Antecedentes de la denuncia

1. De conformidad con el Derecho de la UE [1], los licitadores en los procedimientos de licitación de contratos públicos que consideren que un contrato se ha adjudicado injustamente deben tener acceso a un procedimiento de recurso rápido y eficaz ante un órgano de recurso y, en última instancia, ante un órgano jurisdiccional [2].

2. En 2009, Polonia modificó una ley para permitir un aumento sustancial de las tasas judiciales pertinentes, que pasaron a ser aproximadamente 50 veces superiores a las aplicables a otros asuntos civiles. En 2011, un consorcio de dos empresas impugnó el Derecho polaco ante el Tribunal Constitucional polaco (en lo sucesivo, «el PCT»), alegando una infracción de la Constitución polaca [3]. Al mismo tiempo, la Comisión inició un procedimiento EU Pilot en relación con la supuesta incompatibilidad de la legislación polaca sobre tasas judiciales (modificada en 2009) con las directivas pertinentes de la UE [4]. Un «EU Pilot» constituye una fase preliminar de un posible procedimiento de infracción.

3. El 27 de noviembre de 2013, el denunciante, actuando en nombre de una empresa de consultoría polaca, solicitó a la Comisión (DG Mercado Interior y Servicios) acceso a la correspondencia entre la Comisión y Polonia en relación con el asunto EU Pilot. La solicitud se presentó en virtud del Reglamento (CE) no 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión [5].

4. El 4 de febrero de 2014, la Comisión respondió. En primer lugar, identificó los documentos que entran en el ámbito de aplicación de la solicitud del reclamante (expediente EU Pilot 5389/13/MARK; Pregunta adicional enviada por la Comisión a Polonia; Respuesta de las autoridades polacas de 3 de octubre de 2013; Respuesta complementaria de las autoridades polacas de 30 de enero de 2014.) A continuación, denegó el acceso a todos estos documentos sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) no 1049/2001 [6], que establece una excepción al acceso del público, relativa a la protección del objetivo de las investigaciones. La Comisión declaró que " la divulgación podría tener un efecto perjudicial en las investigaciones que la Comisión pueda llevar a cabo en el marco de posibles procedimientos de infracción con arreglo al artículo 258 del TFUE ".

5. La Comisión afirma que, en caso de que no se encuentre una solución tras haber recurrido al procedimiento EU Pilot, inicia un procedimiento formal mediante el envío de una carta de emplazamiento (primer paso de la fase administrativa previa formal). La Comisión sostuvo que, en esas circunstancias, " la pronta divulgación de los documentos solicitados indudablemente afectará negativamente al diálogo entre las autoridades de Polonia y la Comisión". Añadió que, para poder llevar a cabo sus tareas y resolver el litigio, preferiblemente sin tener que remitir el asunto al Tribunal de Justicia, debe existir un clima de confianza mutua entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate, a lo largo de las diferentes fases del procedimiento y hasta que la investigación concluya definitivamente.

6. El 7 de febrero de 2014, de conformidad con los requisitos de procedimiento del Reglamento 1049/2001, el demandante presentó una solicitud confirmatoria al Secretario General de la Comisión. Alegó que existe un interés público superior en la divulgación, y añadió que dicha divulgación no pondría en peligro la confianza mutua o el diálogo entre la Comisión y las autoridades polacas, sino que protegería el derecho de los empresarios a ser oídos.

7. El 12 de marzo de 2014, el Secretario General de la Comisión confirmó la denegación inicial por los mismos motivos. Explica que, a través del procedimiento EU Pilot, se invita a las autoridades polacas a confirmar si las alegaciones son válidas y a dar las explicaciones pertinentes. Así pues, los documentos solicitados forman parte de una investigación preliminar de una posible infracción del Derecho de la Unión. Los procedimientos EU Pilot estaban «plenamente en curso» y tenían por objeto permitir a la Comisión decidir si incoaba un procedimiento formal de infracción contra Polonia con arreglo al artículo 258 del TFUE. El procedimiento del artículo 258 del TFUE consta de dos fases consecutivas: el procedimiento administrativo administrativo previo y la fase judicial ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE). La fase administrativa previa tiene por objeto permitir al Estado miembro poner fin a una supuesta infracción, ejercer su derecho de defensa y, en su caso, definir el objeto del litigio con vistas a que la Comisión interponga un recurso ante el TJUE. A continuación, el Secretario General se refirió a la jurisprudencia pertinente [7].

