Elaborado de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo [1]

Antecedentes de la denuncia

1. La presente denuncia se refiere a la publicación del documento «Lista preliminar de circunstancias extraordinarias tras la reunión de los organismos nacionales responsables del cumplimiento celebrada el 12 de abril de 2013» (en lo sucesivo, «la lista de la NBE») en el sitio web de la Comisión Europea [2]. La denuncia fue presentada por una empresa de abogados especializada en cuestiones relativas a la compensación de los pasajeros aéreos en virtud del Reglamento (CE) no 261/2004 [3] («el Reglamento sobre los derechos de los pasajeros»).

2. El artículo 5 del Reglamento sobre los derechos de los pasajeros establece que los pasajeros aéreos recibirán una compensación en caso de cancelación de sus vuelos. En concreto, el artículo 5, apartado 3, establece que un transportista aéreo no está obligado a pagar una compensación si puede demostrar que la cancelación se debe a circunstancias extraordinarias que no podrían haberse evitado incluso si se hubieran tomado todas las medidas razonables. El Reglamento sobre los derechos de los pasajeros exige a los Estados miembros que designen organismos nacionales de ejecución.

3. En julio y agosto de 2013, el denunciante se dirigió a la Comisión y alegó que la lista de la NBE no informaba con precisión a los pasajeros sobre sus derechos. El denunciante señaló que las compañías aéreas ya se habían basado en este documento ante los tribunales, ganando casos que anteriormente estaban perdiendo. Por consiguiente, solicitó a la Comisión que retirara el documento de su sitio web.

4. En sus respuestas, la Comisión alegó que la lista de organismos nacionales competentes indicaba claramente que el documento se publicó tras una reunión de los organismos nacionales competentes. La Comisión alegó que la lista de la NBE era preliminar, no exhaustiva y no vinculante y que la naturaleza y el origen del documento se indicaban claramente en la primera página del documento.

5. El 20 de agosto de 2013, el demandante presentó la presente reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo.

Objeto de la investigación

6. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la alegación y la reclamación del demandante de la siguiente manera:

Alegación:

La Comisión incumplió los principios de buena administración y tuvo debidamente en cuenta el interés público cuando publicó las directrices de los organismos nacionales de ejecución sobre «circunstancias extraordinarias» en su sitio web.

Reclamación:

La Comisión debería eliminar de su sitio web las directrices de los organismos nacionales de ejecución sobre «circunstancias extraordinarias».

7. En la carta de apertura de la investigación, la Defensora del Pueblo informó a la Comisión de que, en caso de que la Comisión decidiera no retirar el documento pertinente de su sitio web, podría considerar la posibilidad de adoptar las medidas adecuadas para evitar el riesgo de interpretación errónea del documento por parte del público interesado.

La investigación

8. El 19 de septiembre de 2013, el Defensor del Pueblo pidió a la Comisión que presentara un dictamen sobre la alegación y la reclamación del demandante.

9. El 29 de noviembre de 2013, la Comisión envió su dictamen, que se remitió al denunciante para que formulara observaciones. El 19 de diciembre de 2013, el Defensor del Pueblo recibió las observaciones del demandante.

Análisis y conclusiones provisionales del Defensor del Pueblo

Observaciones preliminares

10. En sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión, el denunciante alegó que se debía invitar a empresas como ella a participar en las reuniones de la NBE.

11. El Defensor del Pueblo observa que el artículo 2, apartado 4, del Estatuto del Defensor del Pueblo exige que las reclamaciones que se le presenten vayan precedidas de los enfoques administrativos adecuados. No parece que el denunciante ya haya presentado esta alegación a la Comisión. De ello se deduce que el Defensor del Pueblo no está facultado para examinarla en el marco de la presente investigación.

12. El denunciante alegó además que los organismos nacionales competentes invitan proactivamente a las compañías aéreas a remitirse a la lista de organismos nacionales competentes a la hora de evaluar las reclamaciones de indemnización de los pasajeros. Como consecuencia de ello, las compañías aéreas (y, de hecho, los organismos nacionales competentes) están negando incorrectamente la compensación a los pasajeros, dejándoles sin otra opción que buscar reparación a través de los tribunales por su cuenta.

13. La Defensora del Pueblo considera necesario declarar que, de conformidad con el mandato de la Defensora del Pueblo Europeo, su investigación se refiere a la Comisión Europea y no se refiere a ninguna acción u omisión de los organismos nacionales competentes.

