esitada märkusi, mille ta saatis 9. novembril 2011.

Ombudsmani analüüs ja järeldused

A. Väidetav suutmatus esitada mõjuvaid ja piisavaid põhjendusi auditiaruandele ja õiguslikule arvamusele täieliku juurdepääsu andmata jätmiseks

Ombudsmanile esitatud argumendid

22. Oma väite toetuseks väitis kaebuse esitaja, et parlamendi väide, et „õiguslik arvamus ei sisaldanud ühtegi argumenti hüvitise säilitamise kasuks”, ei saa olla tõene. Tema arvates sisaldas õiguslik arvamus selliseid argumente ja see oli põhjus, miks parlament keelas tal sellega tutvuda. Ta märkis ka, et tal on isiklik huvi tutvuda auditiaruandega, sest ta kavatseb esitada personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel kaebuse parlamendi otsuse peale mitte maksta hüvitist palgaastmelt AST 6 palgaastmele AST 7 edutatud ametnikele.

23. Kaebuse esitaja põhjendas oma väidet sellega, et ametnikud, kes esitasid personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel kaebuse, olid vahepeal saanud ametisse nimetavalt asutuselt vastuse.

24. Oma arvamuses märkis parlament, et ta saab kaebuse esitaja väidet hinnata üksnes lähtuvalt olukorrast, mis valitses ajal, mil ta esitas dokumentidele juurdepääsu taotlused ja sai asjakohased vastused.

25. 2010. aasta jaanuaris ja veebruaris, kui kaebuse esitaja sai vastused oma dokumentidega tutvumise taotlustele, oleks kõnealuste dokumentide avalikustamine tõsiselt kahjustanud käimasolevat otsustamisprotsessi. Need dokumendid puudutasid poolelioleva olukorra õiguspärasust ja võimalike tuvastatud õigusvastaste otsuste heastamiseks vajalikke meetmeid. Auditiaruande ja õigusliku arvamuse koostas parlamendi peasekretariaat ning selles käsitleti täpselt AST-kategooria ametnikele alates teatavast palgaastmest hüvitise maksmise jätkamise seaduslikkust. Tegemist oli sisedokumentidega, mida tuli käsitleda personalieeskirjade artikli 90 alusel esitatud kaebustega seotud otsustamismenetluse konkreetses kontekstis.

26. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses taandes ette nähtud erandi kohaldamine, millele tugineti korduskirjades, oli seega nende kirjade saatmise ajal selgelt põhjendatud. Sel ajal oli ilmne, et ametisse nimetav asutus ei olnud veel teinud otsust personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel esitatud kaebuste, sealhulgas kaebuse esitaja kaebuse kohta.

27. Parlament märkis, et nagu juba mainitud asepresidendi vastustes kaebuse esitaja esitatud dokumentidega tutvumise kordustaotlustele, on vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale [10] „taotleja huvi kaitsta oma positsiooni institutsiooni suhtes erahuvi, mitte avalik huvi”.

28. Parlament juhtis tähelepanu ka sellele, et asepresidendi vastustes kaebuse esitaja kordustaotlusele oli märgitud, et õiguslik arvamus ei sisaldanud kaebuse esitaja seisukohta toetavaid argumente.

29. Parlament jõudis järeldusele, et 2010. aasta jaanuaris ja veebruaris tehtud otsused juurdepääsu keelamise kohta ei kujutanud endast haldusomavoli. Need tulenesid määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese taande sätete nõuetekohasest kohaldamisest, mis käsitleb konkreetselt institutsiooni otsustamisprotsessi kaitset. See kaitse on veelgi asjakohasem, kui see protsess on seotud „õigusvaidlusega“.

30. Kaebuse esitaja jäi oma märkustes nende kahe dokumendiga tutvumise taotluse juurde. Ta tunnistas, et nii temal kui ka tema kolleegidel on isiklik huvi kõnealuste dokumentide avalikustamise vastu. Ta vaidlustas parlamendi argumendi, et dokumendid puudutasid üksnes ametnikke, kes esitasid personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel kaebused. Tema arvates puudutasid need suuremat üldsust, Euroopa maksumaksjaid. Lisaks märkis ta, et artikli 90 lõike 2 kohase kaebuse esitamisel jäeti ta ilma õiguslikest argumentidest, kuna tal puudus juurdepääs õiguslikule arvamusele.

