Antecedentes de la denuncia

1. Esta denuncia, presentada por la Asociación Europea de Telecomunicaciones Competitivas (ECTA), se refiere a la supuesta omisión por parte de la Comisión de llevar a cabo una consulta pública y una evaluación de impacto adecuadas antes de presentar, el 11 de septiembre de 2013, su propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen medidas en relación con el mercado único europeo de las comunicaciones electrónicas y para lograr un continente conectado (COM/2013) final 627)^[1] (en lo sucesivo, «la propuesta legislativa»). Una característica importante de esta propuesta fue la eliminación gradual de los recargos por itinerancia.

2. La Comisión presentó su propuesta legislativa seis meses después del Consejo Europeo de primavera de los días 14 y 15 de marzo de 2013. En opinión de la Comisión, el Consejo Europeo había subrayado la urgente necesidad de que se presentaran propuestas concretas antes del Consejo Europeo de octubre de 2013.

3. La propia propuesta legislativa fue anunciada por el Comisario Kroes en un discurso pronunciado el 30 de mayo de 2013 ante la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor del Parlamento Europeo^[2]. Posteriormente, la Comisión organizó dos actos. El 17 de junio de 2013, la Comisión organizó una sesión de información pública sobre elmercado único de las telecomunicaciones(taller para las partes interesadas) en Bruselas, en la que participó el denunciante. La Comisión también organizó, junto con la Presidencia irlandesa de la UE, una «Asambleade la Agenda Digital»en Dublín los días 19 y 20 de junio de 2013. En un foro organizado por el denunciante el 3 de julio de 2013 (en el que estuvieron presentes funcionarios de la DG CONNECTde la Comisión [3]) y en una reunión bilateral con la Comisión el 17 de julio de 2013, el denunciante pidió a la Comisión que llevara a cabo una consulta pública adecuada de todas las partes interesadas.

4. La propuesta legislativa de la Comisión se debatió en el Consejo el 5 de diciembre de 2013. El 3 de abril de 2014, el Parlamento aprobó su posición en primera lectura, proponiendo una serie de enmiendas. En este contexto, el 16 de mayo de 2014 el demandante presentó su reclamación al Defensor del Pueblo.

La investigación

5. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la reclamación e identificó la siguiente alegación:

La Comisión no llevó a cabo una consulta pública adecuada ni una evaluación de impacto antes de adoptar su propuesta de Reglamento [COM(2013) 627 final] el 11 de septiembre de 2013.

El reclamante discrepó de la posición de la Comisión de que la urgencia de avanzar en la propuesta surgió de la reunión del Consejo Europeo de primavera de 2013; más bien, el denunciante alegó que era la propia Comisión la que había creado tal urgencia. Además, el denunciante alegó que la Comisión no había identificado i) los diferentes tipos de partes interesadas que debían ser consultadas, ii) no había abordado los puntos planteados por el Comité de Evaluación de Impacto («Comité de Evaluación de Impacto»), iii) no había llevado a cabo una consulta interservicios adecuada («CSI»). El denunciante también alegó que la Comisión había intentado deliberadamente ocultar la falta de una consulta pública.

6. El Defensor del Pueblo pidió a la Comisión que explicara si consideraba que había llevado a cabo una consulta pública adecuada o si existía una urgencia excepcional por no llevarla a cabo.

7. En este contexto, el Defensor del Pueblo se refirió a la declaración de la Comisión en la exposición de motivos de su propuesta legislativa, enla que se mencionaba que «desde que el Consejo Europeo de primavera estableciera en sus conclusiones la necesidad de presentar propuestas concretas antes de su Consejo Europeo de octubre, las consultas públicas debían llevarse a cabo dentro de este exigente calendario». El Defensor del Pueblo señaló que el demandante parecía tener razón al señalar que esta urgencia se derivaba del calendario autoimpuesto por la Comisión y no del Consejo Europeo.

8. En el curso de la investigación, el Defensor del Pueblo recibió el dictamen de la Comisión sobre la reclamación y, posteriormente, los comentarios del demandante en respuesta al dictamen de la Comisión. Al llevar a cabo la investigación, el Defensor del Pueblo ha tenido en cuenta los argumentos y opiniones presentados por las partes.

Observaciones preliminares

Evolución de la propuesta legislativa de la Comisión tras la presentación de la denuncia

9. Cuando se presentó la denuncia (16 de mayo de 2014), el Parlamento Europeo ya se había pronunciado (el 3 de abril de 2014) sobre la propuesta legislativa de la Comisión. Posteriormente, el 9 de julio de 2014, la Comisión adoptó su posición sobre las enmiendas del Parlamento. El 4 de marzo de 2015, el Consejo acordó otorgar a su Presidencia el mandato de iniciar negociaciones con el Parlamento en relación con i) la adopción de nuevas normas para reducir las tarifas de itinerancia de los teléfonos móviles y ii) la salvaguardia de un acceso abierto a Internet en toda la UE. Las demás partes de la propuesta legislativa de la Comisión quedaron excluidas por decisión común del Consejo[4]. El 6 de mayo de 2015, la Comisión presentó su Comunicación «Unaestrategia para el mercado único digital de Europa»,que constituirá la base de varias propuestas legislativas nuevas. En dicha Comunicación, la Comisión afirma que "entablará un diálogo permanente con las partes interesadas para informar sobre la elaboración de políticas" y que " cadaacción será objeto de una consulta y una evaluación de impacto adecuadas" (páginas 3 y 18 de la Comunicación).