8. El Secretario General se refirió a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Liga para a Proteccao da Natureza [8] y a la sentencia del Tribunal General en el asunto ClientEarth [9]. Sobre la base de estas sentencias, que confirmaron la opinión del (entonces) Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Petrie [10], el Secretario General concluyó que existe una presunción general de que la divulgación de los documentos solicitados socavaría el objetivo del procedimiento de infracción (preliminar) protegido por el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

9. Por lo que se refiere a la existencia de un interés público superior en la divulgación, el Secretario General señaló que dicho interés debe ser público y debe prevalecer sobre el interés protegido por la excepción pertinente del artículo 4, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. En su solicitud, el denunciante alegó a este respecto que existe un interés público significativo en la divulgación porque i) se critica con frecuencia a las autoridades polacas por fijar tasas elevadas para un recurso en casos de contratación pública; ii) se habían presentado varias denuncias a este respecto ante el PCT; iii) debido a los fondos de la UE, el mercado de contratación pública en Polonia es significativo y existe un amplio interés público en reforzar la revisión de los procedimientos llevados a cabo por las autoridades que adjudican los contratos y de las resoluciones del órgano administrativo conocido como la «Sala de Recurso». El alto costo de las demandas ante los tribunales civiles contra las decisiones de la Sala de Apelación impide a los empresarios presentar tales solicitudes y limita su acceso a la justicia. El Secretario General respondió a esos argumentos que "en este caso es mejor atender al interés público velando por que las investigaciones en curso concluyan lo antes posible y sin presiones externas indebidas de terceros. De hecho, se espera que las investigaciones aporten claridad sobre la existencia o no de la situación descrita por el denunciante.».

10. Por lo que se refiere a la posibilidad de conceder un acceso parcial, el Secretario General precisó que, en esa fase, los documentos de que se trata estaban totalmente amparados por la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

11. El 10 de abril de 2014, el demandante presentó una reclamación al Defensor del Pueblo Europeo en relación con la negativa de la Comisión a conceder el acceso. El 15 de abril de 2014, el PCT dictó sentencia (en lo sucesivo, «sentencia»). Anuló la ley polaca que estaba en el centro del EU Pilot en cuestión debido a que no se ajustaba a la Constitución polaca.

La investigación

12. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la reclamación e identificó la siguiente alegación y reclamación:

1) La Comisión justificó erróneamente su negativa a conceder acceso a los documentos solicitados.

2) La Comisión debe conceder acceso a los documentos solicitados.

13. Por lo que se refiere a la reclamación, el Defensor del Pueblo invitó a la Comisión a tener en cuenta, como nuevo factor, la sentencia del PCT de 15 de abril de 2014, que se refiere al asunto al que se refieren los documentos solicitados. El Defensor del Pueblo consideró que, a la luz de la citada sentencia, EU-Pilot 5389/13/MARK pasó a ser redundante y debería haberse cerrado. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo propuso que la Comisión pudiera conceder acceso a los documentos solicitados a la luz de las nuevas circunstancias. Además, por razones de economía procesal y equidad, y a la luz de la sentencia del PCT, el Defensor del Pueblo sugirió que el reclamante no tenía que presentar una nueva solicitud de acceso a los documentos.

