(Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo (1))

RESUMEN

El proyecto de Recomendación se refiere a la denegación de acceso del Consejo al segundo informe anual del Grupo «Código de Conducta» (Fiscalidad de las Empresas).

La solicitud del denunciante se presentó inicialmente en virtud de la Decisión 93/731 del Consejo. El Defensor del Pueblo considera que la denegación de acceso no se ajustó a dicha Decisión. La constatación se basa en dos consideraciones. La primera se refiere al razonamiento del Consejo por lo que respecta a su interés en la confidencialidad de sus procedimientos. El Defensor del Pueblo considera que el razonamiento es inadecuado porque no explica en qué se diferencia el segundo informe anual del Grupo «Código de Conducta» del primero, publicado por el Consejo. El razonamiento del Consejo también se refiere a la disponibilidad pública inmediata de la información contenida en el informe, lo que no es un problema desde que se presentó el informe en noviembre de 2000. La segunda consideración es que el Consejo no abordó la cuestión del acceso parcial.

El Defensor del Pueblo coincide con el Consejo en que la reconsideración de la solicitud debe basarse en el nuevo marco jurídico del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Por consiguiente, el proyecto de recomendación de reconsiderar la solicitud hace referencia a dicho Reglamento.

El proyecto de Recomendación también pide al Consejo que tenga en cuenta la conclusión del Defensor del Pueblo de que el documento en cuestión podría estar relacionado con sus actividades legislativas y que considere un argumento, formulado en las observaciones finales del reclamante, sobre el interés público en que las empresas presenten información financiera precisa.

El Consejo debe enviar un dictamen detallado antes del 31 de octubre de 2002.

LA DENUNCIA

La denuncia se presentó en nombre de una empresa de consultores. Se clasificó como confidencial, a petición del reclamante, de conformidad con el artículo 2, apartado 3, del Estatuto del Defensor del Pueblo.

La denuncia se refiere al rechazo por parte del Consejo de la solicitud confirmatoria del reclamante para acceder al documento 13563/00 del Consejo, que es el segundo informe anual de situación del Grupo «Código de Conducta» (Fiscalidad de las Empresas) al ECOFIN (2). El Consejo denegó el acceso al documento haciendo referencia al apartado 2 del artículo 4 de la Decisión 93/731 del Consejo, que establece que el acceso a un documento del Consejo puede denegarse con el fin de proteger la confidencialidad de los trabajos del Consejo.

En resumen, el denunciante impugna la denegación por tres motivos:

Naturaleza del documento y del Grupo «Código de Conducta»

Según el demandante, el Consejo no está facultado para denegar el acceso al documento en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Decisión 93/731, ya que el documento en cuestión no es un informe sobre los trabajos del Consejo, sino un informe fáctico sobre la fiscalidad de las empresas elaborado por un grupo de delegaciones nacionales organizado por la Comisión e informado al Consejo.

El demandante declaró que entiende que el documento incluye información sobre qué medidas se consideran perjudiciales en la fecha del 26 de noviembre de 2000, por qué se consideran perjudiciales, qué reservas han expresado las delegaciones nacionales y qué medidas se han adoptado para desmantelar dichas medidas antes del 26 de noviembre de 2000 con el fin de cumplir el calendario fijado por el Consejo para la supresión de las medidas y el acuerdo sobre el paquete fiscal en su conjunto. El denunciante considera que el término «procedimiento» que figura en el apartado 2 del artículo 4 de la Decisión 93/731 no puede ampliarse para incluir información fáctica en un informe de situación sobre la compleja cuestión de la supresión de las medidas fiscales perniciosas.

Artículo 207 CE, apartado 3

Según el denunciante, la denegación de acceso no se ajusta al espíritu del artículo 207 CE, apartado 3, lo que implica que habrá un mayor acceso a los documentos cuando se refieran a un acuerdo sobre un paquete fiscal que contenga medidas tanto legislativas como no legislativas, del que forma parte el código de conducta.

Intereses en la divulgación y no divulgación

Según el denunciante, el Consejo no dio suficiente importancia al interés público en la divulgación del documento. Las empresas, los accionistas y los empleados se verán afectados por la reorganización de las empresas tras la reversión de las medidas fiscales. Por lo tanto, tienen interés en que se les informe de los hechos obtenidos por el Grupo «Código de Conducta», del estado de las negociaciones y de las medidas adoptadas hasta la fecha por los Estados miembros para desmantelar las medidas perjudiciales. El denunciante considera que la divulgación mejoraría, en lugar de obstaculizar, las deliberaciones en curso sobre esta importante cuestión y es necesaria para que las empresas, los accionistas y los empleados puedan prepararse para los cambios propuestos por el Consejo.

