Antecedentes de la denuncia

1. El autor es miembro de una sociedad ornitológica de Renania del Norte-Westfalia (Alemania). Presentó una denuncia contra la Comisión Europea en relación con su decisión de archivar el procedimiento de infracción 2001/5003 contra Alemania. El procedimiento se refería a las obligaciones de Alemania de crear una zona de protección especial (ZPE) para determinadas aves silvestres enumeradas en la Directiva 79/409/CEE del Consejo relativa a la conservación de las aves silvestres [1] (en lo sucesivo, «Directiva sobre aves»). La ZPE debía establecerse en la zona de Unterer Niederrhein (en lo sucesivo, «zona del Rin inferior») en Renania del Norte-Westfalia.

2. El artículo 1, apartado 1, de la Directiva sobre las aves dispone:

«La presente Directiva se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven naturalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros a los que se aplica el Tratado. Abarca la protección, la gestión y el control de estas especies y establece normas para su explotación.

3. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves dispone:

«Las especies mencionadas en el anexo I serán objeto de medidas especiales de conservación relativas a su hábitat a fin de garantizar su supervivencia y reproducción en su zona de distribución.

[..]

Las tendencias y variaciones de los niveles de población se tendrán en cuenta como base para las evaluaciones.

Los Estados miembros clasificarán, en particular, los territorios más adecuados en número y tamaño como zonas de protección especial para la conservación de estas especies, teniendo en cuenta sus requisitos de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en la que se aplica la presente Directiva.».

4. El artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre las aves dispone:

«Los Estados miembros adoptarán medidas similares para las especies migratorias que se encuentren regularmente y no figuren en el anexo I, teniendo en cuenta su necesidad de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en la que se aplica la presente Directiva, en lo que respecta a sus zonas de reproducción, muda e invernada y puestos de parada a lo largo de sus rutas migratorias. A tal fin, los Estados miembros prestarán especial atención a la protección de los humedales y, en particular, de los humedales de importancia internacional.

5. En 1983, Alemania notificó a la Comisión la ZPE del Bajo Rin. Al mismo tiempo, Alemania también designó esa misma zona como humedal de importancia internacional con arreglo a la Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional («Convención de Ramsar»)[2], una superficie de unas 27 000 ha. Sin embargo, aunque informó a la Comisión de que la delimitación de la ZPE del Bajo Rin era la misma que la del emplazamiento de Ramsar, no facilitó un mapa que delimitara la zona ZPE.

6. Alemania facilitó a la Comisión un mapa de la ZPE en octubre de 2000. Sin embargo, la Comisión consideró insuficiente la designación alemana de la ZPE con una superficie total de 20 277 ha. Además, había recibido varias denuncias sobre esta cuestión de terceros, como organizaciones no gubernamentales. En octubre de 2006, la Comisión envió una carta de emplazamiento a las autoridades alemanas.

7. Mediante carta de 19 de febrero de 2007, Alemania denegó la designación solicitada de otras zonas.

8. En una reunión celebrada el 12 de diciembre de 2007, las autoridades alemanas explicaron a la Comisión el método científico utilizado.

9. El 2 de septiembre de 2008, la Comisión volvió a reunirse con las autoridades alemanas y solicitó designaciones de lugares adicionales.

10. El 23 de septiembre de 2008, la Comisión enumeró otras zonas de una superficie total de unas 5 500 ha, que debían añadirse a la ZPE del Bajo Rin [3].

11. Mediante carta de 11 de noviembre de 2008, las autoridades alemanas aceptaron la solicitud de la Comisión.

12. El 23 de diciembre de 2008, el denunciante se opuso a la conclusión del procedimiento de infracción. Adujo que el Tribunal de Justicia había dictaminado que los Estados miembros debían seleccionar las ZPE exclusivamente sobre la base de los criterios ornitológicos mencionados en la Directiva sobre las aves; las zonas no podían excluirse de una ZPE debido a posibles conflictos entre la conservación de la naturaleza y el turismo o la agricultura. Además, al decidir sobre la delimitación de la ZPE, un Estado miembro, para elegir las zonas más adecuadas para una ZPE en número y tamaño, podría desarrollar su propio concepto científico o basarse en un concepto desarrollado por un tercero. Uno de esos conceptos fue la lista de "Áreas Importantes para las Aves" (IBA) de la organización "Birdlife", que estableció una presunción refutable en cuanto a las áreas importantes para especies específicas. La zona IBA del Bajo Rin de 1989 constaba de 50 000 ha, mientras que la zona IBA del Bajo Rin de 1998 se había reducido a unas 45 000 ha. Además, el autor subrayó que el Bajo Rin era también un humedal de conformidad con la Convención de Ramsar.

El denunciante reconoció que los Estados miembros podían desarrollar su propio concepto científico para demostrar que era posible otra elección de zonas que cumplieran los requisitos del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves [4]. Sin embargo, el método elegido por las autoridades alemanas para delimitar la ZPE de las especies anser fabalis y anser albifrons, que se basaba en los daños causados por el pastoreo de estos gansos (el «método del daño del ganso»), no se basaba en criterios científicos, sino en criterios económicos. Incluso con la ampliación de la ZPE en 5 500 ha, como solicitó la Comisión, la ZPE del Bajo Rin solo correspondía al 53 % de la superficie IBA correspondiente de 1998. El método de daño del ganso era inadecuado porque un solo evento de pastoreo de cultivos sensibles podría causar daños, mientras que las semanas de pastoreo en los productos agrícolas sobrantes no se tuvieron en cuenta.

El denunciante criticó el hecho de que, sobre la base de este método, determinadas zonas de importancia para las especies anser fabalis, anser albifrons, tadorna ferruguinea, anser erythropus y athene noctua no estuvieran incluidas en la ZPE.

13. El 31 de enero de 2009, la Comisión archivó el procedimiento de infracción.

14. El 9 de febrero de 2009, por lo que se refiere a la metodología utilizada, la Comisión explicó que, cuando se definió la ZPE a finales de los años noventa, no se disponía de conjuntos de datos suficientes y regulares sobre observaciones de gansos. Por lo tanto, Renania del Norte-Westfalia tuvo que utilizar otros datos que fueran suficientemente representativos en términos de uso regular de la superficie durante un período de tiempo más largo. Para ello, las autoridades se basaron en un indicador de daños a los gansos por superficie como medida para las zonas de «presencia intensiva de gansos». Los datos utilizados contenían informes sobre los daños causados al ganso en la zona del Bajo Rin durante más de diez años. Además, las autoridades alemanas compararon los datos así obtenidos con los informes sobre el recuento directo de gansos, que arrojaron resultados que coincidieron en el 82 % de los casos. Además, las autoridades alemanas nunca habían alegado que la delimitación basada en los daños causados por el ganso no contuviera zonas en las que no se hubiera informado de tales daños o no se hubiera indemnizado. Por lo tanto, propusieron incluir 5 500 ha de zonas adicionales, incluidas las zonas propuestas por la NABU [5] para las que se podía suponer, sobre la base del seguimiento directo de las aves, que recientemente habían sido visitadas a menudo por los anser fabalis. La Comisión reconoció que el sitio Ramsar del Bajo Rin registrado en 1983 era efectivamente mayor que la ZPE. Sin embargo, el sitio Ramsar no había excluido pequeñas aldeas, granjas y sitios industriales. Las zonas que no eran especialmente importantes para los gansos nórdicos (daños inferiores al 45 % o al 30 % en las zonas naturales protegidas existentes), o que no eran especialmente pertinentes para otras especies mencionadas en la Directiva sobre aves, no se tuvieron en cuenta incluso si figuraban en el sitio Ramsar. Sin embargo, el hecho de que la ZPE fuera más pequeña que el emplazamiento de Ramsar no podía llevar a la conclusión de que la ZPE no había sido delimitada adecuadamente.

