Antecedentes de la denuncia

1. El demandante, ciudadano alemán, es un intermediario de información que supervisa las licitaciones y la información conexa para sus clientes. Este servicio se basa en la base de datos TED (Tenders Electronic Daily), que es la versión en línea de un suplemento del Diario Oficial de la Unión Europea dedicado a la contratación pública.

2. Al publicar los anuncios de licitación y la información conexa, los poderes adjudicadores describen los temas de sus contratos utilizando un sistema de referencia normalizado, el Vocabulario común de contratos públicos (CPV), establecido por el Reglamento (CE) no 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el Vocabulario común de contratos públicos [1]. La práctica de utilizar el CPV se ajusta a lo dispuesto en el anexo VII de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios [2], que establece la información que debe figurar en los anuncios de licitación pública, así como en el artículo 1, apartado 14, de la presente Directiva, que establece que el CPV se utilizará como nomenclatura de referencia.

3. El 22 de enero de 2009, la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA) publicó la licitación n.o 30588-2009 en el TED. La oferta comprendía los cinco lotes siguientes, todos ellos con el mismo código CPV 72000000 - Servicios informáticos: consultoría, desarrollo de software, Internet y soporte:

- Lote 1: Desarrollo y mantenimiento de aplicaciones web

- Lote 2: aplicaciones cliente-servidor, desarrollo y mantenimiento

- Lote 3: administración de sistemas, bases de datos y redes

- Lote 4: Mantenimiento y soporte de SAP

Lote 5: gestión de contenido empresarial, gestión de registros empresariales, implementación de gestión de documentos, mantenimiento y soporte.

4. El 3 de febrero de 2009, el denunciante se puso en contacto con la AESA para criticar el uso de este código CPV general. Sostuvo que a los posibles licitadores les resultaría difícil identificar las ofertas que fueran pertinentes para ellos si los servicios pertinentes no estuvieran marcados con precisión por un código CPV correspondiente. Por lo tanto, no podrían participar en la oferta publicada por la AESA. Teniendo en cuenta que los códigos CPV a partir de 72 ocupaban siete páginas en el Diario Oficial y contenían una serie de códigos más detallados que describían muy bien los servicios presentados a licitación por la AESA, el denunciante consideró que debía publicarse una corrección de errores del anuncio de licitación. Esta corrección de errores debe contener los códigos CPV específicos correspondientes a los servicios licitados.

5. La AESA respondió el mismo día, afirmando que el código CPV 72000000 incluía todos los códigos jerárquicamente inferiores. El uso de un código más general significaba que la licitación se hizo accesible a un mayor número de empresas activas en el sector correspondiente, lo que de hecho aumentó la competencia. La AESA también señaló que los servicios requeridos se describieron con más detalle en una sección diferente del anuncio de publicación y proporcionó un enlace a información adicional en su sitio web. Todos los documentos necesarios estaban disponibles en ese sitio. La AESA alegó además que el hecho de que el denunciante tuviera conocimiento del anuncio de licitación y tuviera acceso a la información adicional publicada en su sitio web significaba que él, así como otras personas potencialmente interesadas, podían obtener la información pertinente y participar en la licitación.

6. El 4 de febrero de 2009, el denunciante respondió agradeciendo a la AESA su rápida respuesta, pero declaró que no estaba de acuerdo con su razonamiento. Había releído el Reglamento 213/2008 [3] y no había podido encontrar una base para el argumento de la AESA de que un código jerárquicamente superior incluye automáticamente los códigos inferiores pertinentes. También se pregunta por qué los códigos CPV se revisan aún más si, como sostiene la AESA, los usuarios buscan en un nivel jerárquico superior en cualquier caso. Por el contrario, el denunciante alegó que unos códigos CPV detallados permitirían a las partes interesadas buscar ofertas pertinentes de manera específica y participar en ellas. Añadió que las empresas a veces instruían a especialistas como él para que encontraran información tan específica para ellos.

7. La AESA respondió el mismo día, confirmando la opinión expresada en su correo electrónico de 3 de febrero de 2009. Por lo tanto, rechazó la solicitud del denunciante de que se publicara una corrección de errores.

8. A continuación, el demandante se dirigió al Defensor del Pueblo Europeo.

Objeto de la investigación

9. En su reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo, el demandante formuló la siguiente alegación:

Al referirse exclusivamente a un código CPV de alto nivel jerárquico en una licitación (aviso n.o 30588-2009), la AESA erró al no definir el objeto de la licitación por referencia a códigos CPV específicos de nivel jerárquico inferior.