Ombudsmani esialgne hinnang, mis viis sõbraliku lahenduse ettepanekuni

Sissejuhatavad märkused

31. Seoses juurdepääsuga auditiaruandele märkis ombudsman, et oma vastuses kaebuse esitaja esialgsele taotlusele viitas parlament määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandile, mis käsitleb uurimise eesmärgi kaitset. Lisaks näis see viitavat määruse 1049/2001 (eraelu puutumatuse ja isikupuutumatuse kohta)[11] artikli 4 lõike 1 punktis b sätestatud erandile. Oma 12. jaanuari 2010. aasta vastuses kordustaotlusele ja oma arvamuses käesoleva kaebuse kohta viitas parlament siiski üksnes määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses taandes sätestatud erandile, mis käsitleb otsustamismenetluse kaitset enne otsuse tegemist.

32. Seoses juurdepääsuga õiguslikule arvamusele jäi parlament seisukohale, et kohaldatav on määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses taandes ette nähtud erand juurdepääsust, mis põhineb otsustamisprotsessi kaitsmisel enne otsuse tegemist. Seoses auditiaruandega viitas parlament ka oma otsustele kaebuste kohta, mille kaebuse esitaja (ja tema kolleegid) esitas personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel teatava palgaastme (AST 7) ametnike hüvitise tühistamise peale.

33. Eespool öeldut silmas pidades otsustas ombudsman käsitleda ainult parlamendi põhjust keelduda juurdepääsu andmisest nii auditiaruandele kui ka õiguslikule arvamusele määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese taande alusel, mis käsitleb otsustusprotsessi kaitset enne otsuse tegemist.

34. Lisaks, nagu parlament õigesti märkis, otsustas ombudsman kaebuse esitaja väidete käsitlemisel hinnata parlamendi seisukohta vaidlustatud otsuste vastuvõtmise ajal kehtinud faktiliste ja õiguslike asjaolude alusel [12]. Ta märkis, et see ei takista ombudsmanil siiski võtmast arvesse vahepeal aset leidnud uusi asjaolusid ja, kui see on põhjendatud, pakkumast käesolevale vaidlusele sõbralikku lahendust.

Esialgne hinnang

35. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab dokumendiga tutvumise võimaldamisest keeldumiseks olema võimalik konkreetselt ja tegelikult kahjustada erandiga kaitstud huvi ning selle huvi kahjustamise oht peab olema mõistlikult ettenähtav, mitte ainult oletuslik [13]. Lisaks tuleb selleks, et otsustusprotsessi saaks hõlmata määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses taandes sätestatud erandiga, seda „tõsiselt” kahjustada. See on nii eelkõige siis, kui kõnealuste dokumentide avalikustamine mõjutab oluliselt otsustamisprotsessi. Selle tõsiduse hindamine sõltub juhtumi kõikidest asjaoludest, sealhulgas muu hulgas negatiivsest mõjust otsustamisprotsessile, millele institutsioon kõnealuste dokumentide avalikustamisel tugineb [14].

36. Kui parlament keeldus juurdepääsu andmast, oli otsustamisprotsess tõepoolest pooleli. Parlamendi administratsioon pidi koostama üksikasjaliku vastuse mitmele artikli 90 lõike 2 alusel esitatud kaebusele. Dokumentide kontrollimisel selgus, et sellised vastused oleksid pidanud tingimata olema seotud i) auditiaruande ja ii) õigusliku arvamuse järeldustega või põhinema neil. Neist kahest dokumendist ilmnes, et mõlemad sisaldasid olulist finants- ja õiguslikku teavet, mille eesmärk oli aidata parlamendil artikli 90 lõike 2 kohastele kaebustele vastates oma seisukohta kindlalt põhjendada.