15. El 2 de marzo de 2009, el demandante se dirigió al Defensor del Pueblo Europeo.

Objeto de la investigación

16. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la siguiente alegación:

1) El denunciante alega que la Comisión Europea actuó incorrectamente al cerrar el procedimiento de infracción 2001/5003 contra la República Federal de Alemania. En este contexto, el denunciante alega, en particular, i) que una metodología que delimite una zona de protección especial («ZEPA») basada en los daños causados por el pastoreo es inadecuada, ya que no se basa en datos científicos ornitológicos como, por ejemplo, los mapas de la «Zona Importante para las Aves» de la organización Birdlife, ii) que la ZEPA aceptada por la Comisión es incompleta, ya que excluye determinadas zonas pertinentes y, por lo tanto, confirma que las consideraciones socioeconómicas locales fueron decisivas a la hora de determinar el alcance de la zona que debe protegerse, y iii) que la ZEPA del Bajo Rin aceptada no tiene debidamente en cuenta todas las zonas que son significativas para algunas de las especies de aves avistadas en dicha zona (por ejemplo, anser erythropus, tadorna ferruginea, anser fabalis y anser albifrons).

17. En su denuncia, el demandante también alegó que la tramitación por la Comisión de la denuncia por infracción no era imparcial, en particular teniendo en cuenta que i) la denuncia por infracción, dirigida contra el Ministerio de Medio Ambiente, Conservación, Agricultura y Protección del Consumidor de Renania del Norte-Westfalia («MUNLV»), fue tramitada por un empleado de dicho Ministerio enviado en comisión de servicios a la Comisión, ii) que las respuestas de la Comisión y de MUNLV eran copias prácticamente literales entre sí, y iii) que las cartas enviadas por ciudadanos de Renania del Norte-Westfalia a la Comisión se pusieron a disposición de los empleados del MUNLV. Sin embargo, dado que el demandante no había llevado a cabo gestiones administrativas previas adecuadas ante la Comisión en relación con estas cuestiones, el Defensor del Pueblo decidió que estas alegaciones eran inadmisibles. Por lo tanto, no se incluyeron en la investigación.

18. En sus observaciones de 22 de febrero de 2010, el demandante presentó una serie de nuevas alegaciones.[6] Dado que no estaba seguro de si el demandante había adoptado las medidas administrativas previas necesarias, y que una de las cuestiones planteadas por el demandante se refería a una excavación de grava en Wallach anterior a la delimitación de la ZPE, el Defensor del Pueblo decidió no incluirlas en su investigación. El denunciante y la Comisión fueron informados en consecuencia mediante carta de 30 de abril de 2010.

19. Sin embargo, los días 11 y 12 de mayo de 2010, el autor presentó nuevas pruebas para demostrar que había adoptado medidas administrativas previas. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo decidió incluir la siguiente alegación en su investigación:

2) La Comisión no adoptó las medidas oportunas en relación con las objeciones formuladas por el denunciante en relación con: i) la contaminación o el deterioro de los hábitats y las perturbaciones que afecten a la ZPE; ii) el impacto de las centrales de energía eólica, un proyecto previsto de excavación de grava y marina de yates en Rees, y la no restauración del vertedero industrial de residuos de Wallach; y iii) el hecho de que Alemania no haya desarrollado un sistema de seguimiento de la ZPE.

20. Cuando el Defensor del Pueblo transmitió el dictamen de la Comisión sobre la segunda alegación al demandante, llamó la atención de este último sobre el hecho de que, en sus observaciones sobre la segunda alegación, la Comisión declaró que había informado al demandante de su posición en una carta de 22 de agosto de 2005. a) El Defensor del Pueblo informó al reclamante de los requisitos del párrafo 4 del artículo 2 del Estatuto del Defensor del Pueblo, que estipula que "la reclamación se presentará en un plazo de dos años a partir de la fecha en que los hechos en que se basa hayan puesto en conocimiento de la persona que presenta la reclamación"; sin embargo, el demandante presentó esta nueva alegación al Defensor del Pueblo el 22 de febrero de 2010. En sus observaciones posteriores, el demandante no negó que la Comisión le hubiera informado de su posición sobre las cuestiones antes mencionadas ya en 2005. En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo considera que la segunda alegación ha prescrito y, por lo tanto, es inadmisible con arreglo al artículo 2, apartado 4, del Estatuto del Defensor del Pueblo.

La investigación

21. El 2 de abril de 2009, el Defensor del Pueblo inició la presente investigación y pidió a la Comisión que emitiera un dictamen.

22. El 19 de junio de 2009, la Comisión presentó su dictamen, que fue remitido al denunciante para que formulara sus observaciones.

23. El 11 de agosto de 2009 y el 22 de febrero de 2010, el denunciante presentó sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión.

24. El 30 de abril de 2010, el Defensor del Pueblo llevó a cabo nuevas investigaciones y pidió a la Comisión que facilitara información adicional.

25. Los días 11 y 12 de mayo de 2010, el denunciante presentó documentos y observaciones adicionales en relación con las cuestiones que no fueron objeto de investigación.

26. El 19 de julio de 2010, la Comisión respondió a las nuevas investigaciones del Defensor del Pueblo.

27. El 17 de septiembre de 2010, el Defensor del Pueblo solicitó información adicional a la Comisión. También le pidió que emitiera un dictamen sobre la nueva alegación formulada por el denunciante (véase el punto 19 supra).

28. El 10 de noviembre de 2010, la Comisión facilitó la información complementaria solicitada por el Defensor del Pueblo, que fue remitida al demandante para que formulara sus observaciones.

29. El demandante transmitió sus observaciones el 25 de enero de 2011.

30. Los días 8, 9 y 10 de noviembre de 2011, los servicios del Defensor del Pueblo llevaron a cabo una inspección del expediente de la Comisión.

31. El 14 de diciembre de 2011, el Defensor del Pueblo envió al demandante una copia del informe sobre la inspección del expediente de la Comisión para sus observaciones.

32. El 29 de enero de 2012 y el 12 de febrero de 2013, el denunciante presentó sus observaciones adicionales.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

Observaciones preliminares

33. En su dictamen sobre la denuncia, la Comisión consideró que su interpretación del Derecho de la Unión, cuando actúa como guardiana de los Tratados con respecto a los procedimientos de infracción, era una cuestión que solo podía ser revisada por el Tribunal de Justicia y que, en general, estaba fuera del concepto de mala administración. El Defensor del Pueblo considera útil recordar que, según la definición aprobada por el Parlamento Europeo, "la administración se produce cuando un organismo público no actúa de conformidad con una norma o principio que le es vinculante". Así pues, el Defensor del Pueblo considera que la cuestión de si la Comisión interpretó y aplicó correctamente el Derecho de la Unión al tramitar una reclamación por infracción entra en el ámbito de aplicación de la definición antes mencionada del término «mala administración» y, por tanto, puede ser objeto de una investigación. Dicho esto, el Defensor del Pueblo también ha insistido constantemente en que la máxima autoridad en la interpretación del Derecho de la Unión es el Tribunal de Justicia. El Defensor del Pueblo señala asimismo que, en el presente asunto, la Comisión ha alegado que la República Federal de Alemania se atuvo al Derecho de la Unión. En estas circunstancias, la posición de la Comisión no se basa en el ejercicio de sus facultades discrecionales en relación con las infracciones, sino en su conclusión de que no se ha producido ninguna infracción del Derecho de la UE [7].