El demandante alega que el Consejo debería dar acceso a: Documento 13563/00, a otros documentos asociados, a saber, 6421/01, 6867/01, 6844/01, 7141/01, 7142/01, 7140/01, 6981/01, 7177/01, 7552/01, 7603/01, 7497/01, 7603/01, así como a todos los futuros informes del Grupo «Código de Conducta».

LA INVESTIGACIÓN

Dictamen del Consejo La
naturaleza del documento y del Grupo «Código de Conducta»

El Consejo alega que los puntos 2 y 10 de las Conclusiones del Consejo de 9 de marzo de 1998 confirman claramente que el Grupo «Código de Conducta» se crea y opera en el marco del Consejo. Por consiguiente, el Grupo «Código de Conducta» y sus subgrupos son órganos preparatorios del Consejo y sus documentos son documentos del Consejo en el sentido de la Decisión 93/731.

El informe en cuestión describe detalladamente el estado de los debates del Grupo «Código de Conducta». Estos debates se celebran en el marco del Consejo con vistas a allanar el camino para un acuerdo político sobre el paquete fiscal en su conjunto. Por lo tanto, el documento incide en los trabajos del Consejo.

Artículo 207 CE, apartado 3

El Consejo alega que las deliberaciones del Grupo «Código de Conducta» no tienen por objeto la adopción de un acto legislativo. Según la jurisprudencia, cada documento debe examinarse individualmente. Por lo tanto, el hecho de que formen parte de un paquete que también incluye medidas legislativas no es pertinente.

Intereses en la divulgación y no divulgación

El Consejo acepta que existe interés en ser informado de la marcha de los trabajos del Grupo «Código de Conducta». No obstante, el artículo 4, apartado 2, de la Decisión 93/731 permite al Consejo denegar el acceso cuando el interés general en la eficacia de los trabajos del Consejo, incluidos sus órganos preparatorios, exija la confidencialidad de un documento elaborado en el curso de dichos trabajos y, en definitiva, este interés general prevalezca sobre el interés de una persona o del público en acceder a dicho documento. Existe un interés general en lograr progresos en un ámbito que va al corazón mismo de los intereses nacionales. La divulgación prematura del documento podría obstaculizar las deliberaciones en curso y, por lo tanto, ir en contra del interés general en lograr avances en el ámbito de la fiscalidad de las empresas. Siempre que, a la luz del progreso de sus trabajos, el Consejo revise su posición, se informará inmediatamente al Defensor del Pueblo, al demandante y a otras personas que hayan solicitado acceso al documento.

Otros documentos

Por lo que se refiere a los demás documentos existentes a los que el demandante afirma tener acceso, el Consejo declaró que no había recibido ninguna solicitud del demandante. Cualquier solicitud de este tipo se tramitaría de conformidad con la Decisión 93/731. Por lo que se refiere a los futuros informes del Grupo «Código de Conducta», el Consejo no puede decidir sobre la publicación de documentos que aún no existen.

Observaciones del demandante
La naturaleza del documento y del Grupo «Código de Conducta»

Por lo que se refiere a la definición de «procedimiento» a efectos del artículo 4, apartado 2, de la Decisión 93/731, el denunciante alegó que el Consejo se equivoca al confundir el informe fáctico del Grupo «Código de Conducta» sobre las posiciones detalladas de la delegación con las negociaciones en curso a nivel del Consejo sobre el paquete fiscal en su conjunto. El mandato del Grupo «Código de Conducta» significa que su trabajo consiste en definir y evaluar las medidas fiscales potencialmente perniciosas, no en entablar negociaciones políticas sobre el paquete fiscal en su conjunto.

Artículo 207 CE, apartado 3

El denunciante alegó que las deliberaciones del Grupo «Código de Conducta» podrían dar lugar a un acto legislativo, ya que el paquete fiscal se decidirá en su conjunto con una única decisión.

Intereses en la divulgación y no divulgación

"Eficiencia" significa funcionar de manera efectiva y con el menor desperdicio de esfuerzo. El Consejo no había aportado ninguna prueba de que la concesión del acceso obstaculizara sus procedimientos o provocara un despilfarro de esfuerzos, ni de que el secreto fuera esencial para esos procedimientos. Para apoyar este punto, el demandante alegó que el Consejo había publicado el primer informe anual de situación en febrero de 2000 y que ello no impedía el correcto funcionamiento del Consejo o del Grupo «Código de Conducta».

Por lo que se refiere a la ponderación de intereses, el demandante alegó que el único objetivo que el Consejo ha presentado para justificar la negativa a divulgar es el objetivo de un acuerdo político sobre un paquete fiscal. Dado que el Consejo no vincula su decisión de denegar el acceso a un objetivo del Tratado CE, es imposible deducir qué interés esencial protege el Consejo. Además, el Consejo no ha presentado ninguna evaluación objetivamente verificable del interés público.