10. El denunciante alegó que la AESA debía corregir la licitación mencionada e incluir referencias a los códigos CPV exactamente correspondientes al objeto de la licitación.

La investigación

11. La denuncia se presentó el 5 de febrero de 2009. El 3 de marzo de 2009, el Defensor del Pueblo inició una investigación y solicitó a la AESA un dictamen sobre la reclamación.

12. La AESA envió su dictamen el 29 de mayo de 2009. Este dictamen fue remitido al denunciante para que formulara sus observaciones, que presentó el 18 de junio de 2009.

13. El 24 de agosto de 2009, el demandante informó al Defensor del Pueblo de que el resultado del procedimiento de licitación se había publicado en TED, haciendo una vez más referencia al mismo código CPV general. También expresó sus dudas en relación con los valores finales del contrato, que correspondían exactamente a los valores inicialmente previstos en el presupuesto. El denunciante adjuntó la publicación TED. El Defensor del Pueblo informó al demandante de que, en caso de que hubiera tenido la intención de añadir una nueva alegación correspondiente a su reclamación, debería saber que las reclamaciones deben ir precedidas de los correspondientes enfoques administrativos previos. Dado que no parecía que el autor hubiera hecho tales planteamientos, esta alegación no sería admisible en esa fase.

14. El 15 de septiembre de 2009, el demandante informó al Defensor del Pueblo de una reunión que había mantenido con la Comisión Europea sobre problemas con la base de datos TED. Por correo electrónico de 19 de octubre de 2009, envió más información sobre esta reunión.

15. El 18 de febrero de 2010, el Defensor del Pueblo solicitó a la AESA más información en relación con la reclamación. El 31 de marzo de 2010, la AESA presentó su respuesta a esta solicitud. La respuesta se remitió al demandante para que formulara sus observaciones, que presentó el 26 de abril de 2010.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

A. Alegación de que la AESA no definió erróneamente el objeto de la oferta haciendo referencia a códigos CPV específicos a un nivel jerárquico inferior y a la alegación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

16. En su reclamación al Defensor del Pueblo, la reclamación mantuvo el razonamiento expuesto en sus correos electrónicos a la AESA. Pide al Defensor del Pueblo que investigue, en particular, si la AESA ha aplicado correctamente el Reglamento 213/2008 en relación con las Directivas 2004/17 [4] y 2004/18.

17. En su dictamen, la AESA afirmó que se esfuerza por utilizar los códigos CPV más adecuados cuando publica anuncios de licitación pública. Sostuvo que lo había hecho también en relación con el anuncio de licitación controvertido.

18. La AESA declaró que no existían normas jurídicamente vinculantes sobre cómo seleccionar un código CPV. En ausencia de tales normas, hizo referencia a las orientaciones no vinculantes publicadas en el sitio web SIMAP (la «Puerta de acceso a la contratación pública europea»).[5] Esto incluía la recomendación de que «los poderes adjudicadores deben tratar de encontrar el código [CPV] que se adapte a su compra prevista con la mayor precisión posible», que la AESA presentó con sentido común.

19. Aplicando estas orientaciones al caso en cuestión, la AESA alegó que el código CPV general era el más adecuado para reflejar con precisión el alcance de todos los servicios licitados, ya que abarcaba los cinco lotes incluidos en la convocatoria. Los códigos más específicos, o incluso las combinaciones de códigos más específicos, no describían exactamente la totalidad del alcance de los lotes individuales. Por lo tanto, solo habrían cubierto parcialmente estos lotes, lo que habría sido menos preciso y potencialmente engañoso. Por lo tanto, la AESA alegó que, al aumentar el riesgo de malentendidos, los códigos más detallados habrían sido menos eficientes que la solución que adoptó.

20. Así pues, la AESA concluyó que había cumplido el objetivo de proporcionar información transparente y precisa sobre el contenido de la oferta pertinente. Esto también se vio confirmado por el hecho de que se había recibido un número récord de ofertas (69 en total) en el momento en que envió su dictamen al Defensor del Pueblo.

21. En sus observaciones, el autor mantuvo su posición. Además, señala que, en la base de datos TED, los códigos CPV se traducen automáticamente a las veintitrés lenguas oficiales de la UE. Esto permite a los usuarios localizar anuncios de licitación y publicaciones relacionadas que sean relevantes para ellos, aunque no se publiquen en su lengua materna.