37. Siiski ei näidanud parlament oma arvamuses, kuidas tema otsuseid üksikute artikli 90 lõike 2 kohaste kaebuste kohta saaks tegelikult ja konkreetselt kahjustada. Kõnealune otsustusprotsess oli seotud töösuhetega. Seetõttu oli raske näha, kui olulised oleksid olnud teadmised õigusliku arvamuse ja auditiaruande sisust hierarhia otsuse jaoks, millel on selles menetluses viimane sõna. Kui parlament sooviks väita, et avalikustamata jätmine takistaks töötajaid hierarhia otsusesse sekkumast, oleksid need ohud seega puhtalt hüpoteetilised. Sellise teadmise ainus mõju oleks see, et kaebuse esitaja ja võib-olla ka teised töötajad lihtsalt loobuksid oma kavatsusest esitada artikli 90 lõike 2 kohased kaebused. See annaks personalieeskirjadega seotud otsustamismenetlustele pigem positiivse kui negatiivse tulemuse.

38. Isegi kui parlament oleks tõendanud, et oht tema otsustusprotsessile oli ettenähtav, ei oleks see olnud piisav, sest ohtu tuleb pidada ka tõsiseks. Asjakohaste otsuste ajastuse tõttu ei leidnud ombudsman vähemalt õigusliku arvamuse puhul, et see võiks nii olla. veebruaril 2010 saatis parlament vastuse kordustaotlusele saada juurdepääs õiguslikule arvamusele. Üheksa päeva hiljem, 26. veebruaril 2010, tegi ta ühise otsuse kõigi personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel esitatud kaebuste kohta. Isegi kui võiks väita, et formaalselt lõpeb otsustamismenetlus asjaomase haldusotsuse väljasaatmise hetkel, tehakse need otsused tegelikult palju varem. See on nii eelkõige juhul, kui need põhinevad olemasolevatel dokumentidel, mille administratsioon koostas mõne teise talituse, näiteks õigustalituse abiga. Sellest järeldub, et käesoleval juhul ei saanud õigusliku arvamuse avalikustamine üheksa päeva enne otsuse ametlikku vastuvõtmist otsustamismenetlust tõsiselt kahjustada.

39. Eespool toodut arvesse võttes leidis ombudsman, et parlament ei suutnud tõendada, et juurdepääs auditiaruandele ja õiguslikule arvamusele kujutaks endast prognoositavat ohtu artikli 90 lõike 2 kohaste kaebuste kohta otsuste tegemisel. Tõendid näitasid, et see risk oli pigem puhthüpoteetiline.

40. Arvestades eespool nimetatud ebaõnnestumist, ei olnud vaja uurida, kas taotletud dokumentide avalikustamiseks oli ülekaalukas huvi.

41. Seetõttu leidis ombudsman, et vaidlustatud otsuste vastuvõtmise ajal tugines parlament taotletud dokumentidele juurdepääsu keelamisel ebaõiglaselt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses taandes sätestatud erandile. Eespool toodut arvesse võttes tegi ombudsman esialgse järelduse, et parlamendi otsus keelata kaebuse esitajale juurdepääs nii auditiaruandele kui ka õiguslikule arvamusele kujutab endast haldusomavoli juhtumit. Seetõttu tegi ta vastava ettepaneku sõbraliku lahenduse leidmiseks vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikele 5. Seda tehes soovis ta rõhutada, et juhtumi asjaolud on vahepeal muutunud. Nagu eespool mainitud, said artikli 90 lõike 2 kohase kaebuse esitanud ametnikud nüüd parlamendilt vastuse. Kaebuse esitaja palus ka individuaalset vastust oma artikli 90 lõike 2 kohasele kaebusele, mille ta sai 3. mail 2010. Seega oli kõnealune otsustusprotsess formaalselt ja de facto lõppenud.

42. Eespool öeldut arvesse võttes tegi ombudsman kooskõlas Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikega 5 järgmise sõbraliku lahenduse ettepaneku:

Võttes arvesse ombudsmani järeldusi, võiks parlament anda kaebuse esitajale juurdepääsu nii auditiaruandele kui ka õiguslikule arvamusele.

Argumendid, mis esitati ombudsmanile pärast tema sõbraliku lahenduse ettepanekut

Parlamendi vastus

43. Parlament lükkas tagasi ombudsmani ettepaneku sõbraliku lahenduse kohta. Ta kordas, et kui kaebuse esitaja esitas juurdepääsutaotluse 3. novembril ja 12. detsembril 2009, vaatasid parlamendi teenistused läbi personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel esitatud kaebusi, mille oli esitanud muu hulgas kaebuse esitaja ise. Peasekretäri otsus eespool nimetatud artikli 90 lõike 2 kohaste kaebuste kohta tugines nii õiguslikule arvamusele kui ka auditiaruandele.