34. El denunciante también ha incluido en su denuncia una serie de declaraciones en el sentido de que el Gobierno de Renania del Norte-Westfalia supuestamente había incumplido el Derecho de la UE. En aras de la claridad y para evitar cualquier confusión innecesaria, parece útil aclarar que el Defensor del Pueblo Europeo no puede investigar las actividades de los Estados miembros o de sus entidades constitutivas; su mandato se limita a investigar los casos de mala administración en las instituciones, órganos y organismos de la Unión Europea; en el presente asunto, la Comisión.

A. Sobre la alegación de que la Comisión archivó incorrectamente el procedimiento de infracción contra la República Federal de Alemania

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

35. El demandante se refirió a los argumentos expuestos en su carta de 23 de diciembre de 2008. En esencia, criticó el hecho de que los datos socioeconómicos se hubieran utilizado para delimitar la ZPE, a saber, los datos sobre daños al ganso, en lugar de los datos ornitológicos, a pesar de que se disponía de datos de seguimiento de aves y, en particular, de datos de seguimiento a largo plazo. El método de daño del ganso era defectuoso e inadecuado porque un solo evento de pastoreo de cultivos susceptibles podría causar daños, mientras que las semanas de pastoreo de los productos agrícolas sobrantes no se tuvieron en cuenta.

36. Además, aunque la ZPE se había ampliado en varias zonas, estas zonas se seleccionaron de nuevo sobre la base de criterios socioeconómicos, como los daños causados al ganso, y de planes para la ampliación de los lugares de extracción de grava, las zonas industriales, las explotaciones agrícolas y las comunidades. El denunciante también creía que había varias zonas en diferentes distritos a lo largo de la zona del Bajo Rin que deberían haber formado parte de la ZPE. Señaló que la zona del Bajo Rin era un humedal de importancia internacional y que el IBA del Bajo Rin era más grande en tamaño que la ZPE aceptada. Además, subrayó que determinadas especies no se tenían debidamente en cuenta en la delimitación de la ZPE del Bajo Rin.

37. En su dictamen, la Comisión declaró que había recibido varias denuncias relativas a la designación de la ZPE del Bajo Rin, incluida la del denunciante. Incoó el procedimiento de infracción 2001/5003, relativo a la designación de la ZPE del Bajo Rin, sobre la base del artículo 4 de la Directiva sobre las aves.

38. La Comisión y las autoridades alemanas habían debatido exhaustivamente el método científico utilizado para identificar y designar los territorios más adecuados como ZPE, en particular para los gansos migratorios (anser fabalis y anser albifrons). En opinión de la Comisión, el uso de datos sobre las solicitudes de indemnización de los agricultores por daños causados por gansos era un método científico aceptable para identificar los territorios más adecuados para su protección. Los datos sobre los daños causados por el ganso, contrariamente a lo alegado por el denunciante, no eran de carácter puramente económico; confirmaron la presencia física de gansos en una zona determinada. Por lo tanto, estos datos, que se recopilaron durante un período de diez años para toda la región del Bajo Rin, podrían utilizarse como indicador de la existencia de un hábitat de ganso.

39. La Comisión subrayó que, según el Tribunal de Justicia, una ZPE debe seleccionarse sobre la base de criterios científicos y que el inventario IBA cumple esta norma.[8] Sin embargo, el Tribunal también había declarado que los Estados miembros no estaban obligados a utilizar el inventario IBA para la designación de ZPE. Por lo tanto, las autoridades alemanas podrían desarrollar sus propios criterios científicos, definidos en un concepto científico. Dada una correspondencia del 82% entre los sitios identificados por el uso de datos de daños al ganso y los sitios identificados por el uso de monitoreo de aves obtenidas recientemente, el uso de datos de daños al ganso fue un método científico aceptable y confiable para la identificación de los sitios más adecuados para la protección de los gansos. La Comisión subrayó que las autoridades alemanas utilizaron los datos sobre los daños causados al ganso únicamente como punto de partida para la delimitación de la ZPE del Bajo Rin, y que hicieron un uso complementario de los datos de seguimiento de aves disponibles cuando identificaron las otras 5 500 hectáreas que designaron como ZPE.

40. La Comisión no estuvo de acuerdo en que la ZPE del Bajo Rin estuviera incompleta. Hizo hincapié en que los Estados miembros disponían de un considerable margen de discrecionalidad a la hora de aplicar los criterios ornitológicos del artículo 4 de la Directiva sobre las aves en el contexto de la clasificación de los "territorios más adecuados en número y tamaño como zonas de protección especial". En opinión de la Comisión, las autoridades alemanas habían designado como ZPE los territorios más adecuados de la región del Bajo Rin sobre la base de criterios científicos y habían tenido debidamente en cuenta los criterios de selección mencionados en el artículo 4 de la Directiva sobre las aves. Esto fue confirmado por el hecho de que la designación modificada fue respaldada por denunciantes activos e importantes como la NABU.

41. Por lo que se refiere a la supuesta falta de consideración de especies específicas de aves, la Comisión subrayó que los Estados miembros disponían de cierto margen de apreciación a la hora de definir los objetivos de conservación de una ZPE. Podrían centrarse en la protección de las especies que son características de la ZPE y para cuya protección se ha designado la ZPE. En opinión de la Comisión, las especies anser fabalis y anser albifrons se habían tenido debidamente en cuenta en el marco de la designación de la ZPE del Bajo Rin; El 71% de las poblaciones de anser fabalis y el 80% de las poblaciones de anser albifrons estaban protegidas en la ZEPA ampliada, en comparación con el 46% y el 66% en la designación anterior. La especie tadorna ferruginea no había sido incluida en el concepto científico antes mencionado como especie pertinente para la designación de la ZPE del Bajo Rin, ya que era una especie invasora y era probable que fuera una descendencia de aves escapadas del cautiverio. Aparte del hecho de que esta área no parecía el territorio más adecuado en número y tamaño para esta especie, se trataba de una especie llamada no nativa, es decir, una especie invasora, que podría tener un impacto negativo en el medio ambiente.

42. La Comisión señaló que los Estados miembros no estaban obligados a designar como ZPE todos los territorios que albergaban especies protegidas en virtud de la Directiva sobre aves, sino solo los territorios más adecuados en número y tamaño para garantizar un nivel adecuado de conservación o mantener la población de la especie en un nivel aceptable. Añadió que había evaluado exhaustivamente todos los argumentos y pruebas presentados por las autoridades alemanas y el denunciante. También ha hecho el mejor uso posible de sus propios recursos científicos. Según la Comisión, la ZPE del Bajo Rin cumplía lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva sobre las aves.

43. En sus observaciones, el autor recordó que el Bajo Rin es un humedal de importancia internacional de conformidad con la Convención de Ramsar. La designación del sitio Ramsar en el Bajo Rin en 1983 se basó en datos de monitoreo de aves a largo plazo. No había necesidad científica de una nueva delimitación o de desarrollar un nuevo método con ese fin. Sin embargo, aunque la ZPE podría haberse determinado sobre la base de un mapa del sitio Ramsar, la Comisión había aceptado un mapa modificado, que tenía en cuenta los intereses económicos locales y regionales. El gobierno de Renania del Norte-Westfalia había solicitado a su agencia ambiental que desarrollara un nuevo método de delimitación y un nuevo mapa. Sobre la base de consideraciones políticas y económicas, se utilizaron datos de daños al ganso en lugar de datos de monitoreo.