Otros documentos

Las observaciones del denunciante también aclaran que su alegación en lo que respecta a los demás documentos mencionados en su denuncia y a los futuros informes del Grupo «Código de Conducta» es que deben estar disponibles en el registro público de documentos del Consejo.

Otras consultas

Tras examinar detenidamente el dictamen del Consejo y las observaciones del demandante, el Defensor del Pueblo consideró necesario solicitar al Consejo que respondiera a las observaciones formuladas por el demandante.

El Defensor del Pueblo también señaló que, a partir del 3 de diciembre de 2001, el acceso a los documentos del Consejo se rige por el Reglamento 1049/2001 (3) y por la Decisión del Consejo, de 29 de noviembre de 2001, por la que se modifica el Reglamento interno del Consejo (4), que también derogó la Decisión 93/731 del Consejo. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo consideró que un plazo de dos meses naturales para la respuesta del Consejo era adecuado, en lugar del plazo normal de un mes, para que el Consejo pudiera tener en cuenta el nuevo marco jurídico.

Respuesta del Consejo

En la respuesta del Consejo se formulan, de forma resumida, los siguientes puntos:

El Consejo entiende que el examen por el Defensor del Pueblo de si la negativa del Consejo dio lugar a un caso de mala administración se basará en la Decisión 93/731. Sin embargo, cualquier reexamen por parte del Consejo de la solicitud del reclamante debe basarse ahora en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Por consiguiente, la respuesta del Consejo a las observaciones del denunciante tiene en cuenta el nuevo marco jurídico.

Naturaleza del documento y del Grupo «Código de Conducta»

A efectos del acceso a los documentos, los términos «procedimientos del Consejo» o «proceso de toma de decisiones de la institución» incluyen no solo el Consejo a nivel ministerial, sino también las deliberaciones y debates en los órganos preparatorios del Consejo. Los debates sobre el paquete fiscal al que se refiere el documento en cuestión continúan en diferentes niveles dentro del Consejo. Por lo tanto, el documento en cuestión se refiere a los procedimientos en curso del Consejo en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Decisión 93/731 y del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

Artículo 207 CE, apartado 3

El artículo 207 CE, apartado 3, establece que un mayor acceso a los documentos relativos a las actividades legislativas del Consejo debe equilibrarse con la eficacia de su proceso de toma de decisiones. Esto se refleja en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, que establece que se denegará el acceso a un documento relativo a un asunto en el que la institución no haya tomado una decisión si la divulgación perjudica gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, a menos que exista un interés público superior en la divulgación. En el presente asunto, el Consejo sigue opinando que el equilibrio es claramente favorable a la retención del documento en cuestión.

Intereses en la divulgación y no divulgación

Por lo que se refiere a los argumentos del denunciante relativos a la eficiencia, la «prueba de daños» ex ante relativa a las posibles consecuencias de la divulgación de un documento específico solo puede basarse, por definición, en factores de riesgo conocidos.

La política fiscal, y más concretamente la fiscalidad de las empresas, es particularmente sensible y va al corazón mismo de los intereses nacionales. Los Estados miembros solo están dispuestos a entablar debates sobre cuestiones delicadas relacionadas con su política fiscal interna cuando puedan estar seguros de que esta información no se pondrá inmediatamente a disposición del público. Por este motivo, el Consejo acordó, en sus conclusiones de 9 de marzo de 1998 relativas a la creación del Grupo «Código de Conducta» sobre la fiscalidad de las empresas, que los trabajos del Grupo debían ser confidenciales.

Es lógicamente erróneo extraer conclusiones del contenido del informe anterior del Grupo «Código de Conducta» publicado en febrero de 2000 y de las consecuencias de su publicación sobre el perjuicio que podría causar la publicación del documento controvertido. El informe que se publicó no contenía información que se considerara perjudicial para el proceso de toma de decisiones del Consejo.

Por lo que se refiere al interés público, el interés general en avanzar en un determinado expediente no se menciona explícitamente en el artículo 4 de la Decisión 93/731, pero es la razón subyacente la que justifica la excepción. En efecto, la confidencialidad de los trabajos del Consejo no constituye un interés en sí mismo, sino que, en determinadas circunstancias, es necesaria para salvaguardar el interés general en el buen funcionamiento del proceso de toma de decisiones de la institución. Esto se confirma en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001. Por lo tanto, tanto en virtud de la Decisión 93/731 como del Reglamento 1049/2001, el Consejo está facultado para denegar el acceso a un documento relativo a los debates en curso si su divulgación perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones, a menos que exista un interés público superior en la divulgación.

