Estrasburgo, 26.5.2016

Re: Esfuerzos para mejorar el Registro de transparencia de la UE

Resumen de sugerencias

· El registro debe ser un "centro central de transparencia" para todas las instituciones/agencias

· Transparencia total de financiación de todos los grupos de interés

· Se debe mejorar la precisión de los datos

· Debe mejorarse el seguimiento y las sanciones

· El cabildeo de los funcionarios de los Estados miembros debe regirse

Suspender cualquier organización que rompa las reglas de las "puertas giratorias"

· Los bufetes de abogados que hacen lobby deben declarar a sus clientes

· Publicar todas las reuniones con los grupos de presión del tabaco 

· El derecho a presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo debe incluirse en el AII

Estimado presidente Juncker:

El 1 de marzo de 2016, la Comisión puso en marcha una consulta pública sobre el Registro de transparencia de la UE y sobre su evolución futura hacia un régimen «obligatorio» que abarque al Parlamento Europeo, al Consejo de la UE y a la Comisión Europea [1]. Acojo con gran satisfacción sus oportunos esfuerzos para seguir desarrollando y mejorando las normas de transparencia de los grupos de presión para las instituciones de la UE. Si bien los grupos de presión desempeñan un papel importante en el funcionamiento de las democracias, la transparencia es clave para garantizar que las aportaciones positivas de los grupos de interés no se conviertan en una influencia indebida. El público debe ser consciente de cómo, por quién y para qué fines se ha ejercido la influencia.

Podría decirse que las instituciones de la UE están liderando el camino en la regulación de la transparencia de los grupos de presión en Europa [2]. Con más de 9 000 solicitantes de registro, es seguro decir que el Registro de transparencia está funcionando, especialmente teniendo en cuenta que dichos registros se han intentado a nivel nacional y regional en los Estados miembros de la UE con diferentes grados de éxito.  En este punto de su evolución, acojo con satisfacción la intención de la Comisión de presentar una propuesta de Registro de transparencia «obligatorio» que abarque al Parlamento, al Consejo y a la Comisión, aunque sea a través de un acuerdo interinstitucional. Sin embargo, sigo creyendo que las instituciones deben trabajar en pro de una legislación que sustente el Registro de transparencia, ya que un verdadero registro obligatorio debe ser jurídicamente vinculante para los representantes de intereses, a diferencia de un Acuerdo interinstitucional, que solo es vinculante para las instituciones que participan en él.

Dado que mi Oficina ha llevado a cabo investigaciones sobre el tema general de la transparencia de los grupos de presión, quisiera aprovechar esta oportunidad para reiterar una serie de conclusiones extraídas de mis investigaciones. También me gustaría llamar su atención sobre las cuestiones planteadas en el marco de una reciente consulta de la Red Europea de Defensores del Pueblo (ENO) [3] en relación con el contacto de los funcionarios públicos con los representantes de intereses. Confío en que estos puntos resulten útiles para la Comisión, más allá de las numerosas presentaciones que recibirá en respuesta a esta importante consulta. 

a) Garantizar una regulación significativa de la actividad de los grupos de presión

A continuación se presentan algunas sugerencias para mejorar el Registro de transparencia, centradas en garantizar que el sistema sea lo suficientemente sólido como para ofrecer al público una imagen precisa de la actividad de los grupos de presión en la UE:

Debe aumentarse el nivel de detalle proporcionado al Registro, especialmente en lo que respecta a la cuestión crítica de quién financia a los representantes de intereses. El uso de "grupos frontales" es motivo de especial preocupación y debe ser objeto de un mayor escrutinio público.

· Debe mejorarse la comparabilidad y exactitud de los datos del Registro. Las directrices sobre la metodología para calcular las declaraciones podrían garantizar una mayor exactitud y comparabilidad de los datos, así como la seguridad jurídica y una menor complejidad para los solicitantes de registro.

· Debe mejorarse la capacidad de supervisión y sanción de la Secretaría Común del Registro de Transparencia. Un seguimiento y una aplicación adecuados podrían garantizar el cumplimiento, así como disuadir y detectar infracciones. La SCRT también necesita claramente un aumento de los recursos.

Las reclamaciones y alertas a la SCRT [4] constituyen una valiosa contribución a la aplicación efectiva del Registro y deben acogerse con satisfacción como una oportunidad para mejorar la exactitud de la información que contiene.

· El nuevo Acuerdo Interinstitucional debe mencionar el derecho a presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo si una organización no está de acuerdo con la forma en que la SCRT ha tramitado su alerta o reclamación, con la forma en que ha sido tratada en el contexto de una investigación de la SCRT o, de manera más general, con el funcionamiento del Registro de transparencia. Esto ayudaría a abordar las preocupaciones que se han planteado sobre el hecho de que la SCRT administra el Registro y, al mismo tiempo, es responsable de investigar las denuncias y decidir las sanciones adecuadas. 