A. Alegación de que la Comisión incumplió los principios de buena administración y tuvo debidamente en cuenta el interés público cuando publicó la lista de la NBE en su sitio web y alegación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

14. El denunciante alegó que, aunque la lista procedía de organismos nacionales competentes, su publicación en el sitio web de la Comisión le da credibilidad. Además, el denunciante alegó que las directrices de la lista de la NBE i) inducen a error a los consumidores y ii) son incompatibles con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)[4]. Añadió que la lista de la NBE ya había sido utilizada con éxito por las compañías aéreas ante los tribunales.

15. En su dictamen, la Comisión declaró que la lista de organismos nacionales competentes se debatió en una reunión con todos los organismos nacionales competentes que organizó el 12 de abril de 2013. Tras esa reunión, algunos organismos nacionales competentes expresaron su preocupación con respecto a algunos de los puntos de la lista. Sin embargo, una gran mayoría de los organismos nacionales competentes pidió a la Comisión que publicara la lista como documento no vinculante. En consecuencia, el 22 de julio de 2013, la Comisión publicó la lista de la NBE en su sitio web, calificándola de " documento preliminar no vinculante".

16. En opinión de la Comisión, la lista solo reflejaba la comprensión por parte de los organismos nacionales competentes de las sentencias del TJUE y de los órganos jurisdiccionales nacionales sobre circunstancias extraordinarias, así como la propia experiencia de los organismos nacionales competentes en la interpretación de este concepto. La Comisión sostuvo que la publicación de la lista de organismos nacionales competentes era útil para los pasajeros, ya que les permitía comprender mejor cómo se tramitarán sus reclamaciones ante los organismos nacionales competentes. Añadió que, el 13 de marzo de 2013, en su propuesta de revisión del Reglamento sobre los derechos de los pasajeros [5], la Comisión había propuesto una definición clara del término «circunstancias extraordinarias» y un anexo con una lista no exhaustiva de circunstancias consideradas extraordinarias.

17. La Comisión se refirió a la cláusula de exención de responsabilidad que figuraba en la primera página de la lista de la NBE, redactada en los siguientes términos: "EL CONTENIDO DEL PRESENTE DOCUMENTO NO REPRESENTA UN DICTAMEN VINCULANTE DE LA COMISIÓN EUROPEA". Además, alegó que la lista de la NBE dejaba claro a los pasajeros que solo proporcionaba orientación y que cada caso debía evaluarse en función de sus propios méritos [6]. Además, la palabra "preliminar" en el título del documento tenía por objeto subrayar que la lista no era definitiva, dado que no había sido plenamente aprobada por todos los organismos nacionales competentes. Esto fue respaldado por la mención "versión del 19 de abril" que se indica en la esquina izquierda de la página. Por último, la lista dejaba claro que no era un documento de la Comisión, dado que mencionaba que era el resultado de la labor de los organismos nacionales competentes y que se había cargado en el sitio web de la Comisión en la sección "Resultados de los debates entre las autoridades nacionales competentes (organismos nacionales de ejecución, organismos nacionales competentes) y las partes interesadas".

18. No obstante, y a la luz de las observaciones formuladas en la carta de apertura del Defensor del Pueblo, la Comisión señaló que había decidido revisar la primera página de la lista de la NBE para descartar cualquier malentendido sobre su origen. Así pues, en el título se ha sustituido la palabra "preliminar "por "proyecto". Además, se añadió la frase "Entendimiento entre la NBE y la NBE", así como una nueva cláusula de exención de responsabilidad, que está redactada como sigue: «Este documento se ha publicado a petición de los organismos nacionales competentes. El presente documento tiene carácter informativo y orientativo. El contenido de este documento no ha sido adoptado ni aprobado en modo alguno por la Comisión Europea y no debe invocarse como una declaración de la posición de la Comisión Europea.

19. En sus observaciones, el denunciante acogió con satisfacción las medidas adoptadas por la Comisión, pero alegó que no van lo suficientemente lejos como para proteger los derechos de los pasajeros aéreos.

20. El denunciante alegó que su principal preocupación es que la lista de la NBE no refleja con precisión la jurisprudencia del TJUE o de los órganos jurisdiccionales nacionales. El denunciante se refirió a circunstancias, como fallos técnicos que afectaban a la válvula de combustible del motor izquierdo, al sistema de purga de aire o al actuador de alerón, que, aunque figuraban en la lista de la NBE, no serían considerados «extraordinarios» por los órganos jurisdiccionales nacionales. Además, una vez presentada la lista de la NBE, la mayoría de los pasajeros aéreos abandonan sus reclamaciones.

21. El denunciante reconoció las modificaciones introducidas por la Comisión. Sin embargo, alegó que las compañías aéreas y los organismos nacionales competentes no proporcionan a los pasajeros el documento real y, por lo tanto, los pasajeros desconocen la cláusula de exención de responsabilidad que la Comisión ha formulado en la primera página del documento. El denunciante también alegó que las compañías aéreas siguen confiando habitualmente en la versión anterior del documento.