En este contexto, el Consejo ha subrayado que la falta de éxito de las propuestas formuladas a partir de 1975 para la aproximación de las legislaciones en el ámbito de la fiscalidad de las empresas ha contribuido sustancialmente a mantener las distorsiones en el mercado único y, menos visiblemente, a generar desempleo e incluso a crear oportunidades para la erosión de la base imponible, lo que ha llevado a los Estados miembros en cierta medida a sobrecargar el trabajo. Esta es la razón por la que la Comisión propuso en 1990 un nuevo enfoque en el que todas las iniciativas en este ámbito deberían definirse mediante un proceso consultivo con los Estados miembros. El paquete fiscal acordado por el Consejo en diciembre de 1997 ha dado un nuevo impulso al debate sobre la fiscalidad. El trabajo del Grupo «Código de Conducta» forma parte de este paquete, cuya adopción redunda claramente en interés general a largo plazo de los Estados miembros, las empresas y los consumidores. En opinión del Consejo, los factores que abogan a favor de la divulgación del documento en cuestión se ven compensados por este interés general. El hecho de que el Grupo «Código de Conducta» no participe directamente en las negociaciones políticas sobre el paquete fiscal es irrelevante, ya que el resultado de su trabajo es formar parte del paquete fiscal global.

Además, la divulgación de estos documentos en la fase actual podría tener un impacto en la política fiscal de las empresas afectadas y en sus decisiones sobre la ubicación y el desarrollo de sus actividades comerciales, lo que podría dar lugar a variaciones significativas de los ingresos fiscales para los Estados miembros afectados. Por lo tanto, también debe denegarse el acceso al documento sobre la base del artículo 4, apartado 1 bis, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 (protección del interés público en lo que respecta a la política financiera de los Estados miembros).

Otros documentos

La solicitud del reclamante de que determinados documentos estén disponibles en el registro del Consejo ya se ha cumplido en lo que respecta a la información a que se refiere el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Sin embargo, estos documentos no están comprendidos en las categorías enumeradas en el artículo 11 del anexo III del Reglamento Interno del Consejo, por lo que no son directamente accesibles al público. Esto no impediría su examen con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001 a raíz de una solicitud escrita.

Observaciones del denunciante

Las observaciones del reclamante sobre la respuesta del Consejo incluían, en resumen, los siguientes puntos:

Naturaleza del documento y del Grupo «Código de Conducta»

Según los apartados H e I del Código de conducta, acordado por el ECOFIN en diciembre de 1997, los informes del Grupo «Código de conducta» son evaluaciones fácticas de las medidas fiscales nacionales y de su impacto en el mercado único. La revocación efectiva de las medidas fiscales perniciosas es evaluada por la Comisión en un informe separado al Consejo, con arreglo al apartado N del Código de conducta. Por lo tanto, el Grupo «Código de Conducta» no participa en negociaciones políticas porque la formación del paquete fiscal es distinta de los debates sobre si debe aplicarse o cómo hacerlo. Por lo tanto, el trabajo del Grupo, tal como se define en su mandato, no forma parte de los «procedimientos del Consejo» a efectos del artículo 4, apartado 2, de la Decisión 93/731 ni del «proceso de toma de decisiones» del Consejo a efectos del artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

Artículo 207 CE, apartado 3

En esencia, el Consejo está trabajando en la adopción en su conjunto de un conjunto de medidas legislativas y no legislativas, que serán objeto de una única decisión en diciembre de 2002. Es engañoso afirmar que las partes del paquete están jurídicamente separadas cuando estarán sujetas a una única decisión política. Dado que los informes del Grupo «Código de Conducta» forman parte del paquete fiscal, los votos, las explicaciones de voto y las declaraciones que figuran en el acta que contribuyen a la elaboración de dichos informes, así como los propios informes y las observaciones del Consejo sobre los informes, están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 207 CE, apartado 3.

Intereses en la divulgación y no divulgación

El Consejo sostiene que los Estados miembros solo están dispuestos a entablar conversaciones cuando pueden estar seguros de que esta información no se pondrá inmediatamente a disposición del público. Sin embargo, esto parece contradecir el apartado E del código de conducta, que prevé que los Estados miembros se informen mutuamente de las medidas fiscales existentes y propuestas de conformidad con los principios de transparencia y apertura. Por lo tanto, no es necesario denegar el acceso al documento. Además, la apertura es tanto más importante cuanto que el paquete fiscal no estará sujeto al control del Parlamento Europeo ni del Comité Económico y Social. Por lo tanto, sin apertura, el proceso de adopción de decisiones carecería de rendición de cuentas.

Por lo que se refiere a la alegación del Consejo de que el segundo informe anual del Grupo «Código de Conducta» debe tratarse de manera diferente al primero, no es probable que el contenido del segundo informe presente un mayor riesgo para los trabajos del Consejo, ya que ambos informes fueron elaborados con el mismo mandato. Nada en la respuesta del Consejo explica cómo el buen funcionamiento de un proceso de evaluación objetiva, que ha tenido lugar anualmente desde noviembre de 1999, se vería amenazado por la publicación del documento.