14. En el curso de la investigación, el Defensor del Pueblo recibió el dictamen de la Comisión sobre la reclamación y, posteriormente, dio al demandante la oportunidad de presentar observaciones sobre el dictamen de la Comisión. El autor no aprovechó esta oportunidad. No obstante, informó a los servicios del Defensor del Pueblo de que, tras haber recibido el dictamen de la Comisión en el que rechazaba la propuesta del Defensor del Pueblo, había presentado una nueva solicitud de acceso a documentos con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001, a sabiendas de que la Comisión había concluido su investigación contra Polonia. En respuesta, la Comisión concedió pleno acceso. Al llevar a cabo la investigación, el Defensor del Pueblo ha tenido en cuenta los argumentos y opiniones presentados por las partes.

Alegación de que la Comisión justificó erróneamente su negativa a conceder acceso a los documentos solicitados y a la alegación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

15. En apoyo de su alegación, el denunciante alegó que existía un interés público significativo en la divulgación de los documentos, ya que las autoridades polacas fueron severamente criticadas por haber introducido tasas judiciales desproporcionadamente elevadas para los recursos de contratación pública. Explicó que la legislación pertinente había sido impugnada ante el PCT y que, en ese momento, la sentencia aún estaba pendiente. El autor insistió en que las elevadas tasas judiciales restringían gravemente el acceso a la justicia en Polonia.

16. En su dictamen, la Comisión reiteró las razones de la denegación que había expuesto en sus decisiones anteriores. Con el fin de abordar el nuevo factor en el caso, es decir, la sentencia de la PTC, la Comisión dijo que el reclamante podría presentar una nueva solicitud de acceso a los mismos documentos que la situación legal había cambiado. Precisó que, según reiterada jurisprudencia, la legalidad del acto de la Unión debe apreciarse sobre la base de los hechos y del Derecho en su estado actual en el momento de la adopción del acto. En el momento pertinente, la Comisión aplicó correctamente la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001. No aceptó el argumento a favor de la "economía procesal y la equidad" presentado por el Defensor del Pueblo. Consideró que el reclamante debe seguir el procedimiento (en dos fases) para presentar solicitudes de acceso a documentos establecido en los artículos 6, 7 y 8 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. La Comisión se negó a permitir una excepción en este caso, ya que declaró que abriría las compuertas, generaría inseguridad jurídica y crearía una carga innecesaria para el Secretario General, que, con arreglo a las normas aplicables, puede verse obligado a revisar la decisión inicial adoptada por la Dirección General en cuestión, pero no puede sustituir a esta última. Explicó que si siguiera el enfoque sugerido por el Defensor del Pueblo, actuaría injustamente hacia otros solicitantes y, en cualquier caso, la Comisión no puede presumir que el reclamante todavía tiene interés en tener acceso a los documentos solicitados, a raíz de la sentencia dictada por el PCT.

17. Por último, la Comisión confirmó su decisión anterior de no divulgar los documentos y consideró infundada la alegación del denunciante.

Evaluación del Defensor del Pueblo

18. En primer lugar, la Defensora del Pueblo desea expresar su decepción por el enfoque formalista de la Comisión en respuesta a su sugerencia de divulgar los documentos solicitados. El Defensor del Pueblo entendió que, razonablemente, la Comisión habría cerrado el procedimiento EU Pilot después de que la ley polaca, impugnada por ese mismo EU Pilot, fuera anulada por la sentencia PCT. Desde el punto de vista jurídico, este nuevo hecho no podría por sí solo haber renovado el procedimiento de acceso previsto en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Sin embargo, el Defensor del Pueblo sugirió una divulgación proactiva. No tiene conocimiento de ninguna disposición que prohíba la divulgación proactiva, aunque ya se haya utilizado el procedimiento previsto en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. También le sorprende que la Comisión considere que la divulgación proactiva es más onerosa para la administración que la divulgación en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