22. En apoyo de su posición, el denunciante se refirió a ejemplos de resoluciones judiciales de diferentes Estados miembros. En opinión del denunciante, estos ejemplos muestran cómo los tribunales aplican la ley y demuestran que es imposible conciliarlos con la lista de la NBE. En resumen, el denunciante reiteró su alegación de que la lista de la NBE interpreta incorrectamente la ley y que basarse en la lista significa que a los pasajeros aéreos se les niega la compensación en los casos en que dicha compensación sería exigible. El denunciante también adjuntó ejemplos de cartas que había recibido de compañías aéreas en las que se citaba la lista de la NBE como defensa por negarse a indemnizar a los pasajeros.

23. El denunciante reiteró que el mero hecho de que la Comisión publicara la lista de organismos nacionales competentes le ha dado credibilidad y autoridad. En opinión del denunciante, dado que existen dudas considerables sobre la exactitud de la lista de la NBE y que su publicación ha creado confusión tanto para los pasajeros como para las compañías aéreas, está justificado retirarla inmediatamente del sitio web de la Comisión.

Evaluación preliminar del Defensor del Pueblo que conduce a una propuesta de solución amistosa

24. La Defensora del Pueblo reconoce que, además de contribuir a la difusión de información a los ciudadanos, la publicación en el sitio web de la Comisión podría aumentar la credibilidad y la autoridad de la lista de la NBE. Sin embargo, en su opinión, esto solo sería problemático si se considerara que la lista de la NBE i) induce a error a los consumidores o ii) no refleja adecuadamente el contenido de las partes pertinentes del Reglamento sobre los derechos de los pasajeros.

25. Por lo que se refiere al inciso i), el Defensor del Pueblo considera que la forma en que se publicó originalmente la lista de la NBE sí suscitó dudas sobre la verdadera naturaleza y el origen del documento. En este contexto, la Defensora del Pueblo aplaude el hecho de que la Comisión haya tenido en cuenta estas dudas y haya decidido cambiar la forma en que se publicó la lista de la NBE en su sitio web. Cualquier persona que consulte la lista de la NBE en el sitio web pertinente está ahora claramente informada de que el documento se publicó a petición de los organismos nacionales competentes, de que no ha sido adoptado o aprobado por la Comisión y de que solo tiene carácter informativo. El Defensor del Pueblo considera que los cambios introducidos por la Comisión reducen considerablemente el riesgo de malentendidos por parte del público.

26. Sin embargo, aún quedan algunas cuestiones por abordar.

27. En primer lugar, el denunciante alegó que los organismos nacionales competentes y las compañías aéreas no facilitan a los pasajeros la versión revisada del documento, sino que siguen utilizando la versión anterior. Como consecuencia de ello, los pasajeros desconocen la cláusula de exención de responsabilidad que la Comisión ha formulado en la primera página de la versión revisada de la lista de la NBE. La Defensora del Pueblo considera que no es culpa de la Comisión que los organismos nacionales de ejecución o las compañías aéreas sigan utilizando la versión antigua del texto. Sin embargo, debe recordarse que fue la Comisión quien publicó el documento en su forma original y, por tanto, permitió que las partes interesadas lo utilizaran en esa forma. En este contexto, la Defensora del Pueblo considera que, para descartar posibles malentendidos sobre el origen, la naturaleza y la importancia del documento, la Comisión debe ponerse en contacto con los organismos nacionales competentes para asegurarse de que son conscientes del cambio realizado.

28. En segundo lugar, de la opinión de la Comisión se desprende que no todos los organismos nacionales competentes apoyaron la publicación del documento en el sitio web de la Comisión. Este hecho no se refleja en la primera página del documento, que indica que el documento se publicó a petición de «los organismos nacionales competentes». Esto crea la impresión de que todos los organismos nacionales competentes apoyan tanto el contenido de la lista como su publicación en el sitio web de la Comisión. A menos que este sea efectivamente el caso, la declaración pertinente debe ser reconsiderada.

29. Por lo que se refiere al inciso ii), cabe señalar que, en su opinión, la Comisión no se pronunció sobre si el contenido de la lista de la NBE es conforme con las disposiciones pertinentes del Reglamento sobre los derechos de los pasajeros, tal como lo interpreta el TJUE. Podría argumentarse que la Comisión podría no tener que hacerlo, siempre que deje suficientemente claro que no aprueba la lista de la NBE y que la publicación de la lista de la NBE es solo a título informativo. Sobre la base de este razonamiento, podría argumentarse que el Defensor del Pueblo no necesita abordar esta cuestión en el presente asunto.

30. Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera que las buenas prácticas administrativas exigen que la Comisión garantice que la lista de la NBE sea compatible con el Reglamento sobre los derechos de los pasajeros. En primer lugar, como señala acertadamente el denunciante, la publicación de la lista de la NBE en el sitio web de la Comisión le confiere inevitablemente mayor credibilidad. Además, la propia Comisión ha dejado claro que sería útil disponer de una lista de circunstancias «extraordinarias» y, de hecho, ha incluido dicha lista propia en su propuesta de modificación del Reglamento sobre los derechos de los pasajeros. Sin embargo, lo más importante es el hecho de que la Comisión tiene el papel de garantizar que los Estados miembros y sus autoridades cumplan el Derecho de la UE. Por lo tanto, sería difícil aceptar que la Comisión pudiera publicar un documento elaborado por las autoridades nacionales «para información y orientación» si las posiciones adoptadas en dicho documento no fueran conformes con el Derecho de la Unión.

31. El Defensor del Pueblo señala que, en la sentencia en el asunto Wallentin [7], que es la principal autoridad de orientación sobre la cuestión de las circunstancias extraordinarias, el TJUE dictaminó que el artículo 5, apartado 3, del Reglamento sobre los derechos de los pasajeros debe interpretarse en sentido estricto [8], y que debe interpretarse en el sentido de que un problema técnico en una aeronave que dé lugar a la cancelación de un vuelo no está cubierto por el concepto de «circunstancias extraordinarias» en el sentido de dicha disposición, a menos que dicho problema se derive de acontecimientos que, por su naturaleza u origen, no sean inherentes al ejercicio normal de la actividad de la compañía aérea de que se trate y escapen a su control efectivo [9].

32. Sin embargo, el Defensor del Pueblo también observa que, en su reclamación, el reclamante no fundamentó su argumento de que la definición anterior del Tribunal en la sentencia Wallentin "es completamente incompatible con" los casos identificados como posiblemente constitutivos de circunstancias "extraordinarias" en la lista de la NBE. En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo considera que no puede demostrarse mala administración por lo que se refiere a la reacción inicial de la Comisión a los argumentos del demandante sobre esta cuestión.

33. Dicho esto, en sus observaciones y, más concretamente, en sus argumentos sobre la forma en que los órganos jurisdiccionales nacionales aplicaron el concepto de «circunstancias extraordinarias», el denunciante especificó con mayor claridad los fallos técnicos que, aunque figuraban en la lista de organismos nacionales competentes, no constituían, en su opinión, circunstancias extraordinarias. Dado que la Defensora del Pueblo ya ha decidido proponer una solución amistosa a la Comisión en relación con las cuestiones pendientes planteadas por el presente asunto, considera que, en interés de los ciudadanos y en aras de la eficiencia procesal, debe invitarse a la Comisión a formular observaciones sobre los argumentos más detallados del demandante en su respuesta a la presente propuesta.

34. Sería especialmente útil que la Comisión aclarara la relación entre, por una parte, el punto 2, letra i), del anexo de su propuesta de revisión del Reglamento sobre los derechos de los pasajeros, según el cual los problemas técnicos detectados durante la verificación previa al vuelo no se considerarán extraordinarios, y, por otra parte, los puntos 22, 25 y 26 de la lista de la NBE, según los cuales los problemas técnicos (deficiencias inesperadas de los vuelos) inmediatamente antes de la salida pueden constituir circunstancias extraordinarias.

35. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo presenta a continuación una propuesta de solución amistosa, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.

B. Propuesta de solución amistosa

Teniendo en cuenta las conclusiones de la Defensora del Pueblo, más concretamente los apartados 27 y 28 de su propuesta de solución amistosa, la Comisión podría adoptar nuevas medidas para descartar cualquier malentendido sobre la fuente, la naturaleza y la importancia de la lista de la NBE.

En aras de la eficiencia procesal, el Defensor del Pueblo invita a la Comisión a abordar los argumentos del reclamante en sus observaciones sobre la compatibilidad con el Reglamento sobre los derechos de los pasajeros de determinadas circunstancias que se presentan como circunstancias extraordinarias en la lista de la NBE. Además, teniendo en cuenta el análisis del Defensor del Pueblo en el apartado 34 de su propuesta de solución amistosa, la Comisión podría aclarar la compatibilidad de su propuesta de revisión del Reglamento sobre los derechos de los pasajeros con la lista de la NBE.

Emily O'Reilly

Hecho en Estrasburgo, el 15 de abril de 2014