1) Incumplimiento de la obligación de llevar a cabo una consulta pública adecuada

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

10. El denunciante señaló que la obligación de consulta se establece en diversas disposiciones legislativas y administrativas. Hizo referencia, en particular, a i) el artículo 11, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea (TUE), ii) el artículo 2 del Protocolo n.o 2 (a los Tratados de la UE) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, iii) la Comunicación de la Comisión, de 11 de diciembrede 2002, titulada «Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo - Principios generales y normas mínimas para la consulta de las partes interesadas por parte de la Comisión»[5] (en lo sucesivo, «la Comunicación de 2002»), iv) las Directrices de la Comisión parala evaluación de impacto (SEC(2009) 92), de 15 de enero de 2009[6] (en lo sucesivo, «las Directrices de 2009»), y v) la Comunicación de la Comisión, de 8 de octubre de 2010, sobre la normativa inteligente en la Unión Europea[7].

11. El denunciante señaló que la Comisión adoptó su propuesta legislativa solo seis meses después del Consejo Europeo de primavera de los días 14 y 15 de marzo de 2013. Por lo que se refiere a la alegación de la Comisión de que una urgencia justificaba reducir el alcance de la consulta que debía llevarse a cabo, el denunciante alegó que se trataba de un plazo autoimpuesto por la Comisión.

12. El denunciante alegó que ninguna de las medidas de consulta emprendidas por la Comisión entre marzo y septiembre de 2013 podía considerarse una consulta pública adecuada y eficaz. El denunciante declaró, en particular, que los dos talleres para las partes interesadas organizados por la Comisión en Bruselas y Dublín los días 17 y 19 y 20 de junio de 2013, respectivamente, no podían considerarse una consulta pública. Alegó que la Comisión no había publicado ningún documento que identificara los diferentes tipos de partes interesadas consultadas y sus posiciones específicas.

13. En su dictamen, la Comisión afirmaba que el contexto político y económico de su propuesta legislativa era la determinación de los Estados miembros y de la Unión Europea de promover la competitividad, el crecimiento y el empleo. Sobre esa base, el Consejo Europeo de primavera de 2013 había "pedidoque se realizaran trabajos preparatorios dando prioridad" a cuestiones específicas que incluían la agenda digital y los servicios conexos, y tomó nota de la intención de la Comisión de informar mucho antes de octubre sobre "medidas concretas para establecer el mercado único de las tecnologías de la información y las comunicaciones lo antes posible ". La Comisión declaró que el calendario fijado por el Consejo Europeo era un factor contextual importante que no podía ignorarse. Además, la difícil situación económica del sector de las telecomunicaciones exige una actuación rápida. En su reunión de octubre de 2013, el Consejo Europeo "acogió con satisfacción[d] la presentación por la Comisión del paquete "Continente conectado" y alentó[d] al legislador a que llevara a cabo un examen intensivo con miras a su oportuna adopción". Esto confirmó la urgencia de las propuestas de la Comisión y la necesidad de prepararlas en tan poco tiempo, teniendo también en cuenta el próximo final del mandato tanto de la Comisión como del Parlamento. La necesidad de actuar con prontitud también fue plenamente respaldada por el Parlamento Europeo, que en muy poco tiempo examinó exhaustiva y ampliamente la propuesta legislativa de la Comisión y adoptó una posición final antes del final de su legislatura.

14. En su dictamen, la Comisión también señaló que, habida cuenta de la situación económica general, "considerabauna prioridad política acelerar la reforma estructural, con el fin de evitar retrasos indebidos en un mercado en rápida evolución, teniendo también en cuenta el inminente final de la legislatura y el consiguiente período de transición". Por lo tanto, al tiempo que se refería al sentido de urgencia que consideraba que se derivaba de la reunión del Consejo de primavera de 2013, la Comisión también reconoció que ella misma había tomado la decisión política de tratar la cuestión como una prioridad.

15. Al mismo tiempo, la Comisión declaró que había tenido plenamente en cuenta toda la información y los datos recopilados en el pasado en relación con las principales cuestiones en juego, y que había descrito y debatido activamente su próxima iniciativa legislativa con todas las partes interesadas. La Comisión describió en detalle las diversas etapas de consulta y los procesos de recopilación de información que había emprendido desde 2010 sobre los diferentes elementos que se incluían en su propuesta legislativa.

16. La Comisión alegó que también utilizó otros instrumentos de consulta abierta para dar a las partes interesadas la posibilidad de participar en el debate. En particular, la intención de la Comisión de proceder a una propuesta legislativa global, basada en las aportaciones acumuladas recibidas en las consultas individuales mencionadas anteriormente, se hizo pública y se debatió en el acto público celebrado el 17 de junio de 2013. Esta sesión de información pública fue acompañada de un documento de antecedentes que hacía referencia a los diversos temas que finalmente se abordaron en la propuesta legislativa de la Comisión. Participaron en ese acto unos 185 asistentes, procedentes de 24 países diferentes que representaban a diferentes tipos de partes interesadas (como las autoridades reguladoras nacionales, otras administraciones nacionales, operadores de telecomunicaciones, operadores de contenidos, inversores, proveedores de M2M, el mundo académico, periodistas, organizaciones de la sociedad civil y de consumidores, aplicaciones informáticas e industria manufacturera), incluido el denunciante. Además, el debate celebrado en el contexto de la Asamblea de la Agenda Digital de 2013 en Dublín los días 19 y 20 de junio de 2013 también ofreció a una amplia gama de partes interesadas la posibilidad de debatir opciones para una posible intervención legislativa de la Comisión en el ámbito de los servicios digitales.