44. Lisaks vaidlustas parlament ombudsmani järelduse, et eespool nimetatud dokumentide avalikustamisega kaasnev oht on puhthüpoteetiline ega ole tõsine. Sellega seoses märkis parlament, et lühike üheksapäevane ajavahemik kinnitava otsuse, millega keelduti andmast juurdepääsu õiguslikule arvamusele, ja artikli 90 lõike 2 kohaseid kaebusi käsitleva otsuse vahel ei ole riski hindamisel oluline. Otsus kaebuse kohta tehakse selle allkirjastamise päeval. Kuni selle hetkeni on otsustusprotsess käimas ja otsust võib muuta.

45. Lisaks lükkasid juhtumi asjaolud ümber ombudsmani eelduse, et dokumentide sisu avalikustamise mõjul oleks personalieeskirjadega seotud otsustamismenetlustele üsna positiivne tulemus. Tegelikult ei võtnud kaebuse esitajad, sealhulgas käesoleval juhul kaebuse esitaja, oma artikli 90 lõike 2 kohaseid kaebusi tagasi. Parlament märkis, et vastuses kordustaotlusele, mis puudutas juurdepääsu õiguslikule arvamusele, teatas ta kaebuse esitajale, et kõnealune dokument ei toeta tema väiteid. Lisaks edastas peasekretär 15. septembril 2009 kõnealuse õigusliku arvamuse personalikomiteele, kes oleks võinud soovitada asjaomastel töötajatel oma artikli 90 lõike 2 kohased kaebused tagasi võtta.

46. Eespool nimetatud põhjustel pidas parlament mõlemale dokumendile juurdepääsu andmisest keeldumist põhjendatuks.

47. Lõpuks vaidlustas parlament ombudsmani ettepaneku, et ta võiks juurdepääsu andmisest keeldumise läbi vaadata, arvestades, et juhtumi asjaolud on vahepeal muutunud. Sellega seoses viitas ombudsman asjaolule, et artikli 90 lõike 2 kohaste kaebustega seotud otsustusprotsess on lõppenud, sest kaebuse esitajad olid saanud parlamendi otsuse. Parlament rõhutas, et ombudsmani ülesanne on uurida väidetavaid haldusomavoli juhtumeid. Ta väitis, et „kui haldusomavoli ei esine, ei tohiks ombudsman pakkuda asjaolude muutumisel põhinevaid sõbralikke lahendusi. Muutuvate asjaolude arvessevõtmine võib tähendada dokumentidele juurdepääsu taotluste suhtes kohaldatavatest [parlamendi] eeskirjadest ja menetlustest kõrvalehoidmist”. Sellega seoses selgitas parlament, et otsuseid juurdepääsutaotluste ja ombudsmanile parlamendi vastu esitatud kaebuste kohta menetlevad eri teenistused. Lisaks on määruse 1049/2011 artikli 4 lõikes 7 sõnaselgelt sätestatud artiklis 4 sätestatud erandite kohaldamise ajaline piirang. See säte kaotaks oma tähenduse, kui ombudsman saaks pakkuda välja sõbraliku lahenduse, mis põhineb juurdepääsu andmisest keeldumise ja kaebuse menetlemise vahelisel ajal.

Kaebuse esitaja täiendavad märkused

48. Kaebuse esitaja oli oma tähelepanekutes seisukohal, et parlamendi vastus ombudsmani sõbraliku lahenduse ettepanekule näitas taas kord parlamendi põlglikku suhtumist temasse kogu uurimismenetluse jooksul ja läbipaistvuse puudumist.