Por lo que se refiere a la invocación por el Consejo de la «protección del interés público en lo que respecta a la política financiera de los Estados miembros» como una nueva justificación para denegar el acceso, cabe señalar que la recaudación de ingresos fiscales no es una función expresa ni implícita del grupo «código de conducta».

Por lo que se refiere al interés público en la divulgación, el hecho de que el Consejo no publique los informes de situación del Grupo «Código de Conducta» impide a las empresas informar con precisión a los accionistas sobre sus pasivos contingentes. Una información financiera precisa sería una razón imperiosa de interés público para conceder el acceso.

LA DECISIÓN

1 Marco jurídico

1.1 El demandante impugnó la negativa del Consejo, en virtud de la Decisión 93/731 del Consejo, a conceder acceso al segundo informe anual del Grupo «Código de Conducta» (Fiscalidad de las Empresas). Al solicitar información adicional al Consejo en enero de 2002, el Defensor del Pueblo señaló que, a partir del 3 de diciembre de 2001, el acceso a los documentos del Consejo se rige por el Reglamento 1049/2001 (5) y por la Decisión del Consejo, de 29 de noviembre de 2001, por la que se modifica el Reglamento interno del Consejo (6), que también derogó la Decisión 93/731 del Consejo.

1.2 En su respuesta a la solicitud de información adicional del Defensor del Pueblo, el Consejo manifestó su entendimiento de que el examen por el Defensor del Pueblo de si la denegación de acceso del Consejo dio lugar a un caso de mala administración se basará en la Decisión 93/731, pero que, dado que cualquier nuevo examen de la solicitud del reclamante debe basarse en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001, la respuesta del Consejo tiene en cuenta el nuevo marco jurídico.

1.3 La decisión del Defensor del Pueblo sobre la reclamación se ajusta a la interpretación del Consejo, expuesta en el apartado anterior, de la base de la investigación del Defensor del Pueblo.

2 Alegaciones del denunciante relativas a otros documentos

2.1 El demandante alega que algunos otros documentos relacionados con el segundo informe anual del Grupo «Código de Conducta» (Fiscalidad de las Empresas), así como todos los futuros informes del Grupo, deberían estar disponibles en el registro público de documentos del Consejo.

2.2 Según el Consejo, los documentos en cuestión están inscritos en su registro público de conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Sin embargo, no entran en las categorías de documentos a los que se puede acceder directamente a través del registro con arreglo al artículo 11 del anexo III del Reglamento interno del Consejo. Esto no impediría el examen de una solicitud escrita de acceso a los documentos, presentada en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

2.3 El Defensor del Pueblo considera que la respuesta del Consejo al demandante se ajusta al marco jurídico aplicable y, por lo tanto, no constata mala administración en relación con este aspecto de la reclamación.

3 Naturaleza del documento y del Grupo «Código de Conducta»

3.1 Según el demandante, el documento en cuestión no es un informe sobre los trabajos del Consejo, sino un informe fáctico elaborado por un grupo de delegaciones nacionales organizado por la Comisión e informado al Consejo. La tarea del Grupo «Código de Conducta», tal como se define en su mandato, es definir y evaluar las medidas fiscales potencialmente perniciosas, no entablar negociaciones políticas sobre el paquete fiscal en su conjunto. Por consiguiente, el trabajo del Grupo «Código de Conducta» no forma parte de los procedimientos del Consejo a efectos del artículo 4, apartado 2, de la Decisión 93/731 ni del proceso de toma de decisiones del Consejo a efectos del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

3.2 El Consejo alega que el Grupo «Código de Conducta» y sus subgrupos son órganos preparatorios del Consejo. Los debates del Grupo «Código de Conducta» se celebran en el marco del Consejo con vistas a allanar el camino para un acuerdo político sobre el conjunto del paquete fiscal. A efectos del acceso a los documentos, los términos «procedimientos del Consejo» y «proceso de toma de decisiones de la institución» incluyen no solo el Consejo a nivel ministerial, sino también las deliberaciones y debates en los órganos preparatorios del Consejo. Los debates sobre el paquete fiscal al que se refiere el documento en cuestión continúan en diferentes niveles dentro del Consejo. Por lo tanto, el documento en cuestión se refiere a los procedimientos en curso del Consejo en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Decisión 93/731 y del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

3.3 El Defensor del Pueblo señala que los puntos 2 y 10 de las Conclusiones del Consejo de 9 de marzo de 1998 relativas a la creación del Grupo «Código de Conducta» (Fiscalidad de las Empresas) se refieren al Grupo como creado en el marco del Consejo. El Defensor del Pueblo también señala que el punto 3 de las Conclusiones establece que se concede importancia política al trabajo del Grupo y que esto debe reflejarse en el nombramiento por cada Estado miembro y la Comisión de un representante de alto nivel y un miembro suplente. Además, en el punto 11, el Consejo acuerda que el Grupo se reúna al menos dos veces al año a un alto nivel para facilitar una orientación política a los trabajos del Grupo (7).