17. Además, el Comisario Kroes, que estuvo a cargo de los trabajos preparatorios de la propuesta, habló en varias ocasiones sobre la próxima propuesta en diferentes foros. Del mismo modo, altos funcionarios de la Comisión participaron en varios actos organizados por las partes interesadas, en particular la Conferencia sobre un mercadoúnico de las telecomunicaciones, organizada el 25 de junio de2013 por el propio denunciante. Por último, los acontecimientos mencionados provocaron aportaciones y contribuciones escritas de unas treinta partes interesadas, incluido el denunciante. En la evaluación de impacto se incluyó una visión general de las opiniones de las partes interesadas.

18. La Comisión declaró que las normas mínimas establecidas en la Comunicación de 2002 y en la Comunicación sobre normativa inteligente no exigen necesariamente que se lleve a cabo una consulta específica sobre el texto de una propuesta legislativa. Por el contrario, la Comisión debe garantizar en general que ha consultado al público sobre cuestiones que se reflejarán en las iniciativas políticas. En este caso, la Comisión alegó que había cumplido las normas mínimas, ya sea directamente o mediante amplias consultas llevadas a cabo por los órganos de expertos de la UE en relación con las cuestiones específicas tratadas en su propuesta legislativa.

19. En sus observaciones, el denunciante alegó que estaba claro que la Comisión había actuado dentro de un plazo autoimpuesto, ya que el Consejo Europeo nunca había pedido a la Comisión que actuara con urgencia, sino simplemente que llevara a cabo trabajos preparatorios sobre cuestiones específicas, incluida la Agenda Digital.

20. El denunciante declaró que las referencias de la Comisión a los casos de compromiso con las partes interesadas tuvieron lugar antes de la adopción de la propuesta legislativa, en algunos casos varios años antes, y no abordaron las diversas medidas que finalmente se incluyeron en la propuesta de la Comisión.

Evaluación del Defensor del Pueblo

Disposiciones pertinentes sobre la consulta pública

21. El artículo 1 del TUE establece que el Tratado marca una nueva etapa en el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, "en la que las decisiones se adoptan de la manera más abierta y próxima posible a los ciudadanos". El Tratado de Lisboa introdujo en el TUE el título "Disposiciones relativas a los principios democráticos" (artículos 9 a 12). El artículo 10, apartado 3, del TUE establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión y reitera que " lasdecisiones se tomarán de la manera más abierta y próxima posible al ciudadano". El artículo 11, apartados 1 y 2, del TUE establece que las instituciones de la UE darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los medios adecuados, la oportunidad de dar a conocer e intercambiar públicamente sus puntos de vista en todos los ámbitos de acción de la Unión, y que las instituciones mantendrán un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil.

22. Por lo que se refiere más concretamente al papel de la Comisión, el artículo 11, apartado 3, del TUE establece que «[l]aComisión Europea llevará a cabo amplias consultas con las partes interesadas a fin de garantizar que las acciones de la Unión sean coherentes y transparentes». Por lo que se refiere a la adopción de legislación de la UE, el artículo 2 del Protocolo n.o 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad establece que, antes de proponer actos legislativos, la Comisión «seconsultará ampliamente». .... En casos de urgencia excepcional, la Comisión no llevará a cabo dichas consultas. Motivará su decisión en su propuesta" (el subrayado es nuestro).

23. Los principios generales y las normas mínimas para la consulta pública por parte de la Comisión se establecen en la Comunicación de 2002. Sin embargo, es evidente que la Comisión no tenía intención de que la Comunicación de 2002 constituyera una camisa de fuerza que no dejase margen para la flexibilidad. La introducción de la Comunicación dice que el objetivo es «construirun marco de consulta que sea coherente, pero lo suficientemente flexible como para tener en cuenta las necesidades específicas de todos los intereses diversos, y la necesidad de diseñar estrategias de consulta adecuadas para cada propuesta política». La Comunicación de 2002 también comenta el vínculo entre la consulta pública y la eventual promulgación de legislación y observa: "... ante todo, el proceso de toma de decisiones en la UE está legitimado por los representantes electos de los pueblos europeos (en el Parlamento Europeo)" (el subrayado es nuestro). En la parte V, que trata de los principios generales y las normas mínimas, la Comunicación establece: "Los períodos de consulta deben lograr un equilibrio razonable entre la necesidad de una aportación adecuada y la necesidad de una rápida adopción de decisiones. En casos urgentes, o cuando las partes interesadas ya hayan tenido suficientes oportunidades de expresarse, el período (de consulta) podrá acortarse."

24. Son pertinentes dos observaciones preliminares. En primer lugar, aunque los principios y normas establecidos en la Comunicación de 2002 no son jurídicamente vinculantes^[8], el Defensor del Pueblo considera que es una buena práctica administrativa que la Comisión aplique sus «normas mínimas de consulta», a menos que existan razones válidas para no hacerlo en un caso concreto.

25. En segundo lugar, no cabe duda de que la Comunicación de 2002 prevé que, en el curso normal, sus consultas públicas se basarán en sus normas mínimas de consulta. Estas normas reflejan la obligación del Tratado de llevar a cabo una amplia consulta pública, especialmente antes de publicar una propuesta legislativa.