En el contexto del régimen actual, los incentivos para registrarse deben hacerse tan atractivos que la única sanción que importa sea suspenderse o eliminarse del Registro de Transparencia. Limitar las reuniones con el personal y los responsables de la toma de decisiones de la UE es especialmente pertinente a este respecto.

Las respuestas a nuestra reciente consulta ENO señalaron la necesidad de que las normas sobre grupos de presión impliquen obligaciones reales y de que el sistema se aplique de manera efectiva en la práctica con el fin de regular los grupos de presión de manera significativa. La Defensoría del Pueblo austriaca señaló que, a pesar de ser en principio obligatorio, el registro de transparencia del país ha tenido hasta ahora poco impacto, entre otras cosas porque no existen obligaciones específicas para los declarantes y un mecanismo claro de aplicación para las violaciones de las normas. En Hungría, se derogó una ley sobre grupos de presión porque las disposiciones no se aplicaron en la práctica y se informó de un número insignificante de actividades. Una iniciativa más prometedora pueden ser las normas irlandesas recientemente introducidas, que requieren que cualquier cabildero que se ponga en contacto con un funcionario informe de la interacción en un registro de cabildeo obligatorio a través de presentaciones tres veces al año.

b) Obtener una mejor imagen de la actividad de los grupos de presión

El Registro de Transparencia no es un fin en sí mismo y, por supuesto, nunca puede ser una "bala de plata" para aumentar la confianza pública. Su objetivo es dar al público una imagen lo más precisa posible y lo más completa posible de quién está tratando de influir en las instituciones de la UE, sobre qué cuestiones y cómo.

Varias de mis investigaciones han abordado la importancia de garantizar que los esfuerzos de las instituciones en un área no se vean socavados por no reconocer cómo otras actividades implican igualmente influir en la política y la legislación. Los avances logrados en el marco del Registro de transparencia no deben verse socavados por no comprender plenamente cómo se ejerce la influencia.

En mi investigación estratégica en curso sobre el funcionamiento de los grupos de expertos de la Comisión, acogí con satisfacción el anuncio de la Comisión de que requerirá la inscripción en el Registro de transparencia para el nombramiento de grupos de expertos de organizaciones incluidas en el ámbito de aplicación del Registro de transparencia y de trabajadores por cuenta propia que representen un interés común compartido por las partes interesadas. La Comisión también acordó vincular las organizaciones incluidas en el ámbito de aplicación del Registro de transparencia y las personas que trabajan por cuenta propia designadas como representantes de un interés común compartido por las partes interesadas, que son miembros de grupos de expertos, a su perfil en el Registro de transparencia. Además, he pedido a la Comisión que se comprometa a utilizar la categorización del Registro de transparencia para categorizar, en el registro de grupos de expertos, las organizaciones miembros de grupos de expertos que entran en el ámbito de aplicación del Registro de transparencia y que vele por que la SCRT siga mejorando e intensificando sus controles sistemáticos de los nuevos registros entrantes en lo que respecta a la sección correcta del registro.

En resumen, considero que el Registro de transparencia debe constituir el eje central de la transparencia, con otros registros, como el establecido para los grupos de expertos, vinculados a él. De cara al futuro, debería ser posible, a partir del Registro de transparencia, obtener una imagen completa de cómo exactamente una organización en particular intentó ejercer influencia: en qué grupos de expertos se sentó, a quiénes se reunieron sus representantes y cuándo, a qué consultas públicas contribuyeron, a qué audiencias asistieron, etc.

Dado que no solo se ejerce influencia sobre el Parlamento, el Consejo y la Comisión, podría hacerse más para garantizar que otras partes de la administración de la UE se basen en el Registro de transparencia. Esto está previsto en el Acuerdo Interinstitucional vigente y entiendo que varias agencias, incluidas las Autoridades Europeas de Supervisión, la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas y la Oficina de Propiedad Intelectual de la UE, lo utilizan en sus interacciones con las partes interesadas.

c) Directrices para los funcionarios públicos en sus contactos con los representantes de intereses

He acogido con satisfacción los anuncios de la Comisión en 2014 de que sus altos funcionarios solo se reunirán con representantes de entidades registradas y de que los detalles de dichas reuniones se publicarán en línea [5]. Si bien este fue un paso muy positivo de la nueva Comisión Juncker, pido una vez más que las obligaciones se extiendan a los directores y jefes de unidad en particular, y que también se publiquen los nombres de los representantes de intereses en estas reuniones.