49. Kaebuse esitaja palus ombudsmanil teha oma juhtumi kohta võimalikult kiiresti lõplik otsus, kinnitades, et parlamendi käitumine kujutab endast haldusomavoli. Sellega seoses juhtis ta tähelepanu sellele, et nii parlamendi kui ka ombudsmani menetlustest tingitud viivitus tema juhtumi käsitlemisel võib takistada teda ette valmistamast ja esitamast parlamendi vastu uut kaebust ettenähtud tähtaja jooksul. Ta märkis ka, et oma sõbraliku lahenduse ettepanekus soovitas ombudsman parlamendil anda juurdepääs taotletud dokumentidele, selle asemel et soovitada tal seda teha [15]. Kaebuse esitaja arvates on ombudsmani ülalmainitud suhtumine tingitud ombudsmani ja parlamendi vahelisest „vastuolulisest” koostöö raamlepingust, mis takistab ombudsmanil oma volitusi sõltumatult täita. Lisaks oli ta seisukohal, et on naiivne, kui ombudsman pakub parlamendile sõbraliku lahenduse, arvestades, et parlament on korduvalt keeldunud rahuldamast tema juurdepääsutaotlust enne käesoleva kaebuse esitamist.

50. Kaebuse esitaja leidis ka, et parlament kasutab oma dokumentidele juurdepääsu taotluste käsitlemisel topeltstandardeid. Sellega seoses viitas ta ühele teisele auditiaruannete avaldamist käsitlevale juhtumile,[16] milles parlament nõustus taotletud dokumendid avalikustama, kuigi ta oli esialgu keeldunud seda tegemast, tuginedes samadele argumentidele, mis esitati käesolevas asjas.

51. Lõpuks viitas kaebuse esitaja Euroopa Kohtus ombudsmani vastu algatatud kohtuasjale, mis tema arvates võib pakkuda kaebuse esitajatele nende õiguste kaitsmiseks uut õiguskaitsevahendit [17].

Sissejuhatavad märkused

52. Võttes arvesse parlamendi ja kaebuse esitaja märkusi, peab ombudsman vajalikuks kõigepealt selgitada oma menetluste teatavaid aspekte.

53. Kuivõrd kaebuse esitaja näib väljendavat oma rahulolematust ombudsmani ettepanekuga sõbraliku lahenduse kohta, tuletab ombudsman meelde, et enne selle esitamist parlamendile konsulteeris ta kaebuse esitajaga, kes oli nimetatud ettepanekuga nõus.

54. Vastuseks kaebuse esitaja märkustele juhib ombudsman tähelepanu sellele, et vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 228 on Euroopa Ombudsman oma ülesannete täitmisel täiesti sõltumatu. Sellega seoses ei küsi ega võta ta vastu juhiseid üheltki institutsioonilt, organilt, ametilt ega üksuselt. Kuigi ombudsman peab esitama parlamendile iga-aastase aruande oma uurimiste tulemuste kohta ja võib lisaks esitada parlamendile eriaruandeid, ei ole parlamendil lubatud nõuda ombudsmanilt mingeid muudatusi tema iga-aastastes või eriaruannetes.

55. Lisaks märgib ombudsman, et kokkulepe parlamendiga, millele kaebuse esitaja oma täiendavates tähelepanekutes viitas, on seotud üksnes abi andmisega haldus- ja praktilistes küsimustes, nagu hoonete kasutamine, telefonid, IT-tugi jne. Eespool nimetatud kokkulepe ei puuduta ega saa puudutada ombudsmani volitusi ja/või talle esitatud kaebuste käsitlemist. Asjaolu, et parlament pakub ombudsmanile (ja teistele ELi institutsioonidele) haldusküsimustes tehnilist abi, ei takista tal oma volitusi sõltumatult täita, nagu kaebuse esitaja näib arvavat. Selleks et hajutada võimalikke kartusi seoses ombudsmani ja parlamendi vahelise võimaliku kokkumänguga, võib kaebuse esitaja tutvuda kõnealuse kokkuleppega, mis on avalikult kättesaadav ombudsmani veebisaidil.