3.4 Por lo tanto, las pruebas de que dispone el Defensor del Pueblo son que el trabajo del Grupo «Código de Conducta» debe considerarse como parte de los procedimientos y del proceso de toma de decisiones del Consejo a efectos del acceso del público a los documentos. Por lo tanto, el primer motivo de impugnación de la denegación de acceso del demandante no puede sostenerse y el Defensor del Pueblo no constata mala administración en relación con este motivo de reclamación.

4 Artículo 207 CE, apartado 3

4.1 Según el denunciante, la denegación de acceso no se ajusta al espíritu del artículo 207 CE, apartado 3, lo que implica que habrá un mayor acceso a los documentos cuando se refieran a un acuerdo sobre un paquete fiscal que contenga medidas legislativas y no legislativas. El paquete fiscal se decidirá en su conjunto con una única decisión. Los informes del Grupo «Código de Conducta» forman parte del paquete fiscal y, por tanto, están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 207 CE, apartado 3.

4.2 El Consejo alega que las deliberaciones del Grupo «Código de Conducta» no tienen por objeto la adopción de un acto legislativo. Según la jurisprudencia, cada documento debe examinarse individualmente. Por lo tanto, el hecho de que formen parte de un paquete que también incluye medidas legislativas no es pertinente.

4.3 El Consejo alega asimismo que el artículo 207 CE, apartado 3, prevé un mayor acceso a los documentos relativos a las actividades legislativas del Consejo que debe equilibrarse con la eficacia de su proceso de toma de decisiones.

4.4 El Defensor del Pueblo observa que el artículo 7 del Reglamento interno adoptado por el Consejo el 5 de junio de 2000 (8) define los casos en que el Consejo actúa en su capacidad legislativa en el sentido del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 207 del Tratado CE. El Defensor del Pueblo señala asimismo que el artículo 207 CE, apartado 3, hace referencia al artículo 255 CE, apartado 3. No obstante, el Defensor del Pueblo considera que el principio que subyace a la definición contenida en el artículo 7 del Reglamento interno del Consejo también es pertinente para la interpretación y aplicación de la Decisión 93/731 del Consejo, ya que el Código de conducta conjunto sobre el acceso a los documentos del Consejo y de la Comisión (al que la Decisión 93/731 dio efecto en lo que respecta al Consejo) contenía el principio general de que el público tendrá «el acceso más amplio posible a los documentos en poder de la Comisión y del Consejo».

4.5 De conformidad con el artículo 7 del Reglamento Interno del Consejo, el Consejo actúa en su capacidad legislativa cuando adopta normas jurídicamente vinculantes en o para los Estados miembros, mediante reglamentos, directivas, decisiones marco o decisiones, sobre la base de las disposiciones pertinentes de los Tratados, con excepción de los debates que den lugar a la adopción de medidas internas, actos administrativos o presupuestarios, actos relativos a las relaciones interinstitucionales o internacionales o actos no vinculantes como conclusiones, recomendaciones o resoluciones.

4.6 El Defensor del Pueblo señala que el Consejo publicó el primer informe anual del Grupo «Código de Conducta», que contiene, entre otras cosas, una gran cantidad de información sobre la legislación y la práctica en los Estados miembros, que constituiría un marco esencial para la comprensión de cualquier futura legislación comunitaria en este ámbito (9). A falta de pruebas en contrario, el Defensor del Pueblo supone que los informes posteriores, incluido el segundo informe anual (el documento en cuestión), también consisten en parte en información de este tipo. Por consiguiente, sobre la base de las pruebas disponibles, el Defensor del Pueblo considera que el documento en cuestión podría estar relacionado con las actividades legislativas del Consejo. En opinión del Defensor del Pueblo, el Consejo debe tener esto en cuenta en futuras decisiones relativas al acceso del público al documento en cuestión.

5 Intereses en la divulgación y no divulgación
El interés público en la divulgación

5.1 Según el autor, el Consejo no dio suficiente importancia al interés público en la divulgación del documento. Las empresas, los accionistas y los empleados se verán afectados por la reorganización de las empresas tras la reversión de las medidas fiscales. Por lo tanto, tienen interés en que se les informe de los hechos obtenidos por el Grupo «Código de Conducta», del estado de las negociaciones y de las medidas adoptadas hasta la fecha por los Estados miembros para desmantelar las medidas perjudiciales.