A finales de 2015, he recomendado a la Comisión que vaya más allá en lo que respecta a los contactos con los grupos de presión de la industria tabacalera y exija la publicación en línea de todas las reuniones políticas que su personal, independientemente de la antigüedad del funcionario de que se trate, celebre con representantes de la industria tabacalera y de las actas de dichas reuniones. También opino que deben divulgarse los nombres de todos los participantes en esas reuniones. Estos son los requisitos del artículo 5.3 del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco y las directrices de aplicación.

La publicación de información sobre reuniones y contactos ofrece al público una buena idea de con quién se reúnen los comisarios y los funcionarios de la UE. En este contexto, cabe mencionar una denuncia que recibí el 19 de enero de 2016 sobre la supuesta sobrerrepresentación de representantes empresariales en los contactos de grupos de presión de altos funcionarios de la Comisión. La ONG denunciante alegó que la Comisión debería promover activamente y lograr un equilibrio en sus contactos con las partes interesadas. Aunque no encontré motivos para investigar esta denuncia en ese momento, me sentí alentado por el hecho de que una mayor transparencia está permitiendo al público ver y hacer preguntas sobre con quién se reúne la Comisión, con qué frecuencia y sobre qué cuestiones. En este aspecto, podría decirse que la Comisión es la principal institución de la UE en términos de transparencia de los grupos de presión. También señalé, a este respecto, reuniones aparentemente organizadas por el Comisario responsable de Economía y Sociedad Digitales con la comunidad empresarial y tecnológica como parte del evento «Europa Forum Lech» [6] en los Alpes austriacos. El actual Acuerdo Interinstitucional señala que las actividades de los grupos de presión están cubiertas por el Registro, independientemente del lugar en el que se lleven a cabo y del canal o medio de comunicación utilizado. Los métodos de trabajo de la Comisión definen las reuniones con representantes de intereses que deben divulgarse como encuentros bilaterales para debatir una cuestión relacionada con la elaboración y aplicación de políticas en la Unión. En situaciones en las que no está del todo claro si es necesario revelar un encuentro en particular, insto a los diputados y al personal de la Comisión a que se equivoquen por el lado de la divulgación para evitar cualquier problema de percepción pública. Dado que el calendario pertinente del comisario en cuestión no se ha actualizado desde marzo de 2016, esta puede ser la intención.

En términos más generales, la consulta de la ENO reveló que podría decirse que en toda Europa hay margen para una orientación más práctica o normas para los funcionarios públicos sobre los contactos con los grupos de presión. Examinaré esto con mis colegas de ENO en nuestra próxima Conferencia ENO en junio durante nuestra sesión sobre la transparencia de los grupos de presión [7].

d) Contactos con representantes de los Estados miembros de la UE

Una de las razones por las que consulto a los defensores del pueblo nacionales sobre este tema es que existen limitaciones obvias para centrarse únicamente en los grupos de presión en Bruselas [8]. A escala de la UE, se han formulado preguntas válidas sobre la mejor manera de regir los grupos de presión de los representantes de los Estados miembros de la UE, en Bruselas y en las capitales nacionales.

Las instituciones de la UE, los Estados miembros y los representantes de intereses deben ser más conscientes de la existencia de normas diferentes o divergentes en materia de grupos de presión a escala nacional y de la UE. Las prácticas nacionales identificadas en la consulta de ENO revelan que los funcionarios cubiertos por las disposiciones irlandesas sobre grupos de presión incluyen diputados al Parlamento Europeo irlandeses y altos funcionarios de la Representación Permanente de Irlanda ante la UE. La Ley de grupos de presión de Austria también abarca a los funcionarios de la Representación Permanente de Austria.

Confío en que, en las negociaciones sobre el Acuerdo Interinstitucional, estas cuestiones se estudien en profundidad con los Estados miembros en el Consejo.

e) Actividades de cabildeo de bufetes de abogados

La investigación sugiere que la profesión legal a menudo juega un papel importante en ayudar a los grupos de interés a presentar sus argumentos a los responsables políticos que necesariamente están preocupados por garantizar que lo que hacen esté bien fundamentado en la ley. Parece existir una tendencia a pasar por alto a los abogados como también a los posibles grupos de presión a nivel nacional, ya que los registros que me han llamado la atención incluyen muy pocos bufetes de abogados, si es que hay alguno.