26. La Comunicación de 2002 establece, en resumen, que las cinco normas mínimas siguientes deben respetarse normalmente cuando se lleva a cabo una consulta[9]:

a) Contenido claro del proceso de consulta: Todas las comunicaciones relativas a la consulta deben ser claras y concisas e incluir toda la información necesaria para facilitar las respuestas;

b) Grupos destinatarios de la consulta: Al definir el grupo o grupos destinatarios en un proceso de consulta, la Comisión debe garantizar que las partes pertinentes tengan la oportunidad de expresar sus opiniones; el grupo destinatario debe definirse claramente antes del inicio del proceso de consulta[10];

c) Publicación: La Comisión debe garantizar una publicidad adecuada de la sensibilización y adaptar sus canales de comunicación para satisfacer las necesidades de todos los públicos destinatarios;

d) Plazos de participación: La Comisión debe esforzarse por permitir al menos doce semanas^[11] para la recepción de las respuestas a las consultas públicas por escrito;

e) Acuse de recibo y observaciones: Los resultados de las consultas públicas abiertas deben mostrarse en sitios web vinculados al punto de acceso único en Internet. Por lo que se refiere específicamente a las propuestas legislativas, la Comunicación de 2002 establece que «losmemorandos explicativos que acompañen a las propuestas legislativas de la Comisión [...] incluirán los resultados de estas consultas y una explicación de cómo se llevaron a cabo y cómo se tuvieron en cuenta los resultados en la propuesta» (el subrayado es nuestro).

Cumplimiento de los principios generales y las normas mínimas de la Comunicación de 2002

27. La posición de la Comisión es que las consultas públicas tuvieron que llevarse a cabo dentro del «horario difícil»del período que comenzó los días 13 y 14 de marzo (fecha del Consejo Europeo de primavera) y terminó el 11 de septiembre de 2013 (fecha de presentación de la propuesta legislativa). Sin embargo, para el Defensor del Pueblo está claro que, en la práctica, la consulta pública se limitó al período de tiempo mucho más corto entre el 30 de mayo y el 19 de julio de 2013.

28. La idea de una propuesta legislativa se hizo pública por primera vez el 30 de mayo de 2013, en un discurso del Vicepresidente Kroes ante la Comisión IMCO del Parlamento. Esto implica que una consulta pública sobre la propuesta legislativa no podría haber comenzado antes de esta fecha. El Comité de Evaluación de Impacto (CEI) de la Comisión presentó su primer informe sobre la propuesta el 19 de julio de 2013. Es lógico suponer que la Comisión presentaría un proyecto de propuesta al Consejo de EI solo después de haber completado su consulta pública. Por lo tanto, parece que la consulta pública debe haber finalizado en esa fecha.

29. En opinión del Defensor del Pueblo, la consulta pública llevada a cabo en el presente asunto no cumplía las normas mínimas establecidas en la Comunicación de 2002. En opinión del Defensor del Pueblo, la consulta pública no cumplió estas normas porque la Comisión:

• no ha publicado un documento de consulta;
• no ha identificado los grupos específicos a los que debe dirigirse;
• no ha puesto en marcha públicamente un proceso de consulta;
• no se fijó un plazo (normalmente doce semanas) para la presentación de las solicitudes; y
• posteriormente no explicó cómo se tuvo en cuenta la consulta pública en la propuesta legislativa.

30. En respuesta a esta denuncia, la Comisión realizó esfuerzos considerables para maximizar la medida en que había participado en una consulta pública. Sin embargo, es muy pertinente señalar que la Comisión

no alega que su consulta pública cumpliera las normas mínimas de su propia Comunicación de 2002

31. En el anexo I de la evaluaciónde impacto (" Panorama detallado de la consulta de las partes interesadas y otras instituciones de la UE"), la Comisión reconoce que "no se pudo organizar una consulta pública de pleno derecho sobre las medidas específicas de conformidad con las directrices de la Comisión". Este incumplimiento se pone de manifiesto también en los informes del Consejo de EI de 19 de julio, 29 de agosto y 6 de septiembre de 2013. En particular, en su segunda opinión de 29 de agosto de 2013, el Consejo de EI dijo que el informe de EI debía exponer "las razones por las que no se ha llevado a cabo una consulta pública abierta en Internet para esta iniciativa". Añadió que el informe "debería reconocer explícitamente que no se ha llevado a cabo una consulta pública abierta sobre las medidas específicas y sus repercusiones, ... ". En su tercer informe de 6 de septiembre de 2013, la Junta de Auditoría Interna se refirió nuevamente ala " ausencia de una consulta abierta".

32. La Comisión invocó tres argumentos principales para justificar su opinión de que su consulta en el presente asunto, si bien no cumplía las normas mínimas, era, no obstante, suficiente en el caso concreto. La suficiencia de la consulta debe evaluarse en relación con la posición de la Comisión de que existía una urgencia en la materia y que esta urgencia justificaba una desviación de las normas mínimas que de otro modo se aplicarían.

33. En primer lugar, la Comisión alegó que los acontecimientos del 17 de junio y de los días 19 y 20 de junio de 2013 constituían una consulta. En segundo lugar, alegó que la Comunicación de 2002 no exige que la consulta se lleve a cabo por referencia al texto de una propuesta legislativa o de un documento de consulta específico, sino que, en general, la Comisión debe asegurarse de haber consultado públicamente sobre cuestiones que se reflejarán en las iniciativas políticas. En tercer lugar, la Comisión alegó que antes de marzo de 2013 se habían celebrado diversas consultas y actos consultivos.

34. No es necesario llevar a cabo una evaluación detallada de los méritos de cada uno de estos argumentos. Es evidente que los dos acontecimientos de junio de 2013 constituyeron una consulta pública, pero no una consulta exhaustiva. La ausencia de un documento de consulta, especialmente cuando el tema era bastante complejo, impidió inevitablemente la consulta. El hecho de que se hayan celebrado varias consultas y eventos pertinentes antes de 2013 es ciertamente un factor positivo, pero no puede considerarse muy significativo en el esquema general de las cosas.