5.2 El Consejo acepta que existe interés en ser informado de la marcha de los trabajos del Grupo «Código de Conducta». Sin embargo, tanto en virtud de la Decisión 93/731 como del Reglamento 1049/2001, el Consejo está facultado para denegar el acceso a un documento relativo a los debates en curso si su divulgación perjudica gravemente su proceso de toma de decisiones, a menos que exista un interés público superior en la divulgación. Los argumentos del Consejo a favor de la no divulgación se detallan a continuación.

5.3 En sus observaciones finales, el autor alegó que el hecho de que el Consejo no publicara los informes del Grupo «Código de Conducta» impide a las empresas informar con precisión a los accionistas sobre sus pasivos contingentes. Una información financiera precisa sería una razón imperiosa de interés público para conceder el acceso.

Sobre las alegaciones relativas al interés en que no se divulgue la
Decisión del Consejo de publicar el primer informe

5.4 El demandante alegó que la publicación del primer informe anual de situación no impedía el correcto funcionamiento del Consejo ni del Grupo «Código de Conducta». No es probable que el contenido del segundo informe suponga un mayor riesgo para los trabajos del Consejo, ya que ambos informes se elaboraron con el mismo mandato.

5.5 Según el Consejo, el informe en cuestión describe detalladamente el estado de los debates del Grupo «Código de Conducta». El informe publicado no contenía información que se considerara perjudicial para el proceso de toma de decisiones del Consejo.

La sensibilidad de las cuestiones

5.6 Según el autor, la divulgación mejoraría, en lugar de obstaculizar, las deliberaciones en curso.

5.7 Según el Consejo, la divulgación prematura del documento podría obstaculizar las deliberaciones en curso. La política fiscal, y más concretamente la fiscalidad de las empresas, es particularmente sensible y va al corazón mismo de los intereses nacionales. Los Estados miembros solo están dispuestos a entablar debates sobre cuestiones delicadas relacionadas con su política fiscal interna cuando puedan estar seguros de que esta información no se pondrá inmediatamente a disposición del público. Los trabajos del Grupo «Código de Conducta» forman parte de un paquete fiscal acordado por el Consejo en diciembre de 1997. La adopción del paquete redundaría en interés general a largo plazo de los Estados miembros, las empresas y los consumidores. Este interés supera el interés en publicar el documento.

5.8 En sus observaciones finales, el demandante alegó que el código de conducta prevé que los Estados miembros faciliten información al Grupo «Código de Conducta» de conformidad con los principios de transparencia y apertura. Por lo tanto, no es necesario denegar el acceso al documento. Además, la apertura es tanto más importante cuanto que el paquete fiscal no estará sujeto al control del Parlamento Europeo ni del Comité Económico y Social. Sin apertura, el proceso de toma de decisiones para lograr un acuerdo sobre el paquete fiscal carecería, por lo tanto, de rendición de cuentas.

Protección del interés público en lo que respecta a la política financiera de los Estados miembros

5.9 El Consejo alegó que la divulgación de información en la fase actual podría tener un impacto en la política fiscal de las empresas afectadas y en sus decisiones sobre la ubicación y el desarrollo de sus actividades comerciales, lo que podría dar lugar a variaciones significativas de los ingresos fiscales para los Estados miembros afectados. Por lo tanto, también debe denegarse el acceso al documento sobre la base del artículo 4, apartado 1 bis, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 (protección del interés público en lo que respecta a la política financiera de los Estados miembros).

5.10 El demandante alegó que la recaudación de ingresos fiscales no es una función expresa ni implícita del Grupo «Código de Conducta».

Apreciación de los argumentos por parte del Defensor del Pueblo

5.11 El Defensor del Pueblo señala, en primer lugar, que el Consejo acepta el argumento del demandante de que existe un interés público en la divulgación del segundo informe anual del Grupo «Código de Conducta». En opinión del Defensor del Pueblo, el argumento adicional del reclamante en sus observaciones finales de que la divulgación del documento es necesaria para garantizar el interés público en una información financiera exacta por parte de las empresas debe ser considerado por el Consejo en futuras decisiones relativas al acceso público al documento en cuestión.

5.12 El Defensor del Pueblo acepta el argumento del Consejo de que, tanto en virtud de la Decisión 93/731 como del Reglamento 1049/2001, el Consejo está facultado para denegar el acceso a un documento relativo a debates en curso si su divulgación perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones, a menos que exista un interés público superior en la divulgación.