22. El denunciante propuso además una serie de códigos CPV que, en su opinión, reflejaban con mayor precisión los lotes individuales. Estos fueron los siguientes:

- Lote 1: Desarrollo y mantenimiento de aplicaciones web:
72421000-7 Servicios de desarrollo de aplicaciones de cliente de Internet o intranet
72422000-4 Servicios de desarrollo de aplicaciones de servidor de Internet o intranet

- Lote 2: aplicaciones cliente-servidor, desarrollo y mantenimiento
72212400-3 Transacciones comerciales y servicios de desarrollo de software de negocios personales

- Lote 3: Administración de sistemas, bases de datos y redes
72212210-4 Servicios de desarrollo de software de redes

- Lote 4: Mantenimiento y soporte de SAP
72212451-5 Servicios de desarrollo de software de planificación de recursos empresariales

Lote 5: gestión de contenido empresarial, gestión de registros empresariales, implementación de gestión de documentos, mantenimiento y soporte
72212311-2 Servicios de desarrollo de software de gestión de documentos
72250000-2 Sistema y servicios de soporte.

23. Por último, el denunciante se opuso al análisis de la AESA de que no existían normas jurídicamente vinculantes sobre cómo seleccionar un código CPV. Sostuvo que, dado que hay casi 9000 códigos CPV que siguen una jerarquía lógica, debe suponerse que el Reglamento 213/2008 exige que se seleccione el código correcto. Su experiencia demuestra que la gran mayoría de los poderes adjudicadores utilizan una serie de códigos CPV para describir el contenido de sus contratos. Cuando se utilizan códigos generales, a menudo se complementan con códigos más específicos. En conclusión, el denunciante alegó que la AESA interpretó y aplicó erróneamente el Reglamento (CE) n.o 213/2008.

24. Tras examinar estos argumentos, el Defensor del Pueblo pidió a la AESA que explicara por qué utilizaba el mismo código general para los cinco lotes en lugar de decidir qué código describía cada lote con la mayor precisión posible. El Defensor del Pueblo preguntó además a la AESA por qué no hizo uso de la posibilidad de utilizar más de un código. También pidió a la AESA que formulara observaciones sobre los códigos específicos sugeridos por el denunciante y que especificara la base de su afirmación de que un código jerárquicamente superior incluye automáticamente los códigos inferiores pertinentes.

25. En su respuesta, la AESA reiteró su opinión de que ningún otro código o combinación de códigos habría reflejado con mayor precisión el contenido de los lotes licitados que el código CPV general que utilizó. Según la EASA, este código CPV general era el único código que cubría de forma adecuada y precisa cada uno de los cinco lotes individuales. La AESA también explicó que, en su opinión, la relación jerárquica entre los diferentes códigos, que el denunciante cuestionó, era el resultado de la propia estructura del sistema. El hecho de que los códigos se organizaran en un "sistema arbóreo", en el que las divisiones, grupos, clases y categorías se identificaban mediante dígitos descendentes (los dos primeros dígitos identificaban las divisiones, los tres primeros los grupos, etc.)[6] significaba que era evidente que los códigos jerárquicamente superiores incluían todos los códigos inferiores que compartían los mismos dígitos iniciales.

26. AESA también comentó los códigos específicos propuestos por el denunciante . En su opinión, los códigos propuestos para el lote 1 solo se referían a «servicios de desarrollo» y, por lo tanto, no incluían los servicios de mantenimiento. Lo mismo se aplicaba a los lotes 2 a 5, en los que resultaba evidente, a partir de una comparación de los títulos de los lotes y de la descripción de los códigos CPV únicamente, que los códigos sugeridos por el denunciante no coincidían exactamente con los lotes. En opinión de la AESA, el código general «72 000 000-5 IT-services: consultoría, desarrollo de software, Internet y soporte" fue, por lo tanto, el código más adecuado para definir con precisión el alcance de los servicios licitados.

27. El denunciante se abstuvo de formular observaciones sobre el fondo de los argumentos de la AESA. Sugiere, sin embargo, que sería útil que el Defensor del Pueblo se pusiera en contacto con varias Direcciones Generales de la Comisión en relación con el asunto.

Evaluación del Defensor del Pueblo

28. El Defensor del Pueblo entiende que el propósito de los códigos CPV es describir, con la mayor precisión posible, los servicios o productos requeridos por la autoridad que publica una oferta. Como se señala en el considerando 4 del Reglamento (CE) no 2195/2002, el CPV se introdujo para proporcionar un «sistema único de referencia que utiliza la misma descripción de las mercancías en las lenguas oficiales de la Comunidad y el mismo código alfanumérico correspondiente, lo que permite superar las barreras lingüísticas». Así pues, los códigos CVP permiten a los licitadores identificar el objeto de la oferta sin tener que recurrir a la traducción, ya que la lista de descripciones asociadas a cada código CPV existe en todas las lenguas oficiales.