56. Lisaks pakub Euroopa Ombudsman kohtuvälist õiguskaitsevahendit ning ei ELi toimimise lepingu artiklis 228 ega ombudsmani põhikirjas [18] ei ole ette nähtud tema otsuste edasikaebamist ega muid õiguskaitsevahendeid. Ombudsmani otsus haldusomavoli tuvastamise kohta ei anna kaebuse esitajale kohtulikult kaitstavaid õigusi. Seevastu haldusomavoli puudumise tuvastamine ei võta kaebuse esitajalt võimalust pöörduda asjaomase institutsiooni, organi või asutuse vastu kohtusse. Kaebuse esitajatel, kes soovivad kasutada õiguskaitsevahendeid, on seega võimalus algatada kohtumenetlus asjaomase institutsiooni, organi või asutuse vastu ja teha seda otse, selle asemel et esitada kõigepealt kaebus ombudsmanile ja seejärel vaidlustada ombudsmani järeldused. Sellega seoses tuleb märkida, et Üldkohus on asunud seisukohale, et ombudsmani poolt Euroopa Parlamendile esitatud aruanne, milles tuvastatakse haldusomavoli institutsiooni tegevuses, ei ole akt, mida saaks vaidlustada ELi toimimise lepingu artikli 263 kohases tühistamismenetluses [19].

57. Vastuseks parlamendi märkustele soovib ombudsman teha vahet i) sõbralike lahenduste ettepanekutel ja ii) haldusomavoli (esialgsetel) järeldustel, mille põhjal ettepanekud tehakse. Haldusomavoli (esialgne) tuvastamine põhineb olukorral, mis valitses ajal, mil institutsioon tegi kaebuse esitaja(te) vaidlustatud otsuse. Teisest küljest põhineb ombudsmani tulevikku suunatud ettepanek sõbraliku lahenduse kohta praegusel olukorral. Teisisõnu võib ombudsmani ettepanekutes arvesse võtta uusi asjaolusid, mis ilmnesid pärast seda, kui institutsioon esitas arvamuse, ja seega võib ta endiselt pakkuda asjaomasele institutsioonile võimalust kaebus lahendada. Seda seetõttu, et sõbralike lahenduste eesmärk ei ole teha kindlaks, kes võitis ombudsmani menetluses oleva juhtumi, vaid pigem saavutada mõlemale poolele kasulik tulemus. See on sõbralike lahenduste suur tugevus.

58. Ombudsman tuletab meelde, et käesoleval juhul tuvastas ta (esialgse) haldusomavoli, kuna ta leidis, et parlament ei põhjendanud oma põhjendusi, nagu on nõutud Euroopa Kohtu praktikas, et põhjendada oma keeldumist anda juurdepääs kõnealustele dokumentidele. Seejärel oleks ta võinud juhtumi kriitilise märkusega lõpetada. Ta eelistas siiski anda parlamendile võimaluse kaebus lahendada. Sellest tulenevalt ja kaebuse esitaja nõusolekul tegi ta ettepaneku leida sõbralik lahendus, et võtta arvesse asjaolu, et asjaolud olid vahepeal muutunud viisil, mis võimaldas parlamendil kaebuse esitaja juurdepääsutaotlust uuesti hinnata. Oleks liiga formaalne nõuda kaebuse esitajalt uuesti kogu juurdepääsumenetluse läbimist, sest asjaolud on muutunud.

59. Eespool öeldut arvesse võttes leiab ombudsman, et parlamendi märkus, et ta ületas oma volitusi, tehes sõbraliku lahenduse ettepaneku, on põhjendamatu ja kohatu.

Ombudsmani hinnang pärast sõbraliku lahenduse ettepanekut

60. Ombudsman on pettunud, et parlament lükkas tagasi tema sõbraliku lahenduse ettepaneku ja otsustas keelduda taotletud dokumentidele juurdepääsu andmisest.

61. Lisaks ei esitanud parlament ühtegi täiendavat argumenti tõendamaks, kuidas auditiaruande avalikustamine vastavalt 12. jaanuaril 2010 ja 17. veebruaril 2010 võis tegelikult ja konkreetselt kahjustada tema otsustusprotsessi. Ombudsman tuletab meelde, et kõnealune otsustusprotsess oli seotud üksikute artikli 90 lõike 2 kohaste kaebuste kohta tehtud otsustega, mille puhul oli ametisse nimetaval asutusel või ametiisikul lõplik sõnaõigus.

