Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo

Antecedentes de la denuncia

1. Esta denuncia se refiere a la tramitación por parte de la Comisión de una denuncia de infracción relativa a la negativa de las autoridades italianas a reconocer las cualificaciones extranjeras de los ingenieros derivadas de la falta de reconocimiento de una cualificación intermedia que conduzca a una cualificación final.

2. El demandante es un ciudadano italiano que estudió ingeniería en el Reino Unido, donde obtuvo las siguientes cualificaciones:

i) Certificado de «Ingeniería electrónica», expedido por el British Institute of Engineering Technology (en lo sucesivo, «BIET») en 1985;

ii) Diploma de «miembro asociado», expedido por la Sociedad de Ingenieros en 1986;

iii) Diploma de "Miembro", expedido por la Sociedad de Ingenieros en 1990;

iv) Diploma de Postgrado en Fabricación, otorgado por la Universidad Abierta en 1997;

v) Maestría en Ciencias en Gestión de la Fabricación (en lo sucesivo, «MSc»), otorgada por la Open University en 1999;

vi) Título de ingeniero colegiado (en lo sucesivo, «CEng»), otorgado por el Consejo de Ingeniería y por la Institución de Ingeniería & Tecnología en 2006; y

vii) Doctor en Filosofía (PhD) en Ingeniería de Fabricación, otorgado por la Universidad de Brunel, Londres, en mayo de 2011.

3. El artículo 11 de la Directiva 2005/36/CE [1] (en lo sucesivo, «la Directiva») establece los cinco niveles siguientes de reconocimiento de cualificaciones profesionales:

● certificado de competencia expedido por una autoridad competente del Estado miembro de origen, que acredite bien que el titular ha adquirido conocimientos generales correspondientes a la enseñanza primaria o secundaria, bien que ha recibido una formación que no forma parte de un certificado o diploma, bien que ha realizado un examen específico sin formación previa, o bien que tiene una experiencia profesional de tres años;

● certificado correspondiente a una formación de nivel secundario de carácter técnico o profesional o de carácter general, completada con un ciclo de estudios o formación profesional;

● un título que certifique la finalización satisfactoria de una formación de nivel postsecundario de una duración mínima de un año o una formación profesional comparable en términos de responsabilidades y funciones;

● título que certifique la finalización satisfactoria de una formación de enseñanza superior o universitaria de una duración de al menos tres años y no superior a cuatro años; y

● título que certifique la finalización satisfactoria de una formación de educación superior o universitaria de una duración mínima de cuatro años.

4. Dado que, en 2007, el denunciante deseaba ejercer la profesión de ingeniero en Italia, solicitó al Ministerio de Justicia italiano que reconociera que su título «CEng» correspondía a un título que certificaba la finalización satisfactoria de una formación de enseñanza superior o universitaria de una duración de al menos cuatro años, lo que le permitiría inscribirse en la sección «A– Ingegnere industriale» en el «Albo degli ingegneri italiani»[2].

5. En 2009, el Ministerio de Justicia italiano informó al demandante de que consideraba que sus cualificaciones, en particular el certificado de «Ingeniería electrónica», el diploma de «miembro asociado» y el diploma de «miembro» expedidos por la Sociedad de Ingenieros, no eran válidos a efectos de reconocimiento en virtud del decreto italiano de transposición de la Directiva. Por lo tanto, el denunciante fue registrado en la sección «B– Ingegnere Junior»(correspondiente al tercer punto del punto 3 anterior) del «Albo degli Ingegneri» en lugar de la sección «A», como había solicitado. Las autoridades italianas alegaron que el demandante no tenía un título de primer nivel ni un título equivalente.

6. Posteriormente, el denunciante solicitó a las autoridades italianas que revisaran su decisión. Las autoridades italianas rechazaron esta solicitud.

7. El 13 de agosto de 2011, el denunciante presentó una denuncia por infracción ante la Comisión Europea [número de referencia CHAP(2011)02415] en la que denunciaba el supuesto incumplimiento de la Directiva por parte de las autoridades italianas. El denunciante alegó que las autoridades italianas no consideraban que sus cualificaciones en «Ingeniería Electrónica» y de «Miembro Asociado» y «Miembro» expedidas por la Sociedad de Ingenieros fueran equivalentes a un «título que certifica la finalización satisfactoria de una formación de nivel superior o universitario de una duración de al menos cuatro años», y lo inscribieron en la sección «B» en lugar de la sección «A» del «Albo degli Ingegneri».