44. La solicitud de la Comisión de ampliar esta nueva ZPE en 5 500 ha se satisfizo ampliando la ZPE en distritos donde la resistencia política era menos fuerte, y no sobre la base de criterios científicos, como afirma la Comisión.

45. La zona del Bajo Rin era conocida entre los expertos por ser uno de los sitios mejor supervisados de Alemania, a pesar de que este seguimiento no fue realizado por las autoridades públicas, sino por ONG como Nordrhein-Westfälische Ornithologengesellschaft, Dachverband Deutscher Avifaunisten o NABU. Los resultados de este trabajo de seguimiento se recogieron, analizaron e incluyeron en el informe Sudmann [9], elaborado en nombre de la NABU. Este informe se puso a disposición de las autoridades alemanas y de la Comisión en 1998 y dio lugar a la delimitación de una IBA de unas 45 000 ha. Por lo tanto, la afirmación de las autoridades alemanas, aceptada por la Comisión, de que no existían datos científicos de seguimiento adecuados del período comprendido entre los años setenta y los noventa que pudieran utilizarse para la delimitación de la ZPE del Bajo Rin era errónea.

46. El denunciante subrayó que, aunque la NABU acogía con satisfacción el hecho de que el Gobierno de Renania del Norte-Westfalia revisara la delimitación de la ZPE del Bajo Rin, había considerado que, desde un punto de vista científico, la designación modificada era insuficiente.[10] Por lo tanto, no podía argumentarse que la NABU hubiera «aprobado» la designación de la ZPE del Bajo Rin.

47. El denunciante estuvo de acuerdo en que los daños a los gansos solo pueden producirse en zonas en las que los gansos estaban físicamente presentes. Sin embargo, los datos pertinentes no solo dependían de la presencia física de los gansos, sino también de la disposición de los agricultores a notificar los daños causados a los gansos. Además, el daño del ganso en cultivos más preciosos y/o más sensibles al daño se notificaría con mucha más frecuencia que el impacto de los gansos que se alimentan de cultivos más baratos. Por lo tanto, las zonas favorables visitadas regularmente por un elevado número de gansos y con cultivos poco sensibles se subestimaron o no se tuvieron en cuenta con este método, mientras que los cultivos sensibles visitados por un pequeño número de gansos se sobreestimaron. El denunciante alegó que los estudios habían demostrado que los pagos efectuados a causa de los daños causados al ganso en inviernos fríos eran considerablemente superiores a las sumas correspondientes en inviernos más cálidos; en inviernos más fríos, es más probable que los gansos se alimenten de tierras de cultivo, donde la compensación pagada también es significativamente mayor que por el pastoreo en pastizales. Por lo tanto, era mucho más probable que los agricultores informaran sobre los daños causados por el ganso en las tierras cultivables que sobre el pastoreo en los pastizales o en los cultivos baratos en general.

48. En una carta enviada a la Comisión el 4 de junio de 2009, el denunciante también cuestionó los resultados de la aplicación del método del daño al ganso. Por ejemplo, señaló un área entre Ginderich y Büderich donde el daño aparente de ganso del 35,5% en el número de asignación 26 era considerablemente más alto que los valores de daño calculados oficialmente de las asignaciones 20 (21,3%) y la asignación 23 (28,7%). Sin embargo, las autoridades alemanas sólo habían designado en su totalidad las dos habilitaciones mencionadas en último lugar. En opinión del autor, la explicación lógica de esta incoherencia era que la asignación 26 estaba situada en una zona en la que estaba prevista una ampliación de un pozo de grava que podría generar problemas en relación con la conservación de las aves. Además, señaló que solo una parte de la asignación 26 podía ser utilizada realmente por los gansos, lo que significaba que el factor de daño correcto del ganso debería haber sido del 47,1 %. Por lo tanto, esta asignación debería haberse incluido en la ZPE en su totalidad. Por lo que se refiere a la correspondencia del 82 % entre el daño del ganso y los datos de seguimiento, el denunciante alegó que no podía considerarse como prueba de la calidad del método de daño del ganso, ya que los períodos de recopilación de datos para los diferentes conjuntos de datos no eran comparables.

49. Los porcentajes de poblaciones de anser fabalis y anser albifrons supuestamente protegidas por la SPA, aunque impresionantes, eran bastante especulativos. Si las autoridades alemanas no disponían de suficientes datos de seguimiento de gansos para identificar y delimitar los territorios más adecuados como ZPE, se planteaba la cuestión de cómo podían calcular que el 80 % de los anser albifrons locales y el 71 % de las poblaciones locales de anser fabalis estaban protegidos por la nueva ZPE.

50. El denunciante no estuvo de acuerdo con la afirmación de la Comisión de que la tadorna ferruginea era una especie invasora. Subraya que se trata de una especie en peligro de extinción enumerada en el anexo I de la Directiva sobre aves. Además, sobre la base de su comprensión de las sentencias en los asuntos C-247/85 [11] y C-149/94 [12], así como de una resolución del Tribunal Supremo neerlandés, estas aves debían protegerse independientemente de su origen. Dado que el anser erythopus también figuraba en el anexo I de la Directiva sobre las aves, también debería haberse protegido.

51. El Defensor del Pueblo consideró que eran necesarias nuevas investigaciones para formarse una opinión sobre las cuestiones planteadas por el demandante. En particular, el Defensor del Pueblo señaló que el reclamante impugnó la idoneidad del método de daño del ganso en una serie de puntos y argumentó que los datos producidos utilizando este método no se habían aplicado de manera coherente. El Defensor del Pueblo también pidió a la Comisión que explicara de qué manera las autoridades alemanas habían hecho un uso complementario de los datos de seguimiento de aves disponibles al identificar una superficie adicional de unas 5 500 ha que debía incluirse en la ZPE. Además, el Defensor del Pueblo señaló que el lugar Ramsar designado en 1983 abarcaba 27 000 ha, mientras que la ZPE pertinente solo abarcaba 25 000 ha, y pidió a la Comisión que explicara por qué consideraba que no era necesario que las autoridades alemanas tuvieran en cuenta la totalidad del lugar Ramsar a efectos de la designación de la ZPE del Bajo Rin.

52. En respuesta a la pregunta del Defensor del Pueblo, la Comisión explicó que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves obligaba a los Estados miembros a designar los lugares más adecuados para la protección de las aves enumeradas en el anexo I de la Directiva y de las aves migratorias. La Directiva sobre aves no especifica qué metodología científica deben utilizar los Estados miembros en este proceso. Sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la designación de ZPE debe hacerse exclusivamente sobre la base de criterios ornitológicos y deben utilizarse las metodologías científicas más modernas. Alemania había aplicado una metodología consistente en una combinación de datos sobre daños al ganso y datos de vigilancia de aves. La Comisión consideró que la metodología cumplía los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia. No disponía de pruebas de que Alemania utilizara criterios distintos de los ornitológicos para la designación de la ZPE.

53. La Comisión añadió que las autoridades alemanas utilizaron datos de seguimiento de aves para determinar si, en los últimos años, los gansos habían utilizado zonas para las que los agricultores no habían notificado daños a los gansos o si los daños a los gansos en las zonas en cuestión no eran reembolsables. Esto había llevado a la designación de las 5.500 ha adicionales.