19. En segundo lugar, el Defensor del Pueblo señala que los principios de buena administración exigen que los solicitantes de acceso a los documentos reciban una explicación exhaustiva en respuesta a sus argumentos a favor de la divulgación. Si bien el Defensor del Pueblo considera que, por lo que se refiere a la obligación de motivación, la Comisión ha explicado con gran detalle tanto la jurisprudencia pertinente relativa a la presunción general mencionada anteriormente (comenzando con la sentencia Petrie y terminando con EarthClient [11] y Liga da Proteccao da Natureza) como por qué, a la luz de dicha jurisprudencia, consideró que los documentos en cuestión estaban cubiertos por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001, el Defensor del Pueblo no está convencido por la interpretación de la Comisión de un «interés público superior» en este caso. En su respuesta a la solicitud confirmatoria, el Secretario General no negó la existencia de un interés público en la divulgación, sino que simplemente determinó que el interés público estaría "mejor servido" si las investigaciones en curso concluyeran "lo antes posible y sin presiones externas indebidas de terceros".

20. Aunque sabía que la ley polaca sobre tasas judiciales se estaba revisando en el procedimiento ante el PCT, la Comisión no explicó por qué la divulgación retrasaría necesariamente sus negociaciones políticas destinadas a modificar esa misma ley [12]. La Comisión no explicó qué presión externa indebida de terceros que tienen un impacto en las negociaciones podría ejercerse en las circunstancias dadas. De hecho, el Secretario General no podía ignorar (especialmente porque la Comisión estaba en contacto con las autoridades polacas) que, en el momento de su respuesta a la solicitud confirmatoria (12 de marzo de 2014), el procedimiento ante el PCT había llegado a su fase final (la sentencia se dictó el 15 de abril de 2014). El asunto fue ampliamente discutido en Polonia y la postura del gobierno polaco era bien conocida. El Gobierno polaco era muy consciente de la aplicación constitucional y del debate público en curso, y es difícil ver cómo el acceso público a los documentos solicitados podría haber tenido un impacto en la postura de las autoridades polacas en sus contactos con la Comisión o en el curso de estas negociaciones.

21. Además, al Defensor del Pueblo le preocupa la afirmación de la Comisión de que el interés público está "mejor servido" por la no divulgación. Esta redacción puede sugerir que la Comisión adopte una actitud paternalista hacia los ciudadanos de la UE al decidir de qué manera se atienden mejor sus intereses.

22. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que la evaluación de la Comisión de la posible existencia de un interés público superior en la divulgación no fue convincente. La Comisión no se refirió a las circunstancias específicas de sus negociaciones con las autoridades polacas ni al procedimiento ante el PCT. El Defensor del Pueblo también señala que la Comisión, al emitir su dictamen en el curso de esta investigación, no aprovechó la oportunidad para proporcionar una explicación más completa de su evaluación. Estas faltas de motivación detallada de sus decisiones constituyeron un caso de mala administración.

23. A falta de razones detalladas para sus decisiones sobre el asunto, , sigue siendo el caso de que puede haber habido un interés público superior que justifique la divulgación. Como ha declarado recientemente el Tribunal General [13], la presunción general aplicable a los documentos relativos a procedimientos por incumplimiento (establecida en los asuntos acumulados C-514 P y C-605/11 P Liga da Proteccao da Natureza y Finlandia/Comisión, apartado 45 y las sentencias citadas en ellos) no excluye la posibilidad de demostrar la existencia de un interés público superior que justifique la divulgación del documento de que se trate en virtud del criterio del interés público previsto en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento 1049/2001.

24. Dado que, entretanto, el demandante ha tenido acceso [14] a los documentos en cuestión, el Defensor del Pueblo considera que no es necesario seguir estudiando esta cuestión. Por lo tanto, cierra el caso con dos observaciones críticas.

Conclusión

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, la Defensora del Pueblo la cierra con las siguientes observaciones críticas:

1)El hecho de que la Comisión no demostrara que había evaluado correctamente la posible existencia de un interés público superior constituía una mala administración.

(2) Tras la sentencia del PCT, el hecho de que la Comisión no adoptara un enfoque proactivo para la divulgación de los documentos, y su insistencia en la necesidad de que el reclamante presentara una nueva solicitud de acceso (a la que el reclamante finalmente se resignó a hacer) constituía mala administración.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Emily O'Reilly