8. En su respuesta de 19 de diciembre de 2011, la Comisión consideró que las autoridades italianas no podían negarse legalmente a reconocer las cualificaciones del denunciante como equivalentes a la cualificación italiana que da acceso a la sección A del «Albo degli Ingegneri». La Comisión alegó que correspondía a la Open University decidir si la formación impartida en el BIET podía tenerse en cuenta a efectos de la inscripción en estudios de posgrado. Además, la cualificación CEng del demandante fue expedida por el Consejo de Ingeniería del Reino Unido, que es la autoridad competente del Reino Unido que entrega los diplomas que califican al titular para ejercer la profesión de ingeniero. La Comisión concluyó que las autoridades italianas debían llevar a cabo el procedimiento de reconocimiento de conformidad con las normas establecidas en la Directiva. Sugirió que el denunciante pidiera a las autoridades italianas que reconsideraran su caso y mantuvieran informada a la Comisión de su decisión. Posteriormente, el denunciante informó a las autoridades italianas de la carta de la Comisión. Sin embargo, las autoridades italianas confirmaron su posición anterior.

9. El 29 de junio de 2012, la Comisión informó al denunciante de que había solicitado información adicional a las autoridades italianas el 15 de marzo y el 28 de junio de 2012. La Comisión señaló que el caso del denunciante constituye un caso individual de aplicación incorrecta de la Directiva y que no se le había informado de ningún otro caso similar. Por lo tanto, alegó que no podía concluir que las autoridades italianas hubieran desarrollado una práctica administrativa coherente y general contraria al Derecho de la Unión. En estas circunstancias, basándose en la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión [3], la Comisión decidió no incoar un procedimiento de infracción contra Italia.

10. Posteriormente, el denunciante presentó nuevos argumentos a la Comisión en apoyo de su denuncia y le pidió que reconsiderara su posición. En particular, alegó que su caso no se refiere a la falta de transposición correcta de la Directiva por parte del Gobierno italiano, sino más bien a la falta de aplicación correcta de la Directiva por parte de las autoridades italianas. El autor de la queja adjuntaba una lista de personas que, según él, habían solicitado y obtenido el reconocimiento de sus cualificaciones como equivalentes a los diplomas que les daban derecho a ser registradas por el Ministerio de Justicia italiano en la sección «A» del «Albo degli Ingegneri». Según el autor, algunas de esas personas se habían matriculado en la sección "A", aunque tenían calificaciones equivalentes o incluso inferiores a las suyas. En su opinión, esto mostraba una falta de uniformidad i) en la forma en que las autoridades italianas aplicaban las normas, lo que equivalía a un trato discriminatorio grave e injusto de todos los solicitantes; ii) en la aplicación del artículo 13 de la Directiva relativa a las condiciones de reconocimiento por una autoridad competente de un Estado miembro; y iii) en la aplicación de los artículos 3, 14 y 15 de la Directiva. A continuación, el demandante señaló que, el 15 de septiembre de 2010, el Consejo de Ingeniería del Reino Unido había confirmado que sus estudios de pregrado eran equivalentes a un título de licenciatura, y que su título de posgrado y su título de maestría en ciencias ocupaban el nivel 7 del Marco Europeo de Cualificaciones. En su carta, dicho Consejo llegó a la conclusión de que el demandante debía ser tratado como un ingeniero titular de un título que certifica la finalización con éxito de la formación en la educación superior o el nivel universitario de al menos cuatro años.

11. El 16 de septiembre de 2012, la Comisión confirmó su posición anterior y su intención de archivar el caso del denunciante. En particular, la Comisión declaró que: i) la decisión relativa al reconocimiento de las cualificaciones se adopta caso por caso, porque se basa, entre otras cosas, en una comparación entre la "formación nacional" y la "formación de los inmigrantes" del solicitante. Esto significa que pueden adoptarse decisiones diferentes con respecto a dos solicitantes que hayan seguido los mismos cursos de formación; ii) por lo que se refiere a la lista de personas a las que hace referencia el denunciante, no hay indicios de que se haya denegado el reconocimiento a una o varias de estas personas porque las autoridades italianas no hayan reconocido su cualificación intermedia que da acceso a la última; iii) sólo una de las personas incluidas en la lista había presentado una denuncia. Sin embargo, la cuestión planteada en dicha denuncia era diferente de la planteada por el denunciante.

12. El 19 de septiembre de 2012, el denunciante informó a la Comisión de determinados casos en los que las autoridades italianas no habían reconocido los títulos expedidos por las autoridades del Reino Unido. En su opinión, las autoridades italianas habían establecido prácticas administrativas mediante las cuales se negaban sistemáticamente a reconocer las cualificaciones del Reino Unido concedidas por instituciones reconocidas del Reino Unido.