35. Aunque la Comisión adoptó algunas medidas para consultar a las partes interesadas, dicha consulta no se ajustaba a los principios generales y las normas mínimas establecidos en la Comunicación de 2002. Sin embargo, queda por examinar si la Comisión tenía razones válidas para su decisión de restringir la consulta.  

Sobre la urgencia invocada por la Comisión

36. La Comisión ha alegado que operaba con limitaciones de tiempo que limitaban la medida en que podía llevar a cabo una consulta.

37. El artículo 2 del Protocolo no 2 establece que la Comisión, en casos de urgencia excepcional, no llevará a cabo consultas públicas. No obstante, en tal caso, motivará su decisión en su propuesta. En este caso, la Comisión declaró que «debido a que el Consejo Europeo de primavera [2013] estableció en sus conclusiones la necesidad de presentar propuestas concretas antes de su Consejo Europeo de octubre[2013], las consultas públicas tuvieron que llevarse a cabo dentro de este calendario difícil». La Comisión no alegó que se aplicara una urgencia excepcional en este caso. Es evidente que, a pesar de la urgencia que consideraba necesaria, la Comisión consideró que se trataba de un caso en el que podía llevarse a cabo una consulta pública restringida. El Defensor del Pueblo considera que este enfoque ha sido razonable. Si, de conformidad con el Protocolo n.o 2, no debe llevarse a cabo ninguna consulta en casos de urgencia excepcional, es evidente que tiene sentido llevar a cabo una forma limitada de consulta si la urgencia no es tal que no deje tiempo alguno para la consulta.

38. En su exposición de motivos, y posteriormente en varias ocasiones, la Comisión se refirió a las Conclusiones del Consejo Europeo de primavera de 2013 como la principal razón de la urgencia que suponía que existía. Es cierto que, en estas conclusiones, el Consejo Europeo pidió que se llevaran a cabo trabajos preparatorios dando prioridad a varias cuestiones, que incluían la «agenda digital y otros servicios». En las conclusiones también se afirma que «elConsejo Europeo toma nota de la intención de la Comisión de informar mucho antes de octubre sobre la situación actual y los obstáculos pendientes que deben abordarse para garantizar la realización de un mercado único digital plenamente operativo de aquí a 2015, así como de medidas concretas para establecer el mercado único de las tecnologías de la información y las comunicaciones lo antes posible antes de octubre de 2013». De sus conclusiones se desprende claramente que el Consejo Europeo tenía la intención de celebrar un debate temático sobre estas cuestiones en octubre de 2013. También está claro que el Consejo Europeo esperaba efectivamente que la Comisión presentara propuestas concretas lo antes posible y, en cualquier caso, antes de octubre de 2013. En estas circunstancias, era evidente que existía urgencia, ya que la Comisión disponía de poco más de seis meses para preparar las propuestas necesarias.

39. Sin embargo, en sus conclusiones, el Consejo Europeo no pidió a la Comisión que presentara estas propuestas antes de octubre de 2013, sino que se refirió a la "intención de la Comisión" de hacerlo. Así pues, si bien está claro que el Consejo Europeo esperaba recibir tales propuestas antes de octubre de 2013, las conclusiones no aclaran si fue el Consejo Europeo o la propia Comisión quien creó la urgencia. La redacción de las conclusiones sugiere que pudo haber sido la Comisión la que tomó la iniciativa a este respecto, dado que se refiere a la «intención de la Comisión». Si, de hecho, fuera la Comisión la que se comprometiera, por su propia voluntad, a preparar la propuesta legislativa en un plazo tan breve, la Comisión sería responsable de la urgencia invocada. En este escenario, cualquier afirmación de que el asunto era urgente tendría que ser establecida objetivamente.

40. El Defensor del Pueblo considera que la cuestión de si el sentido de urgencia fue creado por la expectativa de acción del Consejo, o por la propia Comisión, no tiene gran importancia. Es totalmente plausible que ambas partes sintieran una sensación de urgencia. De cualquier manera, la decisión de participar en una consulta pública limitada solo habría sido competencia de la propia Comisión. Por lo tanto, la cuestión no es tanto si la urgencia fue motivada por una parte u otra; más bien, la cuestión es si la Comisión tenía razones válidas para proceder sobre la base de la urgencia y llevar a cabo una consulta restringida sobre esa base.

41. En su opinión, la Comisión invocó dos razones para esta urgencia. En primer lugar, se refirió a la difícil situación económica del sector de las comunicaciones electrónicas. En segundo lugar, hace referencia al próximo final de los mandatos tanto de la Comisión como del Parlamento Europeo.

42. Por lo que se refiere a la difícil situación económica del sector de las comunicaciones electrónicas, la Comisión compara la situación de los mercados de comunicaciones electrónicas de la UE con la de los Estados Unidos y China. Sin embargo, siempre es el caso que el legislador de la Unión debe tener en cuenta y responder a la evolución de los mercados de terceros países. Por sí sola, esta presión no fue suficiente para crear una necesidad urgente de una respuesta legislativa.

43. El Defensor del Pueblo acepta que el argumento relativo a la proximidad del final del mandato de la Comisión y del Parlamento tuvo implicaciones para el establecimiento de prioridades políticas por parte de la Comisión. Sin embargo, habría sido útil que la Comisión hubiera ampliado este argumento.

