(Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo (1))

RESUMEN

La queja en este caso se refiere a la forma en que la Comisión Europea ha tramitado seis solicitudes de ayuda financiera con respecto a proyectos en África presentadas por Internationaler Hilfsfond e.V., una organización no gubernamental (ONG) de Alemania que apoya a refugiados, víctimas de la guerra y discapacitados. Las tres primeras solicitudes se presentaron en 1993, la cuarta en 1995, la quinta en 1996 y la sexta en 1997. La Comisión rechazó las cuatro primeras solicitudes, tres de ellas en 1993 y la cuarta en 1995. Las solicitudes restantes siguen pendientes. El denunciante alegó que la Comisión (1) no había concedido a las solicitudes una consideración justa y objetiva y (2) no había decidido sobre las dos últimas solicitudes en un plazo razonable.

El Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que la Comisión parecía haber actuado dentro de los límites de su autoridad cuando rechazó las cuatro primeras solicitudes.

Sin embargo, el Defensor del Pueblo consideró que la falta de decisión de la Comisión sobre las dos últimas solicitudes presentadas en 1996 y 1997 constituía un retraso excesivo. El Defensor del Pueblo ya había llegado a esta conclusión en su decisión de 11 de julio de 2000 sobre la primera reclamación presentada por el demandante en este asunto (338/98/VK) e hizo una observación crítica a tal efecto a la Comisión.

Más de un año después, la Comisión aún no se ha pronunciado sobre estas solicitudes.

Por consiguiente, el Defensor del Pueblo formula un proyecto de recomendación para que la Comisión decida sobre estas solicitudes lo antes posible y, a más tardar, el 31 de octubre de 2001.

LA DENUNCIA

Antecedentes

El autor de la queja es una organización no gubernamental (ONG) de Alemania que apoya a refugiados, víctimas de la guerra y discapacitados. Entre 1993 y 1997, el demandante presentó a la Comisión Europea seis solicitudes de ayuda financiera para proyectos en África. La Comisión rechazó las cuatro primeras solicitudes, tres de ellas en 1993 y la cuarta en 1995. La quinta solicitud, presentada en diciembre de 1996, y la sexta, presentada en septiembre de 1997, siguen pendientes ante la Comisión.

Las razones de la denegación de las cuatro primeras solicitudes se expusieron en una carta dirigida al denunciante por la Comisión el 29 de julio de 1996. En esta carta, la Comisión consideró que el denunciante no había cumplido los siguientes criterios: 1) Todas las decisiones relativas a los proyectos pertinentes debían adoptarse en la sede del órgano de que se tratara; (2) la mayoría de los recursos financieros tenían que ser de origen europeo y (3) al evaluar la admisibilidad de una ONG, podían tenerse en cuenta los siguientes factores: Su capacidad para movilizar solidaridad privada y fondos privados dentro de la UE para sus proyectos, la naturaleza y el alcance de sus vínculos con otras ONG y su capacidad administrativa. La Comisión alegó que no había podido distinguir claramente los ámbitos de acción pertinentes, las fuentes de financiación y las competencias del denunciante y de otras dos ONG. La Comisión también alegó que los costes de funcionamiento del denunciante presentaban una proporción inaceptable en comparación con los importes repercutidos a los beneficiarios.

Denuncia 338/98/VK

En marzo de 1998, el demandante presentó una reclamación al Defensor del Pueblo (denuncia 338/98), que inició una investigación.

El autor de la queja había formulado las siguientes alegaciones:

1. El material considerado en la evaluación de las solicitudes del denunciante: La Comisión no había evaluado correctamente las solicitudes del denunciante, ya que se había basado exclusivamente en un dictamen emitido por DZI.
2. Derecho a ser oído y acceso al expediente: La Comisión no había dado al denunciante pleno acceso a su expediente y no había oído sus opiniones sobre la cuestión de su elegibilidad para recibir financiación.
3. Motivación dada al denunciante para rechazar sus solicitudes: La Comisión no había motivado de manera clara y coherente el rechazo de cuatro de los proyectos.
4. Retraso indebido en la tramitación de las solicitudes pendientes: El hecho de que la Comisión no se hubiera pronunciado sobre las dos últimas solicitudes constituía un retraso excesivo