13. El 13 de enero de 2013, la Comisión reiteró sus puntos de vista anteriores, basándose en los argumentos contenidos en su carta anterior. También confirmó su decisión de no incoar un procedimiento de infracción.

La investigación

14. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la alegación del demandante de que la Comisión no había tramitado adecuadamente la reclamación por infracción del demandante y alegó que la Comisión debería reconsiderar su posición a la luz de los argumentos presentados por el demandante y abrir un procedimiento de infracción contra Italia.

15. En el curso de la investigación, el Defensor del Pueblo recibió el dictamen de la Comisión sobre la reclamación y, posteriormente, los comentarios del demandante en respuesta al dictamen de la Comisión. Al llevar a cabo la investigación, el Defensor del Pueblo ha tenido en cuenta los argumentos y opiniones presentados por las partes.

Alegación de que la Comisión no tramitó adecuadamente la denuncia de infracción del denunciante y la alegación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

16. En apoyo de su alegación, el denunciante alegó que i) la Comisión reconoció que la decisión de las autoridades italianas de no reconocer sus cualificaciones como equivalentes a la cualificación italiana que permitiría registrar a una persona con arreglo a la sección A del «Albo degli Ingegneri» no era conforme con la Directiva; ii) la Comisión no evaluó adecuadamente los casos mencionados por él, sugiriendo que las autoridades italianas se niegan sistemáticamente a reconocer las cualificaciones del Reino Unido concedidas por instituciones reconocidas del Reino Unido; y iii) la Comisión no respondió adecuadamente a los argumentos jurídicos esgrimidos por él.

17. En su dictamen, la Comisión alegó que había investigado a fondo el caso y llegó a la conclusión de que la decisión adoptada por las autoridades italianas no era conforme con la Directiva. En efecto, dado que la decisión de conceder el título de ingeniero colegiado es competencia de las autoridades del Reino Unido, las autoridades italianas no podrían haber impugnado dicha decisión. La Comisión también envió una carta a las autoridades italianas en la que sugería que volvieran a evaluar el caso. Sin embargo, en su respuesta, las autoridades italianas consideraron que no se había producido ninguna infracción de la Directiva y, por tanto, confirmaron su decisión anterior. Posteriormente, el denunciante también remitió el asunto a SOLVIT [4], pero sin éxito.

18. No obstante lo anterior, y por muy deplorable que fuera la situación, la Comisión dijo que el caso del demandante era individual, dado que no había nada que sugiriera que las autoridades italianas hubieran creado una práctica administrativa en virtud de la cual se niegan sistemáticamente a reconocer las cualificaciones extranjeras de los ingenieros como resultado del hecho de que no reconocen ninguna cualificación intermedia que dé acceso a otras cualificaciones. En este contexto, la Comisión invocó la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión según la cual tal práctica administrativa debe tener, en cierta medida, un carácter coherente y general [5].

19. En cuanto al argumento del denunciante de que había transmitido a la Comisión una lista de ingenieros cuyas cualificaciones habían sido expedidas en el Reino Unido o Canadá y le había explicado que sus cualificaciones habían sido reconocidas de manera diferente por las autoridades italianas, la Comisión se remitió a su respuesta anterior al denunciante (véase el punto 11 supra). La Comisión reiteró que solo uno de los ingenieros incluidos en la lista del denunciante le había presentado una denuncia por infracción. Sin embargo, la cuestión planteada en dicha denuncia era diferente de la del caso de autos, ya que en ese asunto la cuestión se refería a determinadas medidas compensatorias.

20. La Comisión añadió que estaba dispuesta a reconsiderar su posición si recibía nuevas denuncias sobre la misma cuestión. El denunciante presentó a la Comisión información sobre otros cinco casos con el fin de demostrar que, contrariamente a la Directiva, las autoridades italianas se niegan sistemáticamente a reconocer las cualificaciones de ingenieros del Reino Unido o a reconocerlas a un nivel inferior. En el primer caso, la Comisión concluyó que no había suficiente información sobre la existencia o no de una infracción. En los asuntos segundo y tercero, las autoridades italianas aún no habían adoptado ninguna decisión. En el cuarto caso, la Comisión concluyó que la decisión de denegar el reconocimiento era correcta, ya que el título del Reino Unido se concedió sobre la base de una cualificación y una experiencia profesional adquiridas únicamente en Italia. En el quinto caso, la Comisión no estaba en condiciones de pronunciarse sobre el reconocimiento, ya que no disponía de información sobre el alcance de las respectivas formaciones y estudios profesionales.

