Antecedentes de la denuncia

1. El presente asunto se refiere a un supuesto incumplimiento por parte de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (en lo sucesivo, «OLAF») de la obligación de conceder pleno acceso a los documentos a los que el reclamante había solicitado acceso en virtud del Reglamento (CE) no 1049/2001 [1].

2. El denunciante es parte interesada de una empresa que posee los derechos comerciales de varias variedades de trigo duro. El 22 de agosto de 2009, presentó a la OLAF una solicitud de acceso público a documentos relativos a dos investigaciones de la OLAF, a saber, OF/2006/0822 [2] y OF/2006/0104.

3. Mediante carta de 25 de septiembre de 2009, la OLAF solicitó al demandante que aclarara su solicitud, que, en opinión de la OLAF, carecía de detalles suficientes y, tal como estaba formulada, se refería a un número excesivo de documentos.

4. Mediante correos electrónicos de 28 de septiembre y 21 de octubre de 2009, el demandante reiteró su solicitud de acceso a los expedientes de la OLAF OF/2006/0822 y OF/2006/0104. Sin embargo, envió estos mensajes al buzón personal de un miembro del personal de la OLAF que, mientras tanto, había abandonado la OLAF. Mediante correo electrónico de 22 de octubre de 2009, dicha persona informó al demandante de este hecho e indicó que sus correos electrónicos se remitirían a la OLAF. Sin embargo, parece que esto no sucedió.

5. El 11 de noviembre de 2009, el demandante presentó una reclamación ante el Defensor del Pueblo y alegó que la OLAF no había respondido a sus correos electrónicos de 28 de septiembre y 21 de octubre de 2009. La denuncia se registró con el número de referencia 2821/2009/IP.

6. El 11 de diciembre de 2009, los servicios del Defensor del Pueblo informaron al demandante de que el Defensor del Pueblo les había encargado que se pusieran en contacto con la OLAF para estudiar la posibilidad de encontrar una solución rápida a su reclamación 2821/2009/IP. Los servicios del Defensor del Pueblo remitieron los correos electrónicos del demandante de 28 de septiembre y 21 de octubre de 2009 a la OLAF ese mismo día.

7. Dado que, en su carta al reclamante de 25 de septiembre de 2009, la OLAF le pidió que aclarara su solicitud de acceso a los documentos con arreglo al artículo 6, apartados 2 y 3, del Reglamento 1049/2001, interpretó los correos electrónicos del reclamante de 28 de septiembre y 21 de octubre de 2009 como una solicitud inicial con arreglo al artículo 7 del Reglamento 1049/2001.

8. El 21 de diciembre de 2009, la OLAF envió una respuesta provisional al demandante y le explicó que no había recibido su solicitud de 28 de septiembre de 2009 y que su solicitud de 21 de octubre de 2009 le había llegado con cierto retraso. El reclamante envió un nuevo correo electrónico a la OLAF el 23 de diciembre de 2009 y criticó la tramitación de su solicitud. También reiteró su solicitud de acceso e insistió en que este acceso debía concederse sin más demora.

9. Mediante carta de 3 de febrero de 2010, la OLAF pidió disculpas al denunciante por los problemas de comunicación y le concedió acceso parcial a un documento de 25 de junio de 2007 relativo a la evaluación de la información inicial en su investigación OF/2006/0822 y a un documento correspondiente relacionado con su investigación OF/2006/0104.

10. Mediante correos electrónicos de 5 de febrero de 2010, el reclamante presentó una solicitud confirmatoria a la OLAF de conformidad con el artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, reiterando su solicitud de pleno acceso a los documentos relacionados con el expediente OF/2006/0822. Por esta razón, la solicitud del reclamante en lo sucesivo se refería únicamente a la investigación de la OLAF OF/2006/0822.

11. Dado que la OLAF había respondido a los correos electrónicos del demandante de 28 de septiembre y 21 de octubre de 2009 el 3 de febrero de 2010, el Defensor del Pueblo archivó su investigación sobre la reclamación 2821/2009/IP el 2 de marzo de 2010.

12. El 9 de marzo de 2010, la OLAF envió una respuesta provisional al demandante y le informó de que debía ampliar el plazo para responder a su solicitud confirmatoria en quince días hábiles.

13. El 9 de junio de 2010, la OLAF adoptó una decisión sobre la solicitud confirmatoria del demandante. En su decisión, la OLAF se refirió en primer lugar a las disposiciones legales aplicables [3] y a la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión, que, según la OLAF, confirmó que no estaba obligada a conceder acceso a los documentos objeto de una investigación [4]. También señaló que de la jurisprudencia se desprende que el objetivo del Reglamento 1049/2001 es garantizar el acceso a los documentos al público en general [5]. Por lo tanto, cualquier documento divulgado a una persona también es divulgable al público en general.