El 11 de julio de 2000, el Defensor del Pueblo se pronunció sobre la reclamación. El Defensor del Pueblo rechazó la alegación (1) ya que, en su opinión, la Comisión había tenido "contacto escrito y oral con varias fuentes distintas del DZI". Por lo que se refiere a la alegación (2), el Defensor del Pueblo alegó que el demandante no había presentado una solicitud de acceso a los documentos de conformidad con la Decisión 94/90 de la Comisión relativa al acceso a los documentos de la Comisión (2). El Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que tampoco se había violado el derecho a ser oído. Por lo que se refiere a la alegación (3), el Defensor del Pueblo consideró que la Comisión había proporcionado al demandante un razonamiento claro solo tres años después de la presentación de la primera solicitud. En ese contexto se hizo una observación crítica. Por último, en el punto 4, el Defensor del Pueblo consideró que el retraso era excesivo. También se hizo una observación crítica a este respecto.

Denuncia 1160/2000/GG

El abogado del demandante escribió al Defensor del Pueblo el 25 de julio de 2000 para expresar su opinión de que el Defensor del Pueblo debería haber constatado la existencia de mala administración en lo que respecta a las dos primeras alegaciones. También argumentó que con respecto a las dos solicitudes que aún estaban pendientes, el Defensor del Pueblo debería haber hecho un esfuerzo para lograr una solución amistosa.

La carta de 25 de julio de 2000 se registró como nueva denuncia (denuncia 1160/2000/GG). El Defensor del Pueblo examinó detenidamente los argumentos expuestos en dicha carta. El 19 de octubre de 2000, informó al autor de que, por lo que se refiere a la cuestión del acceso al expediente y al derecho a ser oído, había decidido abrir una nueva investigación sobre estas cuestiones. Este caso aún está pendiente.

Al mismo tiempo, el Defensor del Pueblo informó al demandante de que no había motivos para abrir una nueva investigación en lo que respecta a las alegaciones 1, 3 y 4. Sin embargo, en lo que respecta a la alegación (4), el demandante tenía derecho a presentar una nueva reclamación si la Comisión, a pesar de la observación crítica del Defensor del Pueblo, no completaba su examen de las solicitudes pendientes en un plazo razonable.

Denuncia 1613/2000/GG

El 5 de diciembre de 2000, el demandante presentó una nueva denuncia (1613/2000/GG) en la que formulaba las siguientes alegaciones:

(1) La Comisión no había concedido a las solicitudes del demandante una consideración justa y objetiva

(2) La Comisión no se había pronunciado sobre las dos últimas solicitudes presentadas en 1996 y 1997 en un plazo razonable.

El denunciante alegó que la Comisión había basado su decisión de rechazar las cuatro primeras solicitudes no en hechos objetivos, sino en las opiniones subjetivas de organizaciones que no tenían mandato legal para sus actividades, especialmente el Deutsches Zentralinstitut für soziale Fragen (DZI). Según el denunciante, la Comisión no había tenido en cuenta al mismo tiempo las fuentes oficiales (por ejemplo, las autoridades fiscales alemanas) y los documentos (datos contables, declaraciones de KPMG, contables del denunciante) presentados por el denunciante.

LA INVESTIGACIÓN

La denuncia fue remitida a la Comisión para que formulara sus observaciones.

Dictamen de la Comisión

En su dictamen, la Comisión formuló las siguientes observaciones:

Examen justo y objetivo de las solicitudes del demandante

Al tramitar las solicitudes de cofinanciación de proyectos de ayuda y desarrollo, la Comisión ejerce su facultad discrecional en la selección de proyectos en función de los recursos presupuestarios disponibles. En este contexto, la Comisión adopta sus decisiones estrictamente de conformidad con las normas aplicables. Considera que la ONG y el proyecto cumplen los criterios de admisibilidad establecidos en las «Condiciones generales para la cofinanciación de proyectos emprendidos en países en desarrollo por organizaciones no gubernamentales» y en el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas.