5.13 Por lo que se refiere al documento en cuestión, el Defensor del Pueblo señala que el apartado H de las conclusiones de la reunión del Consejo ECOFIN de 1 de diciembre de 1997 (10) dispone que los informes del Grupo «Código de Conducta» se publicarán si el Consejo así lo decide. El Consejo decidió publicar el primer informe anual del Grupo. Como justificación de su negativa a divulgar el segundo informe anual, el Consejo afirma que los Estados miembros solo están dispuestos a entablar debates sobre cuestiones delicadas relacionadas con su política fiscal interna cuando puedan estar seguros de que esta información no se pondrá inmediatamente a disposición del público. Según el Consejo, el segundo informe anual describe detalladamente el estado de los debates del Grupo «Código de Conducta». Sin embargo, el Consejo no ha explicado en qué se diferencia la naturaleza del segundo informe anual del primero, que se publicó. Además, la disponibilidad pública inmediata de la información contenida en el informe no es un problema, ya que el informe se presentó en noviembre de 2000. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que el razonamiento del Consejo es inadecuado para explicar su interés en la confidencialidad de sus procedimientos en relación con el documento en cuestión, o para demostrar que la divulgación del documento perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones del Consejo. Esta falta de motivación es un caso de mala administración.

5.14 El Defensor del Pueblo también señala que la alegación del Consejo de que el acceso al documento también debe denegarse sobre la base del artículo 4, apartado 1 bis, del Reglamento 1049/2001 no podría considerarse suficientemente motivada sin una explicación adecuada de la naturaleza diferente del segundo informe anual, que se publicó.

5.15 Además, el Defensor del Pueblo señala que el Consejo no ha abordado la cuestión del acceso parcial al documento en cuestión. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, al aplicar la Decisión 93/731, el Consejo está obligado a examinar si debe concederse un acceso parcial a la información no cubierta por las excepciones (11). El acceso parcial también está expresamente previsto en el artículo 4, apartado 6, del Reglamento 1049/2001. Por lo tanto, el hecho de que el Consejo no haya abordado la cuestión del acceso parcial constituye un caso de mala administración.

6 Conclusiones

6.1 El Defensor del Pueblo considera que la decisión del Consejo de denegar al demandante el acceso al segundo informe anual del Grupo «Código de Conducta» (Fiscalidad de las Empresas) está viciada por una mala administración porque:

- el razonamiento del Consejo es insuficiente para explicar su interés en la confidencialidad de sus procedimientos en relación con el documento de que se trate, o para demostrar que la divulgación del documento perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones del Consejo, y

- el Consejo no ha abordado la cuestión del acceso parcial.

6.2 El Defensor del Pueblo coincide con el Consejo en que el nuevo examen de la solicitud del demandante debe basarse en el Reglamento 1049/2001.

6.3 El Defensor del Pueblo considera que el nuevo examen por el Consejo de la solicitud del reclamante debe tener en cuenta la conclusión del Defensor del Pueblo de que el documento en cuestión podría estar relacionado con las actividades legislativas del Consejo (apartado 4.6 anterior) y tener en cuenta el argumento del reclamante sobre el interés público en que las empresas presenten información financiera exacta (apartado 5.11 anterior).

6.4 Por consiguiente, el Defensor del Pueblo presenta al Consejo el siguiente proyecto de recomendación, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo:

El proyecto de recomendación

El Consejo de la Unión Europea debe reconsiderar la solicitud del reclamante y dar acceso a los documentos solicitados, a menos que se aplique una o varias de las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. El Consejo debe tener en cuenta la conclusión del Defensor del Pueblo de que el documento en cuestión podría estar relacionado con sus actividades legislativas y también tener en cuenta el argumento del reclamante sobre el interés público en una información financiera precisa por parte de las empresas.

El Consejo y el demandante serán informados de este proyecto de recomendación. De conformidad con el apartado 6 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo, el Consejo enviará un dictamen motivado antes del 31 de octubre de 2002. El dictamen detallado podría consistir en la aceptación del proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo y una descripción de cómo se ha aplicado.

Estrasburgo, 17 de junio de 2002

 

Jacob SÖDERMAN

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(1) Decisión 94/262, de 9 de marzo de 1994, del Parlamento Europeo sobre el Reglamento y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo, DO L 113, p. 15.

(2) Sesión del Consejo en formación de Ministros de Economía y Hacienda.

(3) Reglamento 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, DO L 145/43.

(4) 2001 DO L 313/40.

(5) Reglamento 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, DO L 145/43.

(6) 2001 DO L 313/40.

(7) DO C 99/1 de 1998.

(8) Decisión del Consejo de 5 de junio de 2000 (2000/396/CE, CECA, Euratom) por la que se adopta su Reglamento interno 2000 DO L 149/21.

(9) El informe está disponible en Internet en varios sitios, incluida la parte de la Comisión del servidor Europa:
http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/law/primarolo.htm

(10) DO C 2/1 de 1998.

(11) Asunto C-353/99 P, Consejo de la Unión Europea contra Heidi Hautala, sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de diciembre de 2001, apartado 87.