54. Además, la Comisión alegó que los requisitos de la Directiva sobre aves no eran idénticos a los requisitos de la Convención de Ramsar. Mientras que esta última exigía la designación de lugares adecuados para las aves, la Directiva sobre las aves solo exigía la designación de los lugares más adecuados para las aves enumeradas en el anexo I de la Directiva y para las aves migratorias. Por lo tanto, no todas las zonas protegidas en virtud de la Convención de Ramsar tuvieron que ser designadas en virtud de la Directiva sobre aves.

55. El Defensor del Pueblo también había preguntado a la Comisión si el artículo 1 de la Directiva sobre aves se aplicaba a la especie tadorna ferruginea avistada en la zona del Bajo Rin, y si la Comisión consideraba que su nivel de protección era suficiente. La Comisión precisó que esta especie figuraba en el anexo I de la Directiva sobre las aves y, por tanto, en el ámbito de aplicación de su artículo 1. No tenía indicios de que la protección concedida a esta especie en la ZPE del Bajo Rin fuera insuficiente.

56. Según la Comisión, podía suponerse que todas las zonas importantes para el anser erythropus estaban cubiertas por la ZPE recién delimitada porque se suponía que dicha especie se encontraba normalmente en pastizales y, por lo tanto, había un gran solapamiento con las zonas pertinentes para el anser albifrons. Por lo que se refiere a la pregunta del Defensor del Pueblo sobre la base de su conclusión, la Comisión declaró que la información disponible mostraba que menos de diez especímenes del anser erythropus pasaban el invierno en la ZPE del Bajo Rin. Anser erythropus vivía en praderas. En la ZPE se designó una gran superficie de pastizales para los anser albifrons, que se consideró suficiente para los especímenes del anser erythropus.

57. La Comisión también facilitó copias de dos publicaciones. El primero fue un artículo ornitológico en coautoría con el denunciante de 2001, en el que se sugería que los especímenes de tadorna ferruginea observados en Europa occidental eran aves que habían escapado del cautiverio y de su descendencia. La segunda publicación era un artículo de 2000, al que la Comisión había hecho referencia en su dictamen como concepto científico, que las autoridades alemanas estaban facultadas para desarrollar.[13] Según dicha publicación, la base relativamente mejor para establecer las zonas más adecuadas para la ZPE eran las solicitudes de indemnización de los agricultores por daños causados a los cultivos de ganso. Los autores del artículo reconocieron que la calidad de los datos se veía afectada por la disposición de los agricultores a informar sobre los daños y que, aunque las asignaciones contenían áreas que no podían ser utilizadas por los gansos, el daño del ganso se calculó sobre la base de una asignación completa.

58. Tras examinar esta respuesta, el Defensor del Pueblo consideró que necesitaba explicaciones más detalladas. Por lo tanto, destacó el hecho de que el denunciante, en una carta enviada a la Comisión el 4 de junio de 2009, cuestionó los resultados de la aplicación del método del daño por ganso a asignaciones específicas y alegó que estas asignaciones deberían haberse incluido en la ZPE del Bajo Rin. Además, el denunciante también había alegado que la correspondencia del 82 % entre los daños causados al ganso y los datos de seguimiento no podía demostrar la calidad del método de los daños causados al ganso porque los períodos de recogida de datos no eran comparables.

59. Además, por lo que se refiere al uso complementario de los datos de seguimiento disponibles, el Defensor del Pueblo señaló que la Comisión se había limitado a remitirse a las explicaciones de las autoridades alemanas a este respecto, pero no incluía ninguna información más sustantiva sobre los datos de seguimiento utilizados.

60. En su respuesta, la Comisión alegó que no disponía de más información que añadir a su respuesta anterior. Señaló que había aceptado las explicaciones dadas por Alemania sobre la metodología utilizada para determinar la presencia de gansos en la zona. La Comisión no vio ninguna razón para cuestionar la compatibilidad de esta metodología con los requisitos establecidos en la Directiva sobre aves y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

61. El denunciante respondió que, en 2005 y 2006, la Comisión albergaba serias dudas sobre la calidad científica de la metodología utilizada por las autoridades alemanas para determinar los lugares más adecuados para los gansos. Tras las negociaciones con las autoridades alemanas, en diciembre de 2008 la Comisión decidió archivar el procedimiento de infracción.

62. El denunciante alegó que la Comisión nunca explicó por qué había aceptado que las autoridades alemanas llevaran a cabo un nuevo procedimiento de delimitación utilizando un nuevo método, a pesar de que el sitio Ramsar del Bajo Rin fue designado ZPE en 1983, y que la Comisión sabía que se había depositado un mapa del sitio en la Secretaría del Convenio y que podría haberse obtenido fácilmente.

63. Sobre la base de las observaciones que se le hicieron, el Defensor del Pueblo decidió examinar el expediente de la Comisión. Durante la inspección, los representantes del Defensor del Pueblo invitaron a la Comisión a indicar los documentos en los que se indicaba cómo había evaluado la Comisión que los datos de seguimiento y las 5 500 hectáreas adicionales que se proponía añadir a la ZPE cumplían los requisitos de la Directiva sobre aves. Los representantes de la Comisión señalaron que la solución definitiva había sido acordada entre las autoridades de Renania del Norte-Westfalia y varias ONG medioambientales alemanas pertinentes, como NABU y BUND. Según los representantes de la Comisión, las ONG habían propuesto ámbitos adicionales sobre la base de sus datos de seguimiento. Las autoridades de Renania del Norte-Westfalia decidieron incluir algunas de estas zonas en la ZPE, y Alemania notificó estas zonas a la Comisión. Tras recibir estas nuevas notificaciones de Alemania, la Comisión concluyó que no había motivos suficientes para continuar con el procedimiento de infracción.

64. Los representantes de la Comisión también subrayaron que el papel de la Comisión no era validar la delimitación de las ZPE individuales por parte de las autoridades. La Comisión solo actuaría si existen pruebas convincentes de una aplicación incorrecta del Derecho de la Unión. También señalaron que el Tribunal de Justicia establece normas estrictas en cuanto a la carga de la prueba para la Comisión en los casos de infracción.

65. Los representantes del Defensor del Pueblo invitaron a los representantes de la Comisión a indicar las observaciones relativas al «control de las aves», sobre cuya base la Comisión, en su carta de 23 de septiembre de 2008 a las autoridades alemanas, estableció una lista de zonas que debían añadirse a la ZPE, lo que dio lugar al cierre del procedimiento de infracción 2001/5003. Los representantes de la Comisión se refirieron a las diapositivas de PowerPoint en relación con las reuniones celebradas con las autoridades de Renania del Norte-Westfalia el 11 de diciembre de 2007 y el 2 de septiembre de 2008. Señalaron que la información pertinente se habría presentado en esas reuniones. Cuando se les invitó a indicar cualquier otra información que explicara cómo se habían utilizado y obtenido los datos de seguimiento, y que podría haber sido la base de la propuesta de la Comisión de cerrar el procedimiento de infracción 2001/5003, los representantes de la Comisión no pudieron aportar ningún otro elemento.

66. Además, cuando los representantes del Defensor del Pueblo invitaron a los representantes de la Comisión a indicar una nota o cualquier otro documento interno en el que se expusieran los argumentos presentados a la Comisión y la justificación de su propuesta de poner fin al procedimiento de infracción, los representantes de la Comisión se limitaron a remitirse a una ficha de información de seguimiento normalizada en los procedimientos de infracción, que contenía tres apartados en los que se explicaban los antecedentes legislativos y fácticos y, a continuación, presentaban brevemente una propuesta para cerrar el procedimiento de infracción.