La Comisión consideró que las solicitudes del denunciante no cumplían dos criterios principales, a saber: 1) el requisito de que la ONG fuera independiente y autónoma, y 2) el requisito de una buena gestión financiera (gestión fiable y no fraudulenta).

Por lo que se refiere al primer criterio, las ONG debían ser autónomas y sin ánimo de lucro y tener su sede en la UE. La sede debía ser el centro eficaz de todas las decisiones relativas a las operaciones cofinanciadas. La mayoría de los fondos tenían que proceder de la UE. A la luz de la información obtenida por la Comisión, se puso de manifiesto que el denunciante tenía diversos vínculos funcionales y financieros con otras organizaciones. El demandante nunca había podido demostrar que se había independizado de su organización matriz en los Estados Unidos, Interaid International. Esta falta de claridad se vio agravada por el hecho de que el director del autor, el Dr. Koch, actuaba al mismo tiempo para otra ONG alemana, "Welthilfe e.V.", y actuaba en empresas privadas (como consultor). La situación confusa en lo que respecta a la interconexión de los intereses con fines de lucro y sin fines de lucro en las relaciones entre estas personas y organismos no permitió determinar el papel preciso del denunciante y la fuente de sus fondos.

Por lo que se refiere al segundo criterio, las normas pertinentes exigían una buena capacidad de gestión administrativa y financiera. Esto incluía la capacidad de garantizar una gestión fiable y no fraudulenta en la ejecución de los proyectos. En 1993, cuando la Comisión examinó la información sobre el denunciante, se constató que su capacidad de gestión administrativa era insuficiente. Así lo puso de relieve la plataforma alemana de ONG, que había rechazado una solicitud de adhesión presentada por el denunciante debido a que sus costes de funcionamiento eran excesivos, lo que representaba el 37,7 % de sus ingresos totales. Además, el demandante, una ONG de tamaño medio situada cerca de Fráncfort, financiaba una sucursal en una de las zonas más caras de Bruselas en un momento en que el presupuesto para actividades de desarrollo en los países en desarrollo era de sólo 1,5 millones de ecus. Esta proporción es incompatible con los principios declarados de buena gestión financiera.

El principio de buena gestión financiera presuponía un clima de confianza recíproca entre la Comisión y la ONG. Tal relación no puede existir cuando la ONG trata de establecer su elegibilidad por medios fraudulentos. En este caso, el denunciante se había basado –incorrectamente, tratando de engañar a la Comisión en cuanto a la naturaleza y la calidad de su organización– en la etiqueta de la DZI (organización alemana responsable de conceder una etiqueta de calidad a las organizaciones que, tras un examen detallado, se consideraron aptas para recibirla). Sin embargo, una carta de DZI de 1 de septiembre de 1993, en la que la DZI declaraba categóricamente que no se trataba de conceder una etiqueta de calidad al denunciante, aportó pruebas objetivas de que la etiqueta había sido objeto de apropiación indebida fraudulenta. Esto fue claramente un acto de mala fe, en conflicto tanto con los principios éticos y la necesidad de confianza recíproca, como con los instrumentos legales pertinentes. La Comisión trató este fraude con la severidad necesaria.

En cuanto a la posición de las autoridades fiscales alemanas, la Comisión subrayó que no era cierto que fueran competentes para determinar la elegibilidad de la ONG.

Tramitación de las dos últimas solicitudes

Por lo que se refiere a las dos últimas solicitudes que siguen siendo objeto de examen, la Comisión no negó que hubiera transcurrido un período particularmente largo desde su presentación. Sin embargo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la cuestión de si la duración de un procedimiento administrativo era razonable debía determinarse en función de las circunstancias particulares del asunto. La Comisión destacó los numerosos esfuerzos que había realizado para tratar de determinar la elegibilidad actual de la ONG. A pesar de estos esfuerzos, debido a la complejidad del caso y a la conducta del denunciante en las diversas reuniones organizadas con el personal de la Comisión, su admisibilidad seguía siendo objeto de examen. Para resolver el litigio, la Comisión sugirió que el denunciante hubiera sido auditado por una empresa de su elección.

