Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo ^[1]

Antecedentes de la denuncia

1. Los ciudadanos de la UE, los residentes y las personas jurídicas con domicilio social en la UE tienen derecho a acceder a los documentos ^[2] que obren en poder de las instituciones, órganos y organismos de la UE («las instituciones de la UE»).

2. Las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos ^[3] exigen que las instituciones de la UE desempeñen sus funciones de la manera más abierta y transparente posible. Esto incluye facilitar el acceso del público a un «registro de documentos»^[4].

3. El denunciante, una organización sin ánimo de lucro, consideró que la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) no cumple sus obligaciones en virtud de las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos.

4. En marzo de 2019, el reclamante se puso en contacto con Europol y le pidió que estableciera un registro público completo de documentos.

5. Europol respondió al denunciante, refiriéndose a su página web específica ^[5], en la que pone a disposición muchos documentos de forma proactiva.

6. En junio de 2019, el reclamante volvió a ponerse en contacto con Europol, reiterando sus puntos de vista sobre por qué consideraba que el registro de documentos de Europol estaba incompleto.

7. Cuando Europol no respondió a la segunda carta del reclamante, este se dirigió al Defensor del Pueblo en diciembre de 2019.

La investigación

8. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la preocupación del reclamante de que Europol no proporcionara acceso público a un registro exhaustivo de documentos.

9. Durante la investigación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo se reunió con representantes de Europol para debatir las cuestiones planteadas por el reclamante. La Defensora del Pueblo elaboró un informe de la reunión, que compartió con la reclamante y, posteriormente, recibió las observaciones de la reclamante sobre el informe de la reunión.

Argumentos presentados

10. El denunciante aceptó que Europol había establecido un registro de documentos. Sin embargo, consideró que el registro de Europol estaba incompleto.

11. A modo de ejemplo, el reclamante señaló que el registro de documentos de Europol no parecía contener ninguna referencia a documentos que, al mismo tiempo, no están disponibles para su descarga. Por lo tanto, le preocupaba que Europol no incluyera en su registro ningún documento que considerase que no debería divulgarse ^[6] con arreglo a las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos. El denunciante consideró que la falta de esos registros podría disuadir al público de presentar solicitudes de acceso público.

12. El denunciante también alegó que, dado que las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos no especificaban qué documento debe contener el registro de documentos de una institución, el registro debe contener todos los documentos que obren en poder de la institución de que se trate.

13. Europol dijo que considera que su registro de documentos cumple con las normas aplicables, que requieren que la referencia a los documentos en el registro se haga de una manera que no socave ningún interés público protegido ^[7].

14. Europol añadió que se esforzaba constantemente por lograr una mayor transparencia y que ayudaría a los ciudadanos que quisieran obtener acceso a documentos específicos.

15. Durante la investigación, Europol explicó que, debido a la naturaleza sensible del trabajo, decide caso por caso qué documentos incluir en su registro. Europol dijo que, si bien se esfuerza por poner a disposición el mayor número posible de documentos de forma proactiva, muchos de los documentos que posee incluyen información operativa sensible o datos personales que no pueden divulgarse. En algunos casos, la divulgación del título de un documento ya podría socavar un interés público protegido.

16. Europol también dijo que actualizaba continuamente su registro de documentos y señaló que ha habido un fuerte aumento en las solicitudes de acceso público a los documentos en los últimos años. Añadió que publica documentos, que publica de forma reactiva, a raíz de una solicitud de acceso público, en su registro.

17. El denunciante señaló que algunos de los documentos a los que había obtenido acceso mediante una solicitud en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 no estaban incluidos en el registro de documentos de Europol.

Evaluación del Defensor del Pueblo

18. La transparencia y la apertura son las piedras angulares de sociedades democráticas como la UE ^[8], que permiten a los ciudadanos participar en la toma de decisiones y salvaguardan la legitimidad, la eficacia y la rendición de cuentas de las administraciones públicas ^[9].

19. La Defensora del Pueblo señala que Europol ha puesto a disposición un número significativo de documentos de forma proactiva en su sitio web y elogia a Europol por sus esfuerzos para establecer un registro de documentos desde que se dio por concluida la investigación de oficio de 2012 sobre este asunto ^[10].

20. Si bien las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos (Reglamento 1049/2001) obligan a las instituciones a crear un registro, el Defensor del Pueblo señala que no era intención del legislador que todos los documentos incluidos en el registro de una institución se publicaran de forma proactiva. Tampoco se pretendía que el registro fuera un registro de todos los documentos que se han publicado a raíz de solicitudes de acceso público (aunque la publicación de dichos documentos es una práctica encomiable). Más bien, el objetivo del registro de documentos es «hacer efectivos los derechos de los ciudadanos en virtud del [Reglamento 1049/2001]»^[11] y «facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos»^[12]. En otras palabras, el registro de documentos debe permitir a las personas identificar los documentos a los que deseen solicitar acceso público.

21. El Defensor del Pueblo considera que facilita en gran medida a las personas el ejercicio de su derecho de acceso si pueden informarse adecuadamente sobre los documentos existentes. Por lo tanto, es fundamental que las instituciones de la UE se aseguren de que el público pueda averiguar qué documentos poseen.