44. Existe una tensión inevitable entre los muy loables principios de consulta pública y participación y los requisitos de una legislación eficiente. Difícilmente se puede discutir, pero el proceso legislativo dentro de la UE es lento y, en algunos casos, frustrante. A veces se acusa a la UE de una incapacidad para responder rápidamente a situaciones que evidentemente requieren una respuesta. Esta incapacidad para actuar con rapidez puede ser una consecuencia inevitable de una Unión que cuenta con más de 500 millones de ciudadanos y 28 Estados miembros. En casos de urgencia excepcional, la Comisión no está obligada a llevar a cabo una consulta pública antes de una propuesta legislativa. Sin embargo, no existe ninguna disposición específica para una forma restringida de consulta sobre un asunto que, si bien no es excepcionalmente urgente, sí lo es. Al mismo tiempo, la Comunicación de 2002 reconoce la propuesta general de que habrá casos en los que esta tensión, entre la necesidad de consultar al público y la necesidad de promulgar legislación, debe resolverse en favor de una forma limitada de consulta y un proceso legislativo acelerado.

45. El Defensor del Pueblo considera que se trataba de un caso en el que la Comisión consideró que el asunto era urgente (pero no excepcionalmente urgente) y entendió que el Consejo opinaba lo mismo. En este punto es pertinente reconocer que la propuesta legislativa en cuestión, en la medida en que se refería a las tarifas de itinerancia, afectaba muy directamente a los ciudadanos de la UE y se refería a cuestiones sobre las que existía una demanda generalizada de medidas legislativas. La necesidad de demostrar que la UE puede responder a las preocupaciones de los ciudadanos, razonablemente con rapidez, era real. También es importante señalar que el propio Parlamento Europeo estaba ansioso por abordar rápidamente estas cuestiones.

46. En su Comunicación de 2002, la Comisión cita con aprobación una Resolución del Parlamento Europeo: Laconsulta a las partes interesadas sólo puede complementar y nunca sustituir los procedimientos y decisiones de los órganos legislativos que poseen legitimidad democrática; solo el Consejo y el Parlamento, como colegisladores, pueden adoptar decisiones responsables en el contexto de los procedimientos legislativos...» (el subrayado es nuestro).[12] El Defensor del Pueblo considera que, cuando la consulta pública sobre una propuesta legislativa es limitada, por razones justificadas, cualquier déficit en el proceso de consulta se ve mitigado por la participación democrática de los diputados electos al Parlamento Europeo en particular.

47. El Defensor del Pueblo acepta en principio el argumento de que el próximo final del mandato, tanto para la Comisión como para el Parlamento, fue una consideración relevante. La Comisión tiene una dimensión política que hay que reconocer. Esta dimensión política no puede utilizarse para justificar el abandono generalizado de principios y normas que son fundamentales para el carácter jurídico de la Unión. No obstante, el Defensor del Pueblo acepta que pueden darse circunstancias en las que, excepcionalmente, la Comisión esté facultada para tomar decisiones políticas y establecer prioridades políticas, incluso cuando el establecimiento de tal prioridad política pueda implicar una forma restringida de consulta pública.

48. En el presente asunto, el Defensor del Pueblo admite que, al tratar de acelerar la propuesta de legislación sobre comunicaciones electrónicas, la Comisión actuó dentro de los parámetros mencionados anteriormente. Además, el Defensor del Pueblo reconoce que las acciones de la Comisión a este respecto reflejan el tipo de flexibilidad previsto en su propia Comunicación de 2002. Sin embargo, es lamentable que la Comisión no haya articulado las razones de sus acciones tan claramente como sería deseable.

49. Si bien la Comunicación de 2002 prevé cierta flexibilidad en la aplicación de sus normas mínimas, no aborda en detalle las circunstancias limitadas en las que está justificada una desviación de estas normas. El Defensor del Pueblo considera que sería conveniente que la Comisión revisara la Comunicación de 2002 y estableciera orientaciones más específicas sobre las circunstancias en las que está justificada una forma limitada de consulta pública. A continuación, el Defensor del Pueblo hará una observación adicional al respecto.

50. Teniendo en cuenta la evaluación anterior, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión tenía razones válidas para limitar su consulta pública en este caso y que su incumplimiento de las normas mínimas (no vinculantes) establecidas en la Comunicación de 2002 estaba justificado. Sobre esta base, el Defensor del Pueblo considera que no hubo mala administración por parte de la Comisión derivada de su consulta pública restringida. Al hacer esta constatación, el Defensor del Pueblo ha tenido en cuenta el hecho de que, si bien la consulta se redujo, no hubo una falta significativa de transparencia general.

2) Presunta insuficiencia de la evaluación de impacto

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

51. El denunciante alegó que la evaluación de impacto no se ajustaba a las Directrices de evaluación de impacto de la Comisión de 15 de enero de 2009 («las Directrices de 2009»). En primer lugar, la Comisión no obtuvo en dos ocasiones la aprobación del Consejo de EI. En segundo lugar, incluso si, en su tercer dictamen de 6 de septiembre de 2013, el Comité de EI reconocía algunas mejoras en la evaluación de impacto, seguía destacando varios puntos que debían abordarse. Sin embargo, en opinión del denunciante, la Comisión no abordó ninguno de los puntos planteados por el Comité de EI en su dictamen final en la evaluación de impacto final.

52. La Comisión declaró que la versión final de la evaluación de impacto contiene una visión general completa de la forma en que se tuvieron en cuenta las recomendaciones del anterior Comité de EI.

Evaluación del Defensor del Pueblo

53. La verificación de las evaluaciones de impacto puede implicar cuestiones técnicas y científicas complejas. Esta tarea se ha confiado a un organismo independiente específico con conocimientos especializados, es decir, el Consejo de EI de la Comisión, que es independiente de los servicios de elaboración de políticas de la Comisión^[13]. El hecho de que el proyecto de informe de evaluación de impacto de la Comisión haya recibido dos veces un dictamen negativo del Comité de EI no puede considerarse mala administración. La Comisión presentó una tercera versión de su informe de evaluación de impacto al Comité de EI, que emitió su dictamen final, sobre el que la Comisión adoptó la versión final de su informe de evaluación de impacto.