62. Lisaks avaldab ombudsman kahetsust, et parlament säilitas väga formalistliku lähenemisviisi, et toetada oma seisukohta, et kui dokumendid avalikustatakse, on oht tema otsustusprotsessile tõsine. Ta on seisukohal, et parlament ei esitanud objektiivseid põhjuseid, mille alusel oleks mõistlikult võimalik ette näha, et auditiaruande ja õigusliku arvamuse avalikustamine kahjustaks oluliselt otsustusprotsessi [20]. Kuigi ombudsman nõustub, et otsust võib muuta (kuigi selle vormi, mitte sisu osas) kuni selle allkirjastamiseni, ei ole ta veendunud, et praktikas võiks otsust, mis väidetavalt põhineb parlamendi õigusteenistuse esitatud õiguslikul arvamusel ja mis eeldab talitustevahelist koostööd, muuta sisuliselt üheksa päeva enne selle ametlikku allkirjastamist ja asjaomastele isikutele edastamist.

63. Ombudsman jääb ka oma eelduse juurde, et asjaomaste dokumentide avalikustamata jätmine pigem tugevdas artikli 90 lõike 2 kohast kaebuse esitajate kahtlust, et dokumendid toetasid nende väiteid ja et see kahtlus tõi kaasa mitu personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 kohast kaebust. Kui parlamendi asjaomased teenistused oleksid dokumendid avalikustanud, oleksid asjaomased töötajad võinud põhjendatult jätta esitamata artikli 90 lõike 2 kohased kaebused, mida ei olnud võimalik õiguslikult toetada. Seega oleksid parlamendi teenistused, kellele on usaldatud nende kaebuste käsitlemine, saanud vältida tarbetut tööd. Tasub märkida, et institutsioonide eri talituste töö peaks moodustama integreeritud toote, mitte eraldiseisvad meetmed, mida viiakse ellu ilma ühise eesmärgita / üksteisest sõltumatult.

64. Eespool öeldut arvesse võttes kinnitab ombudsman oma varasemat järeldust, et parlament ei esitanud 12. jaanuaril 2010 ja 17. veebruaril 2010 mõjuvaid ja piisavaid põhjusi, et keelduda kaebuse esitaja taotlusest tutvuda nii auditiaruande kui ka õigusliku arvamusega, ning et see kujutab endast haldusomavoli.

65. Oma täiendavates tähelepanekutes parlamendi vastuse kohta tema sõbraliku lahenduse ettepanekule palus kaebuse esitaja ombudsmanil teha tema kaebuse kohta lõplik otsus.

66. Eespool öeldut arvesse võttes leiab ombudsman, et ta ei peaks seda küsimust edasi käsitlema ega esitama Euroopa Parlamendile soovituse projekti. Seetõttu otsustab ta juhtumi lõpetada allpool esitatud kriitilise märkusega.

B. Järeldused

Ombudsman lõpetab kaebuse uurimise järgmise kriitilise märkusega:

Parlament tugines ekslikult määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses taandes ette nähtud erandile, et keelduda 12. jaanuaril 2010 ja 17. veebruaril 2010 taotletud dokumentidele juurdepääsu andmisest. Parlamendi otsus keelata kaebuse esitajale juurdepääs mõlemale dokumendile kujutab endast haldusomavoli juhtumit.

Kaebuse esitajat ja parlamenti teavitatakse sellest otsusest.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Strasbourg, 11. mai 2012

---

[1] Originaalprantsuse keeles: "[L] es fonctionnaires atestés perdent le droit à l'indemnité de secrétariat (indemnité compensatoire) à partir de leur promotion au grade AST 8".

[2] Personalieeskirjade XIII lisa artikkel 18.1 on sõnastatud järgmiselt:

„Abisaajad, kellel oli 1. maile 2004 eelnenud kuul õigus personalieeskirjade VII lisa endises artiklis 4a nimetatud kindlasummalisele toetusele, hoiavad seda isiklikult kuni palgaastmeni 6. Toetuse summasid kohandatakse igal aastal sama protsendimäära võrra kui personalieeskirjade XI lisas osutatud iga-aastast töötasude kohandamist.

Kui palgaastmele 7 edutatud ametniku netotöötasu on kindlasummalise toetuse kaotamise tõttu väiksem kui netotöötasu, mida ta sai viimase kuu jooksul enne edutamist, kui kõik muud tingimused ei ole muutunud, on tal õigus saada hüvitist, mis võrdub erinevusega kuni järgmisesse kõrgemasse palgajärku tõusmiseni.”