22. Si bien el Reglamento 1049/2001 se aplica a todos los documentos en poder de las instituciones de la UE, el Defensor del Pueblo señala que las normas de la UE sobre acceso público se elaboraron hace dos décadas. Muchas instituciones de la UE no existían en aquel entonces. Además, la digitalización de la sociedad ha transformado la forma en que las organizaciones trabajan y se comunican. Estas circunstancias deben tenerse en cuenta a la hora de interpretar las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos.

23. El Defensor del Pueblo también señala que cada institución de la UE es diferente y tiene que adaptar su enfoque a un registro público de documentos con sus distintas características. Por ejemplo, las «agencias de justicia y asuntos de interior», como Europol, operan en ámbitos especialmente sensibles. Por lo tanto, es inherente a la naturaleza de su trabajo que algunos documentos que posee puedan ser demasiado sensibles incluso para ser mencionados en un registro, ya que revelar su propia existencia podría socavar un interés público protegido.

24. Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera que todas las instituciones de la UE deben aplicar determinados principios a sus respectivos registros de documentos, a fin de garantizar buenas prácticas administrativas y, por tanto, garantizar que su registro sea adecuado. Estos incluyen los siguientes principios:

25. Para que sea lo más fácil posible para las personas navegar por el registro e identificar los documentos específicos a los que pueden desear obtener acceso, el registro de documentos debe ser fácil de usar. Esto incluye tener una página web dedicada al registro público. Si hay varios lugares en los que se puede encontrar información o documentos, debe explicarse el diseño del registro y deben facilitarse enlaces a las diferentes secciones. En general, el registro debe permitir a las personas obtener una visión general de los (tipos de) documentos que obren en poder de la institución de que se trate.

26. El registro de documentos debe estar completo. Esto significa que todos los documentos relativos a las actividades principales de la institución de que se trate, como los documentos legislativos y los documentos relativos a sus decisiones, estrategia y política, deben registrarse individualmente (si no se publican de forma proactiva ^[13]). Para otros tipos de documentos, el registro debe hacer referencia a su existencia, al menos enumerando categorías de documentos, si no se registran individualmente. Se trata, por ejemplo, de documentos relacionados con el personal, como expedientes de personal, o documentos relativos a la gestión de los locales de una institución.

27. Mantener un registro completo de documentos también significa que las entidades no deben excluir automáticamente los documentos, simplemente porque consideran que el contenido de dichos documentos no debe divulgarse. Si bien no es necesario inscribir los documentos en el registro si es muy probable que la divulgación de su propia existencia pueda socavar cualquier interés público protegido, la institución debe evaluar caso por caso si está realmente justificado no enumerar dicho documento o categorías de documentos.

28. El Defensor del Pueblo también considera que el registro de documentos debe mantenerse a su debido tiempo. Para ello, el registro público debe actualizarse con mucha regularidad.

La propuesta de solución

Sobre la base de las conclusiones anteriores, el Defensor del Pueblo propone que Europol

actualizar su registro de documentos, teniendo en cuenta los principios de buenas prácticas administrativas expuestos en los apartados 24 a 28 anteriores.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 7.10.2020

[1] Decisión del Parlamento Europeo, de 9 de marzo de 1994, relativa al Estatuto del Defensor del Pueblo y a las condiciones generales del ejercicio de sus funciones (94/262/CECA, CE, Euratom) (DO L 113, p. 15).

[2] De conformidad con el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012P/TXT y artículo 15, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

[3] Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN, aplicable a Europol de conformidad con el artículo 65 del Reglamento 2016/794 sobre Europol: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0794&from=EN.

[4] De conformidad con el artículo 11 del Reglamento 1049/2001.

[5] El registro de documentos de Europol está disponible en: https://www.europol.europa.eu/publications-documents.

[6] El artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos de la UE, establece una serie de excepciones, sobre la base de las cuales las instituciones de la UE pueden negarse a divulgar documentos. Estos incluyen la protección de la seguridad pública, la defensa y los asuntos militares, las relaciones internacionales, la política financiera o monetaria, los datos privados y los procesos internos de toma de decisiones.

[7] De conformidad con el artículo 4 del Reglamento 1049/2001.

[8] Los Tratados de la UE establecen el principio de que las instituciones de la UE deben tomar decisiones de la manera más transparente posible. Artículo 1 del Tratado de la Unión Europea y artículo 15 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

[9] Véase el preámbulo (2) del Reglamento 1049/2001.

[10] La decisión por la que se da por concluida la investigación de oficio OI/9/2012/OV (Visita a la Oficina Europea de Policía - Europol) puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/es/54568.

[11] Artículo 11, apartado 1, del Reglamento 1049/2001.

[12] Preámbulo (14) o Reglamento 1049/2001.

[13] Las instituciones de la UE están obligadas «a hacer que, en la medida de lo posible, los documentos sean directamente accesibles al público». Esto se refiere, ante todo, a los documentos legislativos y a los documentos relacionados con el desarrollo de la política o la estrategia (véase el artículo 12 del Reglamento 1049/2001).