54. La cuestión aquí para el Defensor del Pueblo es si la Comisión cumplió con las normas de procedimiento para las evaluaciones de impacto y, en particular, qué medidas tomó tras el dictamen final del Comité de EI. La sección 2.5 de las Directrices de 2009 establece específicamente que «[l]aversión final del informe de evaluación de impacto debe explicar brevemente cómo las recomendaciones de la Junta han dado lugar a cambios en comparación con el proyecto anterior».

55. El tercer y último dictamen del Consejo de EI de 6 de septiembre de 2013 señalaba que el informe se había mejorado en buena medida a raíz de sus recomendaciones anteriores. Sin embargo, todavía contenía las siguientes 4 recomendaciones para (otras) mejoras: «(1) Seguir mejorando la definición del problema y aclarar el objetivo general; 2) Describir mejor el contenido de la opción preferida; 3) Mejorar la evaluación de los impactos; 4) Incorporar mejor las opiniones de las partes interesadas".

56. El informe final de la evaluación de impacto de la Comisión de 11 de septiembre de 2013[14], que acompaña a su propuesta legislativa, explica cómo se revisó el informe y qué cambios adicionales se introdujeron a raíz de las recomendaciones del Comité de EI. Por consiguiente, la alegación del autorde que " ninguna de las cuestiones planteadas" por la Junta de Auditoría Interna fue abordada por la Comisión antes de la publicación de su propuesta legislativa no es correcta.  

57. El denunciante presentó cuatro argumentos específicos a este respecto: 1) Falta de una definición adecuada del problema, 2) Objetivos operativos no definidos, 3) Evaluación insuficiente del impacto de las propuestas en las PYME y 4) Elección del instrumento jurídico y subsidiariedad no debidamente fundamentados. El denunciante no vincula directamente estos argumentos a las recomendaciones finales del Consejo de EI. El Defensor del Pueblo tratará estos argumentos únicamente en la medida en que se refieran a una de las cuatro recomendaciones formuladas por el Comité de EI en su dictamen final de 6 de septiembre de 2013.

58. El argumento 1) se refiere a la definición del problema que es objeto de la primera recomendación del Consejo de EI, según la cual «[e]linforme debería explicar mejor cómo se ha identificado la lista de deficiencias normativas y debería justificar aún más cómo dichas deficiencias normativas afectan a la oferta y la demanda de servicios transfronterizos. Debe justificar el nivel de ambición explicando lo que esta iniciativa puede lograr de manera realista en términos de un verdadero mercado único dado el efecto de otros factores (crisis económica, diversidad cultural, divergencia en cuestiones regulatorias más amplias)". La Defensora del Pueblo señala que, en su informe final de evaluación de impacto, la Comisión trató de dar cabida a las preocupaciones del Consejo de EI. No está claro si el Comité de EI habría considerado suficientes los cambios introducidos por la Comisión en el informe de evaluación de impacto. La Unidad de Evaluación de Impacto del Parlamento Europeo, en un dictamen de octubre de 2013 sobre dicho informe, consideró que los cambios no eran suficientes. Sin embargo, no corresponde al Defensor del Pueblo examinar el fondo del informe final de evaluación de impacto. Lo que el Defensor del Pueblo debe determinar es si la Comisión no abordó las observaciones formuladas por el Consejo de EI. El Defensor del Pueblo considera que esto no se ha establecido.

59. En el caso de los argumentos del reclamante 2), 3) y 4), los puntos en cuestión no se plantearon en las recomendaciones finales de la Junta de Auditoría Interna y no es necesario que el Defensor del Pueblo los examine más a fondo.

60. Sobre la base de lo anterior, el Defensor del Pueblo concluye que el reclamante no ha demostrado que la Comisión no haya tenido en cuenta las recomendaciones finales del Comité de EI de 6 de septiembre de 2013 en su informe de evaluación de impacto. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo no ha constatado ningún caso de mala administración en relación con este aspecto de la alegación del demandante.

3) Supuesta falta de realización de una consulta interservicios (ISC) adecuada

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

61. El denunciante alegó que la Comisión no finalizó el informe de evaluación de impacto antes del inicio de la consulta interservicios y que, por lo tanto, esta última era errónea. Argumentó que, como cuestión de principio, las recomendaciones y consideraciones de la Junta de Auditoría Interna deberían abordarse antes de someter cualquier proyecto de propuesta a consultas interservicios.

62. La Comisión alegó que esta alegación afectaba al funcionamiento interno de sus servicios e iba mucho más allá de la necesidad de garantizar el cumplimiento de los principios de transparencia e imparcialidad[15]. En cualquier caso, la Comisión alegó que, en general, los servicios consultados tenían amplias oportunidades de presentar sus puntos de vista.

Evaluación del Defensor del Pueblo

63. El Defensor del Pueblo señala que el artículo 23 del Reglamento interno de la Comisión establece lo siguiente:

"2. El servicio encargado de preparar una iniciativa velará, desde el inicio de los trabajos preparatorios, por que exista una coordinación eficaz entre todos los servicios que tengan un interés legítimo en la iniciativa en virtud de sus competencias o responsabilidades o de la naturaleza del asunto.

3. Antes de presentar un documento a la Comisión, el servicio responsable consultará, de conformidad con las normas de desarrollo, a los servicios que tengan un interés legítimo en el proyecto de texto con la suficiente antelación".