67. En respuesta a una pregunta de los representantes del Defensor del Pueblo sobre la existencia de una nota o acta de la reunión de 2 de septiembre de 2008 [14] con los representantes de las autoridades de Renania del Norte-Westfalia, los servicios de la Comisión respondieron que no había ninguna.

68. Los representantes del Ombudsman establecieron que la Comisión tenía en su expediente una copia del mapa de Ramsar, que había obtenido de la Secretaría de la Convención de Ramsar en 2003. Los representantes de la Comisión explicaron que, para que un mapa de una ZPE pueda presentarse válidamente a la Comisión en el marco de la designación de una ZPE, debe transmitirse formalmente a través de una representación ante la UE del Estado miembro de que se trate.

69. En sus observaciones sobre el informe relativo a la inspección del expediente de la Comisión, el denunciante subrayó que la declaración de la Comisión de que la solución definitiva había sido acordada entre las autoridades de Renania del Norte-Westfalia y las ONG medioambientales alemanas, NABU y BUND, era incorrecta. A este respecto, se refirió a un comunicado de prensa de la NABU de 17 de noviembre de 2008, a una carta de la BUND a la Comisión de 3 de marzo de 2009 y a una declaración conjunta de la NABU y la BUND de 15 de diciembre de 2008 en la que se demostraba el desacuerdo entre las ONG y las autoridades de Renania del Norte-Westfalia en relación con la ZPE.

70. El denunciante también declaró que la Comisión no solo podía validar la demarcación de las ZPE individuales por parte de las autoridades, sino incluso corregirlas, como había demostrado la carta de la Comisión de 23 de septiembre de 2008 a las autoridades alemanas.

71. El denunciante señaló que, en su carta de 23 de septiembre de 2008, la Comisión informó a Alemania de que el procedimiento de infracción 2001/5003 podría cerrarse si ampliaba la ZPE con una serie de lugares enumerados en dicha carta. Alegó que las zonas que debían añadirse a la ZPE fueron propuestas por las autoridades de Renania del Norte-Westfalia durante la reunión del 2 de septiembre de 2008, y que la Comisión las había aceptado sin más comprobaciones.

72. El denunciante alegó que la Comisión podría haber solicitado la presentación de dicho mapa a la Representación Permanente de Alemania ante la UE, en lugar de aceptar un mapa completamente nuevo de la ZPE.

73. El denunciante presentó mapas de las zonas alrededor de Xanten y Wesel basados en los daños causados al ganso y los lugares de alimentación de los anser fabalis. Sobre la base de estos mapas, el denunciante alegó que había una discrepancia significativa entre las zonas designadas para la ZPE por las autoridades alemanas (y las zonas añadidas posteriormente a petición de la Comisión) y las zonas que mostraban un elevado daño del ganso. Esta fue solo una de las muchas discrepancias entre un mapa basado en el daño del ganso y el SPA realmente delineado.

Evaluación del Defensor del Pueblo

Observaciones preliminares

74. La Directiva sobre aves establece un marco jurídico para la protección de las aves que viven naturalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros. Una medida específica con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre aves, prevista para la protección de las aves silvestres, es el establecimiento de ZPE para las especies amenazadas enumeradas en el anexo I (como anser erythropus, tadorna ferruginea), y para las especies migratorias que se encuentran regularmente cubiertas por el artículo 4, apartado 2, de la Directiva (como anser fabalis y anser albifrons). En este último caso, los Estados miembros deben tener en cuenta, en particular, la protección de los humedales de importancia internacional.

i) Sobre la metodología aceptada por la Comisión Europea

75. El Bajo Rin es un sitio Ramsar, así como un sitio que figura en el inventario de la IBA. A este respecto, el Defensor del Pueblo señala que, si bien la calificación de una zona como humedal de importancia internacional debe tenerse en cuenta a la hora de designar ZPE a efectos del artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre las aves, es posible que las zonas incluidas en un sitio Ramsar no tengan una importancia ornitológica para las especies para las que se haya designado una ZPE. El Defensor del Pueblo señala que el Tribunal de Justicia ha declarado que, en tal caso, una ZPE puede ser menor que el emplazamiento Ramsar correspondiente [15].

76. Sin embargo, la situación es ligeramente diferente en lo que respecta a los sitios incluidos en la lista de la IBA. El Tribunal de Justicia ha declarado que el inventario IBA proporciona una lista de las zonas de importancia para la conservación de las aves que, a falta de pruebas científicas en sentido contrario, constituye una base de referencia para evaluar si un Estado miembro ha clasificado como ZPE zonas suficientes en número y tamaño para ofrecer protección a todas las especies de aves que necesitan dicha protección.[16] Sin embargo, los Estados miembros pueden refutar esta presunción en la medida en que presenten pruebas científicas que demuestren que han cumplido su obligación de clasificar como ZPE las zonas más adecuadas, incluso si las zonas así clasificadas eran de menor tamaño y número que las identificadas en el IBA.[17]

77. Por lo tanto, la Comisión podría, en principio, aceptar que Alemania desarrolle su propio concepto científico en lugar de basarse en los mapas IBA de la zona del Bajo Rin para delimitar la ZPE del Bajo Rin. El concepto de las autoridades alemanas, que la Comisión finalmente aceptó, se basaba en informes sobre daños causados por el ganso y se complementaba con un seguimiento posterior.

78. Por lo que se refiere a los datos sobre los daños causados por el ganso, el Defensor del Pueblo está de acuerdo con la afirmación del demandante de que la fiabilidad de dichos datos tendrá que depender necesariamente de la notificación efectiva de los daños causados por el ganso. Además, la Comisión reconoció las deficiencias del método del daño al ganso. Así pues, la posición de la Comisión, cuando se negó a aceptar el método del daño del ganso por sí sola, como también se explicó en su carta de emplazamiento a Alemania de 12 de octubre de 2006, parece convincente.[18] En este contexto y con respecto al argumento de la Comisión de que los datos sobre el daño del ganso y el recuento directo de gansos coincidieron en el 82 % de los casos, puede ser útil añadir que los elementos de que dispone el Defensor del Pueblo sugieren que el recuento pertinente tuvo lugar solo dentro de la ZPE según lo delimitado por las autoridades alemanas y no en las zonas IBA fuera [19].

79. Por lo tanto, según la Comisión, las autoridades alemanas habían hecho un uso complementario de los datos de seguimiento de aves para determinar si, en los últimos años, los gansos habían utilizado zonas en las que los ganaderos no habían notificado daños a los gansos o en las que los daños a los gansos se habían producido pero no eran reembolsables en las zonas afectadas.

78. Sin embargo, tras nuevas investigaciones y una inspección en profundidad del expediente de la Comisión, el Defensor del Pueblo no está convencido de la posición de la Comisión sobre el uso complementario de los datos de seguimiento de aves.