29. En este contexto, el denunciante alegó que algunas empresas realizan búsquedas de códigos específicos para encontrar las ofertas que les interesan porque se refieren a bienes o servicios que ofrecen estas empresas. El Defensor del Pueblo considera que este enfoque parece ser especialmente pertinente en los casos en que no se disponga de la descripción completa de la oferta o de los distintos lotes en cuestión en una lengua hablada por el licitador potencial.

30. Por lo tanto, es especialmente importante que el código CPV o los códigos elegidos para describir los productos o servicios objeto de la licitación sean lo más exactos y precisos posible. En este contexto, también debe hacerse referencia al considerando 3 del Reglamento (CE) n.o 213/2008, que establece el objetivo de aumentar la facilidad de uso del CPV. Teniendo esto en cuenta, debe analizarse el enfoque de la AESA en el presente asunto.

31. En su dictamen, la AESA declaró que, a falta de normas jurídicamente vinculantes sobre cómo seleccionar los códigos CPV, se basó en las directrices generalmente aceptadas sobre el CPV que se publicaron en el sitio web del SIMAP. La AESA citó, en particular, la recomendación formulada en las presentes Directrices de que el código elegido se ajustara a los productos o servicios de que se trata "con la mayor precisión posible". El Defensor del Pueblo está de acuerdo con la opinión de la AESA de que este enfoque es de sentido común.

32. El Defensor del Pueblo señala que dichas directrices también contienen las siguientes explicaciones:

«Por supuesto, puede utilizarse más de un código en los formularios normalizados para la publicación de anuncios de contratación pública (véase el sitio web eNotices). Sin embargo, el primero será considerado el título. Por lo tanto, puede ser un poco más general (con más ceros al final) que los demás, por ejemplo, si no es adecuado un código preciso.

Es importante tener en cuenta que se puede elegir más de un código del vocabulario principal; sin embargo, es mejor no elegir más de 20 códigos.»

33. De esta afirmación se desprende que, cuando exista un código específico que describa con precisión los productos o servicios de que se trate, debe utilizarse dicho código. También se deduce que se puede utilizar un código más general si no existe tal código específico. La AESA alegó que la «estructura arbórea» de los códigos CPV indica que tienen una relación jerárquica. El Defensor del Pueblo considera convincente este argumento. Esto significa que el código utilizado por la AESA abarca todos los códigos más específicos sugeridos por el denunciante.

34. Además, el Defensor del Pueblo considera razonable suponer que deben utilizarse códigos más específicos si estos códigos, considerados conjuntamente, abarcan la totalidad de los productos o servicios de que se trate. Por ejemplo, el código más general 72267000-4 Servicios de mantenimiento y reparación de programas informáticos abarca los códigos jerárquicamente inferiores «72267100-0 Mantenimiento de programas informáticos» y 72267200-1 Reparación de programas informáticos. Por lo tanto, cuando una autoridad solo requiera servicios de reparación, debe elegir el código 72267200-1, pero cuando desee contratar servicios de reparación y mantenimiento, debe elegir el código 72267200-1 y el código 72267100-0. En opinión del Defensor del Pueblo, indicar tanto el código general como los dos códigos más específicos también sería razonable en tal caso.

35. Por lo tanto, se plantea la cuestión de qué código o códigos deben indicarse cuando los códigos más específicos que podrían utilizarse no abarcan, considerados conjuntamente, la totalidad de los productos o servicios de que se trate. La opinión de la AESA de que solo debe utilizarse el código general que cubre todos estos bienes y servicios es atractiva a primera vista, dado que es lógica y fácil de aplicar. Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera que este enfoque no tiene suficientemente en cuenta los intereses legítimos de los licitadores potenciales. Como ha señalado el denunciante, estos licitadores solo pueden estar interesados en códigos específicos porque se refieren a productos o servicios que ofrecen estas empresas. El enfoque seguido por la AESA haría mucho más difícil para los licitadores determinar si una licitación podría ser de su interés, ya que no solo tendrían que buscar su código específico, sino también códigos más generales que cubran este código específico. Por lo que se refiere, por ejemplo, al presente asunto, el código general utilizado por la AESA abarca unos 250 códigos específicos más. El Defensor del Pueblo considera que no es una buena práctica administrativa causar trabajo innecesario a los licitadores potenciales, a menos que haya una buena razón que justifique el enfoque de la AESA.