64. En este caso, el denunciante no ha demostrado que la DG CONNECT, que era la DG principal de la propuesta legislativa, no consultara adecuadamente a las demás DG de la Comisión con un interés legítimo en la propuesta. Del dictamen de la Comisión se desprende que la DG CONNECT consultó a un total de otras siete direcciones generales, así como a la Secretaría General de la Comisión, y que entre el 4 y el 15 de julio de 2013 se celebraron al menos tres reuniones entre los servicios afectados.

65. En este caso, el ISC duró del 8 de julio al 22 de agosto de 2013. Esto significa que la ISC comenzó antes de que el Consejo de EI emitiera su primer dictamen el 19 de julio de 2013 y que finalizó antes de que el Consejo de EI emitiera su segundo dictamen el 29 de agosto de 2013 y su dictamen final el 6 de septiembre de 2013. Parece ser que el CSI debería dar a los servicios pertinentes de la Comisión la oportunidad de formular observaciones sobre la base de haber visto el informe de evaluación de impacto finalizado. Esto no sucedió en este caso. Por lo tanto, puede darse el caso de que el ISC no se haya llevado a cabo respetando plenamente las Directrices de 2009. Sin embargo, el denunciante no explicó cómo esto podría haber afectado al fondo de la propuesta legislativa. En cualquier caso, como señaló la Comisión, las observaciones del Comité de EI se transmitieron a los servicios competentes el 19 de julio, el 29 de agosto y el 6 de septiembre de 2013. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera que no hay motivos para seguir investigando esta alegación.

4) Presunto intento de ocultar la falta de consulta pública

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

66. El denunciante alegó que, en los considerandos de su propuesta de Reglamento, la Comisión intentó deliberadamente transmitir la idea de que había iniciado consultas detalladas con las partes interesadas antes de la adopción de su propuesta legislativa.

67. En su dictamen, la Comisión alegó que, en consonancia con la práctica actual en materia de propuestas legislativas, la exposición de motivos

explicó el enfoque de la consulta de manera clara y exhaustiva, mientras que la evaluación de impacto, a la que se refiere la exposición de motivos, ofrece una visión general del proceso de consulta y de las partes interesadas consultadas.

Evaluación del Defensor del Pueblo

68. El Defensor del Pueblo considera que la sección de la exposición de motivos de la propuesta legislativa de la Comisión relativa alas " Opiniones de las partes interesadas" fue muy breve y general al describir las consultas públicas que se llevaron a cabo. Sin embargo, no hay nada que respalde la opinión del denunciante de que la Comisión intentó deliberadamente ocultar la falta de una consulta pública. La alegación del denunciante también se contradice con el informe de evaluación de impacto, que describe con mucho más detalle las diversas medidas consultivas que, en opinión de la Comisión, eran pertinentes para su propuesta legislativa. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no constata mala administración en relación con esta alegación.

Conclusiones

Sobre la base de su investigación de la parte 1) de la alegación, la Defensora del Pueblo ha llegado a la conclusión de que, si bien la Comisión no llevó a cabo una consulta pública plenamente conforme con las normas mínimas establecidas en su Comunicación de 2002, estaba justificada en las circunstancias del caso en la realización de una consulta pública limitada únicamente. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que no hubo mala administración por parte de la Comisión a este respecto. El Defensor del Pueblo señala que habría sido apropiado que la Comisión explicara más detalladamente las razones por las que se sentía justificada para llevar a cabo una consulta pública limitada únicamente.

Por lo que se refiere a las partes 2) y 4) de la alegación, el Defensor del Pueblo no ha constatado mala administración. Por lo que se refiere a la parte 3) de la alegación, el Defensor del Pueblo considera que no hay motivos para seguir investigando este aspecto de la alegación. Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Observaciones adicionales

Convendría que la Comisión modificara su Comunicación de 2002, que establece sus normas sobre consulta pública en relación con las propuestas legislativas, para proporcionar orientaciones más específicas sobre las circunstancias limitadas en las que, excepcionalmente, no es necesario realizar el nivel mínimo estándar de consulta pública.

 

Emily O'Reilly

Estrasburgo, 22.9.2015

 

[1]http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013PC0627&qid=1401294158152&from=EN

[2] http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-484_es.htm

[3] Dirección General de Redes de Comunicación, Contenidos y Tecnologías.

[4] http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2015/03/150304-roaming-and-open-internet-council-ready-for-talks-with-ep/

[5] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52002DC0704&from=EN

[6] http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_es.pdf

[7] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010DC0543&from=EN

[8] La Comunicación de 2002 en la página 15 establece explícitamente que "Alconsultar sobre las principales iniciativas políticas, la Comisión se guiará por los principios generales y las normas mínimas establecidos en el presente documento. .... Ni los principios generales ni las normas mínimas son jurídicamente vinculantes".

[9] Estas cinco normas mínimas se describen con más detalle en las páginas 19 a 22 de la Comunicación de 2002.

[10] Página 11 de la Comunicación de 2002.

[11] El Defensor del Pueblo señala que, a la luz de las preocupaciones expresadas en relación con los períodos de consulta más largos, el plazo de ocho semanas previsto en la Comunicación de 2002 se amplió a doce semanas (es decir, tres meses) en la Comunicación sobre la regulación inteligente [Comunicación COM(2010) 543 final, de 8 de octubre de 2010]. El período de consulta de 12 semanas se aplicó a partir de 2012.

[12] Resolución del Parlamento Europeo sobre el Libro Blanco sobre la gobernanza, A5-0399/2001

[13] http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/iab/iab_en.htm

[14] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013SC0331&from=EN

[15] La Comisión también señaló que los detalles proporcionados en la denuncia parecían sugerir que el denunciante podría haber tenido acceso directo a documentos internos que no están a disposición del público.