79. En particular, el Defensor del Pueblo solicitó dos veces por escrito a la Comisión información sobre los datos de seguimiento utilizados por las autoridades alemanas y aceptados por la Comisión. Además, durante la inspección del expediente de la Comisión, se puso de manifiesto que la Comisión no parecía disponer de tales datos detallados en su expediente, ni de ningún documento interno que mostrara cómo había evaluado si los datos de seguimiento y las zonas adicionales propuestas para la ZPE del Bajo Rin cumplían los requisitos de la Directiva sobre las aves y en qué medida. La Comisión tampoco estaba en condiciones de presentar ninguna acta o nota relativa a la reunión de 2 de septiembre de 2008, como consecuencia de lo cual elaboró una lista de zonas que aún debían incluirse en la ZPE. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no tiene claro cómo compiló la Comisión la lista de zonas que aún debían incluirse en la ZPE, ni cómo había llegado a la conclusión de que la inclusión de dichas zonas significaba que se cumplían los requisitos de la Directiva sobre las aves.

80. El Defensor del Pueblo también señala que, contrariamente a lo que sugirió la Comisión, tanto NABU como BUND creían que i) la ZPE del Bajo Rin debería haber sido mayor, ii) los criterios utilizados para la delimitación estaban obsoletos y eran científicamente erróneos y iii) no se cumplían las condiciones establecidas en la carta de la Comisión de 23 de septiembre de 2008 porque, contrariamente a la solicitud de la Comisión, no todas las zonas requeridas por la Comisión estaban incluidas en la ZPE [20].

81. Además, parece que incluso la aplicación de la metodología aceptada por la Comisión, desde un punto de vista sistemático, era incoherente e incoherente. El denunciante subrayó que la asignación número 26 entre Ginderich y Büderich aparentemente tenía un 35,5 % de daños en el ganso registrados y, por lo tanto, debería haberse incluido en la ZPE. Sin embargo, la zona no estaba incluida en la ZPE. Por otra parte, el denunciante señaló que el daño al ganso se calculó para la totalidad de la asignación número 26, a pesar de que la totalidad de la asignación no consistía únicamente en zonas que podían ser utilizadas por los gansos. Parece comprensible que el porcentaje de datos sobre daños al ganso por asignación, que sirvió de base para incluir una asignación en la ZPE, se hubiera calculado sobre la base de la superficie neta utilizable por los gansos.[21] Además, si una asignación vecina con menos daños al ganso (calculados brutos o netos) se incluyera en su totalidad en una ZPE, no era fácil entender por qué no se incluía una asignación vecina con daños aún mayores. El Defensor del Pueblo lamenta que la Comisión no parezca ser capaz de explicar estas aparentes discrepancias en la aplicación de la metodología, que ella misma había aceptado.

82. La Comisión alegó que había evaluado exhaustivamente todos los elementos presentados por Alemania y el denunciante antes de llegar a la conclusión de que Alemania había cumplido las disposiciones de la Directiva sobre aves al haber designado los territorios más adecuados en número y tamaño. A la luz de las conclusiones anteriores, el Defensor del Pueblo considera difícil ver cómo la Comisión podría llegar a tal conclusión, en particular, ya que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal,[22] la zona IBA del Bajo Rin estableció una presunción relativa a los territorios más adecuados en número y tamaño para la designación de la ZPE en el Bajo Rin, una presunción que la Comisión parecía incapaz de refutar sobre la base de elementos o estudios científicos.

83. A este respecto, es importante señalar que el Defensor del Pueblo no sugiere que Alemania haya infringido la Directiva sobre las aves al haber desarrollado y aplicado una metodología que no estuviera en consonancia con dicha Directiva; de hecho, corresponde a la Comisión, no al Defensor del Pueblo, hacer tales conclusiones. Sin embargo, los principios de buena administración exigen que las instituciones, órganos y organismos de la UE puedan explicar de manera convincente e inequívoca por qué han adoptado una determinada decisión. La Comisión no lo ha hecho con respecto al aspecto i) de la alegación. Esto constituye un caso de mala administración.

ii) Sobre el supuesto carácter incompleto de la ZPE del Bajo Rin

84. El denunciante se refirió a una serie de ciudades y pueblos de la zona del Bajo Rin en los que, en su opinión, las zonas de importancia para determinadas especies amenazadas no estaban incluidas en la ZPE del Bajo Rin debido a consideraciones socioeconómicas locales. La Comisión no estuvo de acuerdo en que la designación de la ZPE del Bajo Rin fuera incompleta. Hizo hincapié en que los Estados miembros disponían de un margen de apreciación considerable a la hora de aplicar los criterios ornitológicos del artículo 4 de la Directiva sobre las aves en el contexto de la clasificación de los "territorios más adecuados en número y tamaño como zonas de protección especial". La Comisión consideró que las autoridades alemanas habían designado como ZPE los territorios más adecuados de la región del Bajo Rin sobre la base de criterios científicos y habían tenido debidamente en cuenta los criterios de selección mencionados en el artículo 4 de la Directiva sobre las aves.

85. El Defensor del Pueblo considera que no tendría sentido para él, ni podía esperarse razonablemente de la Comisión, realizar una evaluación para cada una de las asignaciones individuales en las diferentes ciudades y pueblos, que el demandante alegó que deberían haberse incluido en la ZPE. Sin embargo, lo que se esperaba de la Comisión era asegurarse de que el método propuesto por las autoridades alemanas para designar las zonas más adecuadas para las especies pertinentes fuera científicamente sólido y fiable, y se aplicara de manera coherente, transparente y correcta.

86. A este respecto, el Defensor del Pueblo preguntó explícitamente a la Comisión sobre la aparente incoherencia e incoherencia del método, refiriéndose al ejemplo de un área entre Ginderich y Büderich, donde el reclamante destacó la cuestión relativa a la no consideración de la totalidad de la asignación 26 (véase el punto 81 anterior). En relación con esta asignación específica, el Defensor del Pueblo pidió explícitamente a la Comisión que comentara la aparente discrepancia en la forma en que las autoridades alemanas habían delimitado la ZPE en esa zona. Sin embargo, como ya se ha señalado anteriormente, la Comisión, a pesar de una invitación explícita a hacerlo, no presentó ninguna explicación convincente para aceptar esta aplicación aparentemente incoherente e incoherente del método desarrollado por las autoridades alemanas.

87. El denunciante alegó que determinadas zonas, que supuestamente debían incluirse en la ZPE, estaban excluidas debido a las preferencias socioeconómicas locales. Si bien el Defensor del Pueblo no puede confirmar si este fue el caso (ni tampoco es su tarea hacerlo), es lamentable que no haya nada en las observaciones de la Comisión para disipar las preocupaciones del demandante y proporcionar una explicación razonable y convincente sobre el uso aparentemente incoherente e incoherente de la metodología por parte de las autoridades alemanas.

88. Además, como se ha señalado anteriormente en los puntos 76 y 82, la IBA del Bajo Rin estableció una presunción relativa a los territorios más adecuados en número y tamaño para la designación de la ZPE en el Bajo Rin. Dado que la Comisión no aportó elementos convincentes para explicar por qué consideraba que dicha presunción había sido (o podía ser) refutada, el Defensor del Pueblo debe concluir que no ha proporcionado una explicación razonable y convincente de por qué la ZPE del Bajo Rin estaba completa.

89. Habida cuenta de lo anterior, la Comisión no aportó una explicación razonable y convincente de que la designación de la ZPE del Bajo Rin que había aceptado estuviera completa. Esto constituye un nuevo caso de mala administración.

iii) Sobre las zonas de importancia para determinadas especies tenidas en cuenta en la delimitación de la ZPE

90. El denunciante alegó que la Comisión aceptó una ZPE, que no tenía suficientemente en cuenta las zonas pertinentes para las especies anser fabalis, anser albifrons, anser erythropus, tadorna ferruginea y athene noctua.