14. A continuación, la OLAF informó al demandante de que había identificado un total de 37 documentos de los que el demandante ya estaba en posesión, ya que estos documentos constituían correspondencia entre él y la OLAF. La OLAF identificó otros veintidós documentos que entran en el ámbito de su solicitud. Estos documentos eran documentos internos de la OLAF o su correspondencia con terceros. La OLAF explicó que ya había concedido al reclamante acceso parcial a uno de sus documentos internos, como se ha mencionado anteriormente. Continuó afirmando que había otro documento relacionado con una declaración recibida del autor y que, por lo tanto, podía serle divulgado personalmente. Sin embargo, la divulgación de dicho documento no constituía una divulgación en el sentido del Reglamento 1049/2001. A continuación, la OLAF explicó que, por lo que se refiere a los 22 documentos adicionales mencionados que entran en el ámbito de su solicitud, podía concederle acceso completo a cinco documentos y acceso parcial a ocho documentos. Por lo que se refiere a las partes restantes de los ocho documentos, así como a los nueve documentos restantes, la OLAF denegó el acceso a ellos sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra b)[6], el artículo 4, apartado 2, primer guion [7], y el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo [8], del Reglamento 1049/2001.

15. En su carta de 9 de junio de 2010, la OLAF también evaluó la posibilidad de conceder un acceso parcial a los nueve documentos restantes. Sin embargo, en opinión de la OLAF, el acceso parcial no era posible, dado que la información que contenían estaba totalmente comprendida en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento 1049/2001. A continuación, evaluó si existía un interés público superior en la divulgación, pero concluyó que tal interés no le obligaba a cambiar de posición. En el presente asunto, el interés público era más bien la protección de los procesos de toma de decisiones de la OLAF, de la independencia de posibles investigaciones futuras, así como de la intimidad y los intereses comerciales de las personas físicas o jurídicas relacionadas con las investigaciones de la OLAF.

16. El 28 de junio de 2010, el demandante presentó la presente reclamación al Defensor del Pueblo Europeo.

Objeto de la investigación

17. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la siguiente alegación y reclamación:

Alegación

La OLAF no aportó motivos válidos y suficientes para denegar el pleno acceso a todos los documentos relativos a su investigación OF/2006/0822.

Reclamación

La OLAF debe reconsiderar su posición y conceder pleno acceso a los documentos solicitados.

La investigación

18. El 5 de julio de 2011, el Defensor del Pueblo solicitó a la OLAF que presentara un dictamen sobre la alegación y la reclamación del demandante. El 26 de agosto de 2011, la OLAF presentó su dictamen, que fue remitido al denunciante para que presentara sus observaciones a más tardar el 31 de octubre de 2011. El denunciante no presentó ninguna observación sobre el dictamen.

19. El 26 de julio de 2011, los servicios del Defensor del Pueblo llevaron a cabo una inspección del expediente de la OLAF relativo a una investigación de oficio iniciada por el Defensor del Pueblo. En esa ocasión, la OLAF también facilitó a los servicios del Defensor del Pueblo copias de todos los documentos relativos a su investigación OF/2006/0822.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

A. Alegación de que la OLAF no aportó motivos válidos y adecuados para denegar el acceso a los documentos solicitados y a la reclamación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

20. En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante alegó esencialmente que en el presente asunto no se cumplían las condiciones para invocar las excepciones invocadas por la OLAF. Por lo tanto, consideró que la decisión de la OLAF carecía de razones válidas. En particular, el denunciante criticó la opinión de la OLAF de que la divulgación de los documentos socavaría su proceso de toma de decisiones, ya que, en el caso que nos ocupa, la OLAF cerró la investigación como un no caso, sin tomar ninguna otra medida al respecto.

21. En su dictamen, la OLAF señaló que está legalmente obligada, en virtud de la legislación que regula sus investigaciones, a tratar la información que obtiene como confidencial y sujeta al secreto profesional. Consideró que la solicitud del autor no era clara, pero señaló que le proporcionaba el máximo apoyo posible mediante la identificación de los documentos pertinentes. La decisión de la OLAF se basó en un análisis exhaustivo que tuvo en cuenta todos los aspectos particulares de sus actividades durante la fase de evaluación de un caso. Por lo que se refiere a su negativa a divulgar algunos de los documentos, la OLAF consideró que las razones de su postura estaban debidamente expuestas y plenamente justificadas. La naturaleza y el grado de detalle de la información contenida en los documentos también se tuvieron debidamente en cuenta, y las respuestas indicaron la excepción aplicable y la razón que justificaba la invocación de dicha excepción. La invocación de las excepciones se basaba estrictamente en un examen concreto de los documentos.