Observaciones del demandante

En sus observaciones, el denunciante mantuvo su denuncia y formuló las siguientes observaciones:

Ya en 1990, el DZI informó a la Comisión de que el denunciante se había separado de la organización matriz estadounidense y ahora era una asociación independiente. La propia Comisión (y, más concretamente, su Dirección General VIII, actualmente DG Desarrollo) había concedido al demandante una subvención para las víctimas de Chernóbil de 103 000 ecus en 1991. El profesor Koch no era y nunca había sido miembro de "Interaid International". Tampoco había recibido ninguna remuneración de esta organización ni había tenido ningún otro tipo de participación. El profesor Koch trabajó para "Welthilfe e.V.", una organización benéfica sin vínculos con el denunciante, a título honorífico. La relación entre el profesor Koch y el demandante, por una parte, y "Welthilfe e.V.", por otra, no se vio en ningún momento interrelacionada con intereses lucrativos y no lucrativos. El profesor Koch impartió cursos en la Universidad de Amberes, pero la remuneración por esta actividad fue mínima.

La declaración de la plataforma alemana de ONG según la cual los costes de funcionamiento del denunciante ascendían al 37,7 % de los ingresos totales fue contradicha por KPMG, los auditores del denunciante, que habían calculado que estos costes ascendían al 22 % de los ingresos en 1993. Esta información se había señalado a la atención de la Comisión en varias ocasiones. El alquiler de la oficina del denunciante en Bruselas era muy moderado y la zona no era en absoluto una de las más caras de Bruselas (3). Además, el presupuesto del denunciante dedicado a proyectos ascendió a 3,4 millones de euros (y no a 1,5 millones de euros, como había alegado la Comisión).

El denunciante nunca alegó indebidamente estar en posesión de la etiqueta DZI y nunca intentó engañar a la Comisión en cuanto a la naturaleza y la calidad de su organización.

Resulta sorprendente que la Comisión se haya basado en fuentes engañosas como el DZI, sin tener en cuenta los documentos procedentes de las autoridades tributarias.

Por lo que se refiere a las dos solicitudes pendientes, ninguna de las circunstancias y/o alegaciones formuladas por la Comisión justificaban el plazo transcurrido. La Comisión se equivocó al afirmar que había hecho "muchos esfuerzos" para tratar de determinar la admisibilidad del reclamante. Fue el denunciante el que había pedido a la Comisión una y otra vez que decidiera y que había presentado documentos y pruebas.

La sugerencia de la Comisión de que el denunciante debería haberse auditado a sí mismo fue insatisfactoria. El denunciante ya había propuesto una auditoría de este tipo en 1997 y había liberado a KPMG de su deber de confidencialidad. Sin embargo, no había pasado nada. El denunciante consideró que la Comisión solo estaba interesada en seguir retrasando el caso. En su opinión, la Comisión debería decidir finalmente sobre las solicitudes sin más demora.

LA DECISIÓN

1 Falta de consideración justa y objetiva de las solicitudes

1.1 Entre 1993 y 1997, el autor de la queja, una organización no gubernamental (ONG) alemana que presta apoyo a los refugiados, las víctimas de la guerra y los discapacitados, presentó a la Comisión seis solicitudes de asistencia financiera para proyectos en África. La Comisión rechazó las cuatro primeras solicitudes, tres de ellas en 1993 y la cuarta en 1995. El denunciante alega que la Comisión no concedió a las solicitudes una consideración justa y objetiva. Alega, en particular, que la Comisión se basó en fuentes engañosas como el «Deutsches Zentralinstitut für soziale Fragen» (DZI), sin tener en cuenta otras pruebas presentadas por el denunciante, por ejemplo, documentos procedentes de las autoridades fiscales alemanas.

1.2 La Comisión considera que las solicitudes se examinaron estrictamente de conformidad con las normas aplicables. Sostiene que las solicitudes no cumplían dos criterios principales, a saber: 1) el requisito de independencia y autonomía de la ONG y 2) el requisito de buena gestión financiera (gestión fiable y no fraudulenta). En este contexto, la Comisión alega que el denunciante se basó —incorrectamente, tratando de engañar a la Comisión en cuanto a la naturaleza y la calidad de su organización— en la etiqueta de la DZI (organización alemana responsable de conceder una etiqueta de calidad a las organizaciones que, tras un examen detallado, se consideran aptas para recibirla), aunque la DZI declaró categóricamente que no se trataba de conceder una etiqueta de calidad al denunciante.