21. En conclusión, la Comisión alegó que, tal como se establece en el artículo 258 TFUE y en reiterada jurisprudencia, no podía incoar un procedimiento por incumplimiento en el presente asunto, dado que no tiene ninguna obligación de hacerlo y que los particulares no tienen derecho a exigirle que adopte una posición particular. También consideró que había respondido adecuadamente y tenido en cuenta los argumentos presentados por el demandante, y sugirió que este llevara su caso ante los tribunales nacionales para obtener reparación.

22. En sus observaciones, el autor mantuvo sus opiniones anteriores. También alegó que la Comisión no revisó adecuadamente el análisis realizado por las autoridades italianas en su caso. En su opinión, este análisis era erróneo y dio lugar a discrepancias de trato entre él y otros ingenieros con cualificaciones similares.

23. En cuanto a la jurisprudencia según la cual la Comisión tiene el derecho, pero no el deber, de incoar un procedimiento de infracción, el denunciante alegó que la sentencia invocada por la Comisión se refería a la incompatibilidad del Derecho belga con el Derecho de la Unión, mientras que su caso se refería a la aplicación incorrecta del Derecho de la Unión por parte de las autoridades italianas. En este contexto, la jurisprudencia invocada por la Comisión no debe ser aplicable al presente asunto. En apoyo de su posición, el demandante se refirió a una serie de Resoluciones del Consejo según las cuales la Comisión desempeña el papel de «perro guardián» de los Tratados y tiene el deber de poner fin a las infracciones del Derecho de la UE. También se refirió a la Directiva 2006/123/CE [6] y reiteró su opinión de que la Comisión no tuvo en cuenta ninguno de sus argumentos al archivar su denuncia de infracción.

24. Por lo que se refiere a los cinco ingenieros cuyos casos había mencionado en su correspondencia con la Comisión, el demandante rechazó las opiniones de la Comisión y alegó que en el primer caso se había producido una clara violación del Derecho de la UE, porque las autoridades italianas no habían considerado la posibilidad de medidas compensatorias. Tampoco había admitido al ingeniero en la sección B del Albo degli ingegneri. En los demás casos, en los que los ingenieros afectados solicitaron el reconocimiento de sus cualificaciones, la Comisión simplemente ignoró el hecho de que las autoridades italianas no las habían reconocido correctamente.

25. El denunciante insistió en que, a la luz de lo anterior, la Comisión debería incoar un procedimiento de infracción contra Italia.

Evaluación preliminar del Defensor del Pueblo que condujo a la propuesta de solución amistosa

26. Las reclamaciones de los ciudadanos constituyen un medio esencial para informar a la Comisión de posibles infracciones del Derecho de la UE. Permiten a la Comisión desempeñar eficazmente su papel de guardiana de los Tratados.

27. De reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se desprende que la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación a la hora de evaluar las denuncias presentadas por los ciudadanos y que no está obligada a incoar procedimientos de infracción en todos los casos en que un Estado miembro haya infringido el Derecho de la Unión. Por lo tanto, los ciudadanos no tienen derecho a exigir a la Comisión que adopte una posición particular con respecto al fondo de sus denuncias de infracción [7]. De ello se deduce que la opinión del denunciante de que la Comisión está obligada a asumir cualquier infracción no es convincente.

28. El hecho de que la Comisión goce claramente de una amplia facultad de apreciación no significa que en la tramitación de las denuncias de infracción esté exenta de las limitaciones derivadas de los derechos fundamentales y de los principios de buena administración. A este respecto, reviste especial importancia el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que establece el derecho a una buena administración. Del tenor del artículo 41 2) c) de la Carta se desprende que este derecho incluye "la obligación de la administración de motivar sus decisiones". Este deber también está consagrado en el artículo 18 del Código Europeo de Buena Conducta Administrativa [8]. Así pues, el Defensor del Pueblo evaluará si la Comisión tramitó adecuadamente la reclamación por infracción del demandante y si motivó adecuadamente su decisión de no incoar un procedimiento de infracción contra Italia.

29. La Comisión aceptó que se había producido una infracción en el caso del denunciante, pero argumentó que el caso del denunciante es un caso individual de aplicación incorrecta del Derecho de la UE por parte de las autoridades italianas. Por lo tanto, a falta de una práctica coherente y general por parte de las autoridades italianas, la Comisión decidió archivar el caso del denunciante.