36. La AESA argumentó que tratar de sustituir el código general que utilizaba por otros más específicos habría dado lugar a "una cobertura parcial e incierta de los temas reales de la licitación, o con muchos solapamientos y lagunas potenciales ". Según la AESA, esto habría sido menos preciso, potencialmente engañoso y habría dado lugar a una menor transparencia. Este argumento no convence al Defensor del Pueblo. Señala que los códigos más específicos no tienen por qué sustituir al código general, sino que podrían complementarlo. Agregar códigos específicos, cuando estén disponibles, sería claramente más preciso que solo indicar un código general. Siempre que los códigos específicos se apliquen al menos a una parte de los servicios pertinentes, es difícil ver cómo su utilización podría haber inducido a error a los licitadores. Por último, la utilización de una serie de códigos puede resultar más engorrosa para la institución de que se trate, pero aumenta claramente la transparencia. Además, las mismas directrices a las que se refiere la AESA prevén que pueden utilizarse hasta 20 códigos.

37. Dado que el Defensor del Pueblo considera que el enfoque de la AESA es erróneo porque se basa en una premisa incorrecta, no es necesario debatir todos y cada uno de los cinco lotes afectados por el presente asunto. En aras de la exhaustividad, parece útil examinar uno de estos lotes con más detalle.

38. Para el lote 1 (desarrollo y mantenimiento de aplicaciones web), el denunciante propuso los códigos 72421000-7 Internet o servicios de desarrollo de aplicaciones de cliente de intranet y 72422000-4 Internet o servicios de desarrollo de aplicaciones de servidor de intranet en combinación. La AESA observó correctamente que estos códigos se refieren únicamente al «desarrollo» y no al «mantenimiento». Sin embargo, es evidente que la AESA podría haber añadido estos códigos específicos al código general que utilizaba, lo que facilitaría a los licitadores determinar si este lote les interesaba.

39. Para justificar su planteamiento, la AESA alegó también que había recibido un número récord de ofertas en relación con la oferta controvertida. El Defensor del Pueblo considera obvio que este hecho demuestra que los lotes en cuestión eran de interés para un buen número de licitadores. Sin embargo, no establece que la AESA haya utilizado los códigos CPV que debería haber utilizado para designar estos lotes. Por lo tanto, es imposible saber cuántas otras empresas habrían presentado una oferta si se hubieran utilizado códigos más específicos, solos o junto con el código general empleado. Como se ha señalado anteriormente, nada impedía a la AESA combinar códigos específicos con un código general como título de una oferta.

40. En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo concluye que la AESA no especificó el objeto de la oferta haciendo referencia al código CPV o códigos disponibles más precisos, al menos en lo que respecta al lote 1. Esto constituye un caso de mala administración.

41. Cuando el Defensor del Pueblo constata una mala administración, trata de eliminarla formulando una propuesta de solución amistosa o un proyecto de recomendación a la institución de que se trate. Sin embargo, la mala administración detectada en la presente Decisión se refiere a una oferta específica que ya se ha completado. Por lo tanto, la AESA ya no puede subsanar el caso de mala administración detectado por el Defensor del Pueblo. Además, el denunciante no ha formulado ninguna alegación en relación con futuras licitaciones.

42. En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo considera que procede archivar el asunto con una observación crítica. La Defensora del Pueblo confía en que la AESA tendrá debidamente en cuenta esta observación crítica a la hora de publicar nuevas licitaciones.

B. Conclusiones

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente observación crítica:

Los principios de buena administración exigen que las instituciones y órganos de la Unión Europea especifiquen el objeto de un contrato licitado haciendo referencia al código CPV o códigos disponibles más precisos. En el presente asunto, la AESA no lo hizo, ya que utilizó un código general para designar los cinco lotes de su oferta sin añadir códigos más específicos. Esto constituye un caso de mala administración.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la AESA.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Hecho en Estrasburgo, el 11 de octubre de 2010.

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[1] DO 2002, L 340, p. 1, y modificaciones posteriores.

[2] DO 2004, L 134, p. 114 , y modificaciones posteriores.

[3] Reglamento (CE) n.o 213/2008 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2007, por el que se modifican el Reglamento (CE) n.o 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Vocabulario Común de Contratación Pública (CPV), y las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre procedimientos de contratación pública, en lo que respecta a la revisión del CPV (DO 2008, L 74, p. 1).

[4] Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (DO L 134, p. 1).

[5] La Guía está disponible en http://simap.europa.eu/codes-and-nomenclatures/codes-cpv/codes-cpv_en.htm.

[6] Orientaciones publicadas en http://simap.europa.eu/index_en.htm: "¿Qué es el CPV?"