1.3 El Defensor del Pueblo señala que la Comisión ha presentado una serie de puntos específicos para apoyar su opinión de que el demandante no podía optar a la ayuda. Estos puntos son discutidos, también en gran medida, por el denunciante. El Defensor del Pueblo considera que, al menos en algunos de estos puntos, las críticas del demandante no parecen carecer de justificación. Por ejemplo, la Comisión se basa en una declaración de la «Plataforma alemana de ONG» según la cual los costes de funcionamiento del denunciante ascendían a 37,7. % de sus ingresos totales en ese momento. A falta de más información sobre la base en que se basó, el valor probatorio de esta afirmación parece ser bastante limitado. Al mismo tiempo, la Comisión omite tener en cuenta las declaraciones de KPMG, los contables del denunciante, según las cuales el porcentaje real era mucho menor.

1.4 Sin embargo, el argumento más grave en el que se basa la Comisión es su alegación de que el denunciante se basó fraudulentamente en la etiqueta expedida por la alegación DZI. El Defensor del Pueblo señala que el demandante envió una carta (4) a la Comisión el 26 de marzo de 1993 en relación con una de las cuatro primeras solicitudes presentadas por el demandante. El membrete utilizado por el denunciante consta de un recuadro en la parte inferior que contiene las siguientes palabras: "Die Förderung des Internationalen Hilfsfonds e.V. wird vom DZI empfohlen" ('El DZI recomienda promover el Internationaler Hilfsfonds e.V.' [es decir, el denunciante]). En su escrito de 1 de septiembre de 1993, el DZI informó a la Comisión del siguiente modo: «Von einer Empfehlung der Förderung des Vereins kann también keine Rede sein. Wir werden den Verein auffordern, auf den entsprechenden Hinweis auf seinem Briefpapier in Zukunft zu verzichten." ('No puede haber ninguna recomendación [del DZI] para promover la asociación [el denunciante]. Solicitaremos a la asociación que se abstenga de usar la frase relevante en su membrete en el futuro.

1.5 El Defensor del Pueblo señala que el DZI parece desempeñar (o ha desempeñado) un papel importante en el sector en cuestión. No es irrazonable suponer que esta información podría influir en el resultado del examen de las solicitudes del denunciante por parte de la Comisión. El Defensor del Pueblo señala además que el demandante no ha ofrecido ninguna explicación de su comportamiento, aunque el dictamen de la Comisión le invitaba claramente a hacerlo (5). El Defensor del Pueblo concluye que, al rechazar las solicitudes del demandante sobre esta base, la Comisión parece haber actuado dentro de los límites de su autoridad jurídica.

1.6 En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo concluye que no parece haber habido mala administración en lo que respecta a la primera alegación del demandante.

2 Falta de decisión sobre las solicitudes en un plazo razonable

2.1 El denunciante alega que la Comisión no tramitó sus dos últimas solicitudes en un plazo razonable. Estas solicitudes se presentaron en diciembre de 1996 y septiembre de 1997 y aún no han sido resueltas por la Comisión.

2.2 La Comisión no niega que ha transcurrido un período especialmente largo desde la presentación de las solicitudes. No obstante, se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual la cuestión de si la duración de un procedimiento administrativo es razonable debe apreciarse en función de las circunstancias particulares del asunto. La Comisión afirma que ha hecho muchos esfuerzos para tratar de establecer la elegibilidad actual del denunciante. Según la Comisión, la admisibilidad del denunciante sigue siendo objeto de examen a pesar de estos esfuerzos, y ello debido a la complejidad del caso y a la conducta del denunciante en las diversas reuniones organizadas con la Comisión.