[3] EÜT 2001, L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 05/04, lk 46.

[4] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmas taane on sõnastatud järgmiselt:

„Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks … kaitset kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgil, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.”

[5] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene taane on sõnastatud järgmiselt:

„Juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, keelatakse, kui dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.”

[6] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2000. aasta määruse (EÜ) nr 45/2001 (üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ühenduse institutsioonides ja asutustes ning selliste andmete vaba liikumise kohta) artikkel 2:

„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:

a) isikuandmed – igasugune teave tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku (edaspidi „andmesubjekt”) kohta; tuvastatav isik on isik, keda saab otseselt või kaudselt tuvastada, eelkõige isikukoodi põhjal või tema ühe või mitme füüsilise, füsioloogilise, vaimse, majandusliku, kultuurilise või sotsiaalse tunnuse põhjal;”

[7] Liidetud kohtuasjad T-391/03 ja T-70/04: Franchet ja Byk vs. komisjon (EKL 2006, lk II-2023, punkt 138): „Üldine huvi, mida hagejad väidavad, on õigus õiglasele kohtulikule arutamisele. Kindlasti vastab tõele, et õigus õiglasele kohtulikule arutamisele on iseenesest üldine huvi. Asjaolu, et see õigus väljendub käesolevas asjas hagejate isiklikus huvis end kaitsta, tähendab siiski, et huvi, millele hagejad tuginevad, ei ole üldine, vaid pigem erahuvi.“

[8] Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt: „Ühenduse institutsioonid ja asutused on kohustatud andma ombudsmanile mis tahes teavet, mida viimane on neilt taotlenud, ning võimaldama talle juurdepääsu asjaomastele toimikutele. Juurdepääs salastatud teabele või dokumentidele, eelkõige tundliku sisuga dokumentidele määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 9 tähenduses, toimub kooskõlas asjaomase ühenduse institutsiooni või asutuse julgeolekueeskirjadega.”

[9] Kontrollitud dokumendid olid järgmised: (1) "14. novembri 2008. aasta siseauditi aruanne nr 08/09 institutsioonile, mille koostas siseauditi talitus"; (2) "Euroopa Parlamendi õiguslik arvamus nr SJ-369/09 palgaastmete AST 6 - AST 7 ametnikele makstava sekretariaaditoetuse kohta".

[10] Vt eespool viidatud liidetud kohtuasjad T-391 /03 ja T-70/04: Franchet ja Byk vs. komisjon.

[11] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt b on sõnastatud järgmiselt:

„Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:[…]

b) eraelu puutumatus ja isikupuutumatus, eelkõige kooskõlas isikuandmete kaitset käsitlevate ühenduse õigusaktidega.

[12] Vt eespool viidatud otsus liidetud kohtuasjades T-391/03 ja T-70/04: Franchet ja Byk vs. komisjon, punkt 114.

[13] Vt kohtuasi T-2/03: Verein für Konsumenteninformation vs. komisjon (EKL 2005, lk II-1121, punkt 69 ja seal viidatud kohtupraktika).

[14] Vt kohtuasi T-144/05: Muniz vs. komisjon (EKL 2008, lk II-335, punktid 74–76).

[15] Kaebuse esitaja viitas sõbraliku lahenduse ettepaneku sõnastuses sõna "võib"kasutamisele.

[16] Kaebuse esitaja viitas ajalehe The Telegraph veebiväljaandes avaldatud artiklile.

[17] Algses prantsuskeelses versioonis: „La jurisprudence du Tribunal serait très intéressante puisque ouvrirait une nouvelle voie de recours au plaidant pour défendre ses droits. Mais j'espère sincèrement que ceci ne serait pas nécessaire”.

[18] Euroopa Parlamendi 9. märtsi 1994. aasta otsus ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta (94/262/ESTÜ, EÜ, Euratom), EÜT 1994, L 113, lk 15.

[19] (tollase) esimese astme kohtu 22. mai 2000. aasta määrus kohtuasjas T-103/99: Associazione delle Cantine Sociali Venete vs. Euroopa Ombudsman ja Euroopa Parlament, EKL 2000, lk II-4165.

[20] Vt kohtuasi T-471/08, Ciarán Toland v. parlament, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 79.