A pesar de que los bufetes de abogados están obligados a declarar a sus clientes si están presionando por ellos en virtud del Registro de transparencia, podría decirse que existe un área «gris» en lo que respecta a dónde termina el asesoramiento jurídico y comienza la actividad de los grupos de presión. Sería útil saber cómo comprueba la SCRT que los bufetes de abogados cumplen, de hecho, esta obligación de declarar a sus clientes. Además, incluso bajo el alcance actual, los bufetes de abogados que no ejercen presión directa, sino indirectamente, deben registrarse.

f) Grupos de presión de antiguos comisarios y funcionarios de la UE

En mi correspondencia de 2015 con usted sobre la publicación proactiva de las decisiones relativas a las actividades posteriores al mandato de los antiguos comisarios, así como de los dictámenes del Comité de Ética ad hoc, le insté a que considerara la posibilidad de publicar proactivamente los dictámenes (expurgados) del Comité de Ética ad hoc [9]. Este Comité desempeña un papel fundamental a la hora de garantizar la confianza pública y la evaluación que ha llevado a cabo debe estar disponible para el control público con el fin de demostrar que el sistema que la Comisión ha establecido es sólido y funciona bien, también en lo que respecta a cualquier restricción de los grupos de presión por parte de antiguos diputados.

Por lo que se refiere a los funcionarios, el Estatuto de los funcionarios de la UE prohíbe a los antiguos altos funcionarios, durante los doce meses siguientes a su cese en el servicio, ejercer actividades de presión o defensa frente al personal de su antigua institución para sus negocios, clientes o empleadores en asuntos de los que hayan sido responsables durante los últimos tres años en el servicio. Los funcionarios de la UE a nivel de jefe de unidad no entran normalmente en la definición de «alto funcionario». Sin embargo, tomé nota de los recientes jefes de unidad, que desempeñaron funciones importantes, dejando la función pública de la UE para el sector privado. Podría servir al interés superior de la Unión que la Comisión reflexionara sobre cómo puede seguir abordando este reto tan difícil, a fin de garantizar que no se produzcan conflictos de intereses.

Esta cuestión también está estrechamente relacionada con la cuestión de cómo se aplica el actual Código de Conducta del Registro de Transparencia para los representantes de intereses. Por ejemplo, si se emplea a antiguos empleados de la UE, el Código de Conducta exige que los representantes de intereses respeten la obligación de estos empleados de cumplir las normas que les son aplicables. Si dichas normas son infringidas por una organización que contrata a un antiguo funcionario de la UE, o infringidas por ese antiguo funcionario en su nueva función, la suspensión del Registro debe ser una opción.

Conclusión

Me gustaría darles las gracias una vez más por el importante trabajo que están realizando, junto con el Parlamento Europeo, para mejorar la transparencia de los grupos de presión en la UE. Confío en que las observaciones anteriores puedan ayudar a la Comisión a cumplir su encomiable objetivo de desarrollar todo el potencial del Registro de transparencia como instrumento significativo que rige las relaciones entre las instituciones de la UE y los representantes de intereses.

Sinceramente,

Emily O'Reilly

[1] http://ec.europa.eu/transparency/civil_society/public_consultation_es.htm

[2] En la mayoría de los quince países que respondieron a una reciente consulta realizada por el Defensor del Pueblo Europeo (véase la nota a pie de página n.o 3), no existen disposiciones específicas que regulen la actividad de los grupos de presión, junto con orientaciones para los funcionarios públicos.

[3] La Red Europea de Defensores del Pueblo incluye a los defensores del pueblo nacionales y regionales y organismos similares de los Estados miembros de la UE, los países candidatos a la adhesión a la UE y otros países del Espacio Económico Europeo, así como al Defensor del Pueblo Europeo y a la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo. El informe sobre la consulta puede consultarse en: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67521/html.bookmark

[4] Véase la sección VII («MEDIDAS EN CASO DE INCUMPLIMIENTO DEL CÓDIGO DE CONDUCTA») y el anexo IV («PROCEDIMIENTOS PARA ALERTAS E INVESTIGACIÓN Y TRATAMIENTO DE DENUNCIAS») del presente Acuerdo Interinstitucional.

[5] Según los métodos de trabajo de la nueva Comisión, los miembros de la Comisión no deben, por regla general, reunirse con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia que no estén inscritas en el Registro de transparencia. Desde el 1 de diciembre de 2014, se hacen públicos los órdenes del día de las reuniones de los comisarios, los miembros de su gabinete y los directores generales con organizaciones o personas que trabajan por cuenta propia sobre cuestiones relacionadas con la elaboración y aplicación de políticas en la Unión.

[6] http://europaforum.lech.eu/draft_pro/Participants.pdf

[7] http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/calendarevent.faces/es/1063/html.bookmark

[8] El Consejo de Europa también ha puesto en marcha una consulta pública en relación con su proyecto de recomendación del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre la regulación jurídica de las actividades de los grupos de presión en el contexto de la toma de decisiones públicas. Véase http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/lobbying/lobbying_EN.asp?.

[9] http://www.ombudsman.europa.eu/es/cases/correspondence.faces/es/61417/html.bookmark