2.3 El Defensor del Pueblo desea subrayar que ya en su decisión de 11 de julio de 2000 informó a la Comisión de que consideraba que se había producido un retraso excesivo y que se trataba de un caso de mala administración. En la decisión se hizo una observación crítica en ese sentido. El Defensor del Pueblo consideró que no era necesario que formulara una recomendación formal en ese caso, ya que suponía que la Comisión prestaría atención a su observación crítica, dado que las solicitudes ya habían estado ante la Comisión durante más de 3 ½ y casi 3 años, respectivamente, en ese momento. La Comisión no reaccionó a esta observación crítica. Sólo cuando recibió el dictamen de la Comisión en el presente asunto a principios de abril de 2001 el Defensor del Pueblo tuvo conocimiento del hecho de que la Comisión parecía haber decidido no tener en cuenta su observación crítica.

2.4 Es un principio general del Derecho comunitario que la administración debe actuar dentro de un plazo razonable al adoptar decisiones a raíz de procedimientos administrativos (6). También es jurisprudencia reiterada que el carácter razonable del plazo pertinente debe apreciarse a la luz de las circunstancias específicas de cada caso y, en particular, de la importancia del asunto para el interesado, de su complejidad y del comportamiento del solicitante y de las autoridades competentes (7).

2.5 La propia Comisión reconoce que ha transcurrido un período especialmente largo desde la presentación de las solicitudes. 3 ¼ y 4 años cuando se presentó la denuncia y ahora ha crecido a entre 3 ¾ y 4 años ½. La Comisión se refiere a los "muchos esfuerzos" que afirma haber hecho para tratar de establecer la elegibilidad actual de la ONG, la complejidad del caso y la conducta del denunciante. Sin embargo, no se dan detalles en este contexto. Ni siquiera se menciona la importancia de las solicitudes para el denunciante. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha podido demostrar que, a pesar del tiempo transcurrido, haya actuado razonablemente rápido. En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo no puede sino repetir la conclusión de su decisión sobre la reclamación 338/98/VK de que ha habido un retraso excesivo por parte de la Comisión. Esto constituye un caso de mala administración.

3 Conclusión

Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que el enfoque de la Comisión en el presente asunto dio lugar a un caso de mala administración. Dado que la Comisión ha ignorado la observación crítica formulada a este respecto en la decisión sobre la reclamación 338/98/VK, el Defensor del Pueblo presenta un proyecto de recomendación a la Comisión.

Por consiguiente, el Defensor del Pueblo formula el siguiente proyecto de recomendación a la Comisión, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo:

El proyecto de recomendación

La Comisión Europea debe pronunciarse sobre las dos solicitudes presentadas por el denunciante en 1996 y 1997 lo antes posible y, a más tardar, el 31 de octubre de 2001.

Se informará de este proyecto de recomendación a la Comisión y a los denunciantes. De conformidad con el apartado 6 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo, la Comisión enviará un dictamen motivado antes del 31 de octubre de 2001. El dictamen detallado podría consistir en la aceptación del proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo y una descripción de cómo se ha aplicado.

Estrasburgo, 19 de julio de 2001

 

Jacob Söderman

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(1) Decisión 94/262, de 9 de marzo de 1994, del Parlamento Europeo sobre el Reglamento y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo, DO L 113, p. 15.

(2) DO 1994, L 46, p. 58.

(3) El demandante presentó al Defensor del Pueblo un documento sobre los gastos administrativos del demandante entre 1991 y 2000 elaborado por KPMG.

(4) El Defensor del Pueblo obtuvo una copia de esta carta en el curso de sus investigaciones sobre la reclamación 338/98/VK.

(5) Se adjuntó una copia de la carta del DZI de 1 de septiembre de 1993 al dictamen que se remitió al denunciante. Las palabras citadas anteriormente fueron destacadas (presumiblemente por la Comisión) en este ejemplar.

(6) Véanse los asuntos acumulados T-213/95 y T-18/96, SCK y FNK/Comisión, Rec. 1997, p. II-1739, apartado 56. Este apartado se refiere a los procedimientos relativos a la política de competencia, pero el principio pertinente no se limita a este ámbito. Cabe señalar que la propia Comisión invoca esta sentencia en apoyo de su propio punto de vista.

(7) Asunto C-185/95 P, Baustahlgewebe GmbH/Comisión, Rec. 1998, p. I-8417, apartado 29.