91. A la luz de sus conclusiones relativas al aspecto i) (tratamiento de la metodología) y ii) (tratamiento de las zonas no incluidas) con respecto al cierre del procedimiento de infracción en cuestión, el Defensor del Pueblo considera que no hay motivos para nuevas investigaciones sobre el aspecto iii) de la alegación, dado que este último se ve afectado en cualquier caso por las conclusiones relativas a la metodología utilizada y las zonas no incluidas en la ZPE.

En conclusión:

92. Cuando el Defensor del Pueblo llega a la conclusión de que se ha producido un caso de mala administración que es posible subsanar, normalmente formula una propuesta de solución amistosa o dirige un proyecto de recomendación a la institución de que se trate. Sin embargo, una propuesta de solución amistosa, o un proyecto de recomendación, solo es útil si existe una perspectiva razonable de que la institución en cuestión esté dispuesta a tomar medidas para remediar la mala administración detectada, ya que el Defensor del Pueblo no tiene a su disposición instrumentos que obliguen a una institución a cambiar su posición.

93. Por lo que se refiere al presente asunto, el Defensor del Pueblo señala que la Comisión es y ha sido durante mucho tiempo plenamente consciente de los elementos que cuestionan su posición. Estos elementos fueron señalados a su atención en varias ocasiones, ya sea por el denunciante o por terceros. El propio Defensor del Pueblo, al solicitarle un dictamen y dos solicitudes posteriores de información adicional, ha dado a la Comisión una amplia oportunidad de reconsiderar su posición. Al Defensor del Pueblo le parece claro que los resultados de la presente investigación muestran que la Comisión no está dispuesta a hacerlo. En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo considera que proponer una solución amistosa o hacer un proyecto de recomendación no tendría más efecto que prolongar lo que ha sido una investigación larga y exhaustiva. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo archivará el presente asunto con dos observaciones críticas.

B. Conclusiones

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con las siguientes conclusiones:

Es una buena práctica administrativa que las instituciones, órganos y organismos de la UE puedan explicar de manera convincente e inequívoca por qué han adoptado una determinada decisión. Por lo que se refiere al aspecto i) de la alegación (relativa a la metodología de delimitación de la ZPE), la Comisión no lo ha hecho. Esto constituye un caso de mala administración.

Las buenas prácticas administrativas exigen que las instituciones, órganos y organismos de la UE puedan ofrecer una explicación convincente y razonable de su posición. Por lo que se refiere al aspecto ii) de la alegación (relativa al carácter incompleto de la ZPE), la Comisión no demostró que la designación de la ZPE del Bajo Rin que había aceptado estuviera completa. Esto constituye un nuevo caso de mala administración.

A la luz de las conclusiones sobre los aspectos i) y ii), no hay motivos para nuevas investigaciones sobre el aspecto iii).

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Hecho en Estrasburgo, el 18 de septiembre de 2013.

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[1] Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1), y sus modificaciones posteriores. La Directiva 79/409/CE fue sustituida por la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7). Sin embargo, la nueva Directiva preserva el contenido de las obligaciones jurídicas controvertidas en el presente asunto.

[2] La Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional fue elaborada y adoptada por las naciones participantes en una reunión celebrada en Ramsar (Irán) el 2 de febrero de 1971. Entró en vigor el 21 de diciembre de 1975. Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, volumen 996, pág.

[3] La carta de la Comisión puede consultarse en: http://www.bezreg-duesseldorf.nrw.de/umweltschutz/landschafts_naturschutz_fischerei/pdf/VSG_UR_Schreiben_der_EU_Kommission_vom_23_09_2008.pdf

[4] Asunto C-3/96, Comisión/Países Bajos, Rec. 1998, p. I-3031, y asunto C-202/01, Comisión/Francia, Rec. 2002, p. I-11019.

[5] La Unión para la Conservación de la Naturaleza y la Biodiversidad, una ONG ambiental alemana. NABU es también una organización asociada de la organización Birdlife, que publica el inventario IBA. http://www.nabu.de/es/index.html

[6] Estas se referían al impacto en la ZPE de i) plantas de energía eólica recientemente aprobadas, ii) una ampliación prevista de un puerto deportivo en Rees y la excavación de grava conexa, y iii) excavaciones de grava anteriores, que había señalado a la atención de la Comisión en 2001. Además, el denunciante alegó que iv) las autoridades alemanas no adoptaron las medidas adecuadas para evitar un deterioro de la ZPE y v) incumplieron sus obligaciones de llevar a cabo un seguimiento periódico y que, en este contexto, vi) la Comisión incumplió su función de guardiana de la Directiva sobre las aves.

[7] Véase el punto 1.2 de la Decisión del Defensor del Pueblo en el asunto 206/95/IJH y otros («Newbury Pass»), disponible en: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/573/html.bookmark

[8] Asunto C-3/96, Comisión/Países Bajos, véase la nota 4 supra.

[9] Sudmann, S.R. 1998: Fachliche Grundlagen für die Ausweisung des EU-Vogelschutzgebietes "Unterer Niederrhein" 1983 y 1998. - Gutachten im Auftrag des Naturschutzbund Deutschland, Landesverband NRW, Kreisverbände Kleve und Wesel.

[10] Comunicado de prensa de la NABU, 17 de octubre de 2008.

[11] Comisión contra Reino de Bélgica [ECR] 1987, p. 3029.

[12] Proceso penal contra Didier Vergy [ECR] 1996, p. I-299.

[13] Brocksieper y Woike (2000), "Criterios para la selección de FFH y Santuarios de Aves dentro del Programa Europeo de Santuarios en 'Natura 2000' en Renania del Norte-Westfalia".

[14] Como resultado de esta reunión, los servicios de la Comisión enviaron a Alemania una carta con fecha de 23 de septiembre de 2008, en la que exponían una lista de las zonas que aún debían incluirse en la ZPE.

[15] Véase el asunto C-334/04, Comisión contra Grecia, 2007, p. I-9215, apartados 40-43.

[16] Ibidem, apartado 28.

[17] Véase el asunto C-3/96, Comisión/Países Bajos, véase la nota 4 supra, apartado 69.

[18] Véase la carta de emplazamiento de la Comisión, p. 5. Disponible en: http://www.bezreg-duesseldorf.nrw.de/umweltschutz/landschafts_naturschutz_fischerei/pdf/VSG_UR_Mahnschreiben_der_EU-Kommission_vom_18_10_2006.pdf

En estas circunstancias, la coincidencia del 82% más bien sugeriría que la compensación por el daño del ganso podría haber sido pagada en exceso por el 18% de las áreas porque no se avistaron gansos allí.

[20] Declaración de NABU y BUND de 15 de diciembre de 2008.

[21] A título ilustrativo, en una asignación de 100 ha, de las cuales 50 ha consisten en carreteras, viviendas y plantas industriales, un daño del ganso del 25 % calculado sobre la totalidad de la asignación la habría excluido de la ZPE; si los daños se consideraran por superficie neta, el porcentaje habría sido del 50 % y, con arreglo a los criterios alemanes, debería haberse añadido a la ZPE.

[22] Véase el asunto C-418/04, Comisión/Irlanda, Rec. 2007, p. I-10497, p. 67: «[I]n la ausencia de estudios científicos que puedan refutar los resultados del IBA 2000, este inventario es la referencia más actualizada y exacta para identificar los lugares más adecuados en número y tamaño para la conservación de las especies enumeradas en el anexo I y para las especies migratorias que se producen regularmente y que no figuran en dicho anexo».