30. El denunciante alega que la jurisprudencia invocada por la Comisión, relativa a la necesidad de una práctica coherente y general, no es pertinente para su caso. Sostiene que la sentencia particular invocada se refería a la incompatibilidad del Derecho belga con el Derecho de la Unión y no tiene una aplicación más amplia. De hecho, la sentencia se refiere a las infracciones en general, independientemente de si la infracción se refiere a la incompatibilidad de un Derecho interno con el Derecho de la Unión o a la aplicación incorrecta del Derecho de la Unión por parte de las autoridades de un Estado miembro. Por consiguiente, este argumento del denunciante no se sostiene.

31. No obstante, la cuestión de fondo planteada en el presente asunto es si las cualificaciones que el denunciante obtuvo en el Reino Unido eran equivalentes a la cualificación italiana que daba acceso a la sección A del Albo degli Ingegneri. Este es un asunto sencillo. El demandante había sido reconocido como «Chartered Engineer» en el Reino Unido. Como señaló acertadamente la Comisión, la decisión de conceder este título es competencia de las autoridades del Reino Unido, y las autoridades italianas no podrían haber impugnado dicha decisión. El Defensor del Pueblo también señala que la Comisión informó explícitamente a las autoridades italianas de que su interpretación del Derecho de la UE era incorrecta y que, por lo tanto, la forma en que tramitaron el caso del demandante había dado lugar a una infracción del Derecho de la UE. Es cierto que la Comisión está facultada para no perseguir infracciones individuales del Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros si nada indica que tal infracción sea más que un incidente aislado y forme parte de una práctica coherente y general. No obstante, procede recordar que las autoridades italianas no tuvieron en cuenta el dictamen de la Comisión y sostuvieron que en el caso de autos no se había producido ninguna infracción. En opinión del Defensor del Pueblo, esta actitud sugiere que casos similares habrían sido tratados de la misma manera y que, por lo tanto, existe una cuestión sistémica que merece la intervención de la Comisión, sin esperar a que surjan problemas futuros de este tipo. El Defensor del Pueblo reconoce que la Comisión intervino rápidamente y con una claridad encomiable después de que el demandante lo alertara de su problema. A la luz de lo que bien podría haber sido una oposición en principio por parte de las autoridades italianas, en opinión del Defensor del Pueblo, habría sido apropiado hacer un seguimiento de las medidas iniciales para aclarar la cuestión de una vez por todas en lugar de cerrar el caso del reclamante.

32. Esto también habría dado a la Comisión la oportunidad de solicitar a las autoridades italianas detalles sobre los casos de otras personas a las que se refirió el denunciante en apoyo de su opinión de que existe una infracción sistémica y general. A este respecto, el Defensor del Pueblo señala que la Comisión admitió que no disponía de información suficiente para evaluar algunos de estos casos, mientras que en dos casos las autoridades italianas ni siquiera se habían pronunciado sobre las solicitudes que se les habían presentado.

33. A la luz de todo lo anterior, el Defensor del Pueblo llega a la conclusión preliminar de que la Comisión no tramitó correctamente la reclamación por infracción del demandante en todos sus aspectos. Por lo tanto, presenta a continuación una propuesta de solución amistosa, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.

La propuesta de una solución amistosa

Teniendo en cuenta las conclusiones anteriores, el Defensor del Pueblo propone que la Comisión reanude su investigación de la reclamación por infracción del demandante. Dado que han transcurrido más de tres años desde que el denunciante presentó por primera vez su denuncia por infracción, sería conveniente que la Comisión prosiguiera enérgicamente su investigación en esta fase.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 4.9.2014

[1] Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO L 255, p. 22).

[2] El término se refiere al Registro de Ingenieros del Consejo de Ingeniería de Italia.

[3] Por ejemplo, asunto C-287/03, Comisión/Bélgica, Rec. 2005, p. I-3761, apartado 29.

[4] SOLVIT es una red informal de resolución de problemas creada para resolver los problemas que los ciudadanos o las empresas de la UE están experimentando con las administraciones públicas de los Estados miembros de la UE.

[5] Véase la nota 4 a pie de página y la jurisprudencia citada en dicha sentencia.

[6] Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO L 376, p. 36).

[7] Asunto T-571/93, Lefebvre frères et soeurs y otros/Comisión, Rec. 1995, p. II-2379, apartado 60.

[8] "1. Toda decisión de la institución que pueda afectar negativamente a los derechos o intereses de un particular deberá motivarse indicando claramente los hechos pertinentes y la base jurídica de la decisión.».