22. Por lo que se refiere al argumento del reclamante de que la OLAF no debería haber aplicado la excepción relativa a los dictámenes de uso interno (artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento 1049/2001), la OLAF señaló que no puede revelar sus reflexiones internas ni siquiera cuando se cierra una investigación por no tratarse de un caso. La divulgación de las medidas concretas adoptadas durante la fase de evaluación y de la forma en que se recopila la información podría ser perjudicial para las futuras evaluaciones e investigaciones de la OLAF. En apoyo de esta opinión, la OLAF también se remitió a la jurisprudencia del Tribunal General [9], según la cual el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento 1049/2001 sigue aplicándose incluso después de que se haya adoptado la decisión, ya que el riesgo de autocensura persiste en el futuro.

23. La OLAF se disculpó por los retrasos en la tramitación de las solicitudes del reclamante.

24. El denunciante no presentó ninguna observación sobre el dictamen.

Evaluación del Defensor del Pueblo

25. El Defensor del Pueblo recuerda que, en apoyo de su posición, la OLAF invocó tres de las excepciones previstas en el Reglamento 1049/2001, a saber, la protección de la intimidad y la integridad de las personas [artículo 4, apartado 1, letra b)], la protección de los intereses comerciales (artículo 4, apartado 2, primer guion) y la protección del proceso de toma de decisiones (artículo 4, apartado 3, párrafo segundo). Sin embargo, la OLAF se centró principalmente en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo.

26. A este respecto, es útil recordar que, en su decisión sobre la solicitud confirmatoria del reclamante, la OLAF declaró que necesita un cierto "espacio para pensar con miras a proteger el proceso de toma de decisiones". También argumentó que "la posible divulgación de [los] documentos en cuestión socavaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la OLAF y daría lugar a un grave menoscabo de la independencia de futuras investigaciones". En su dictamen sobre la denuncia, la OLAF reiteró su opinión de que necesita un cierto "espacio para pensar y no puede revelar sus reflexiones internas incluso en un caso en que la información se clasificó finalmente como no caso". Añadió que la forma en que se reunía la información podía ser "perjudicial para futuras evaluaciones e investigaciones" y también invocó la jurisprudencia del Tribunal General (véase la nota 9 supra).

27. De conformidad con el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, «se denegará el acceso a un documento que contenga dictámenes para uso interno en el marco de deliberaciones y consultas preliminares en la institución de que se trate, incluso después de que se haya adoptado la decisión, si la divulgación del documento pudiera perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, a menos que exista un interés público superior en la divulgación».

28. El Defensor del Pueblo recuerda que la jurisprudencia de los tribunales de la UE ha aclarado las condiciones que deben cumplirse para que una institución pueda invocar esta o cualquier otra de las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001:

"A este respecto, debe tenerse en cuenta que el examen necesario para tramitar una solicitud de acceso a documentos debe ser de carácter específico. Por un lado, el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no basta para justificar la aplicación de dicha excepción. Por regla general, tal aplicación solo puede justificarse si la institución ha evaluado previamente si el acceso al documento perjudicaría concreta y efectivamente el interés protegido. En cambio, el riesgo de menoscabo de un interés protegido debe ser, para ser invocado, razonablemente previsible y no meramente hipotético (véase la sentencia del Tribunal de 11 de marzo de 2009, Borax Europe/Comisión, T-166/05, no publicada en la Recopilación, apartado 88 y jurisprudencia citada)."[10]

29. La sentencia a la que se refiere la propia OLAF en su dictamen deja claro que la institución debe llevar a cabo su análisis pertinente i) "documento por documento "y ii) "de manera individual y específica"[11].

30. Sin embargo, tanto en su decisión sobre la solicitud confirmatoria del reclamante como en su dictamen, la OLAF se limitó a invocar, en términos generales, lo que percibió como la necesidad de proteger su «espacio de reflexión», sin evaluar si conceder acceso a los documentos o partes de documentos en cuestión perjudicaría específica y efectivamente el interés protegido por el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento 1049/2001.

31. De ello se deduce que la evaluación por la OLAF de las solicitudes de acceso del demandante no cumple claramente la norma establecida por la jurisprudencia a la que se refiere.

32. En casos como el presente, el Defensor del Pueblo normalmente consideraría la posibilidad de presentar una propuesta de solución amistosa o un proyecto de recomendación a la institución de que se trate. En el presente asunto, sin embargo, el Defensor del Pueblo señala que el demandante no presentó ninguna observación ni en el presente asunto ni en el asunto paralelo 2038/2010/(IP)EIS que él mismo había presentado, a pesar de que se le dieron varias oportunidades para hacerlo. Además, ha transcurrido un tiempo considerable desde la solicitud confirmatoria del demandante, y no está claro si sigue interesado en que se le dé acceso a los documentos que había solicitado. En vista de ello, el Defensor del Pueblo concluye que no hay motivos para seguir investigando el presente asunto.

33. Al mismo tiempo, el Defensor del Pueblo señala que el reclamante tiene la posibilidad de presentar a la OLAF una nueva solicitud de acceso si sigue interesado en los documentos en cuestión.

B. Conclusión

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

No hay motivos para seguir investigando la denuncia.

La OLAF y el denunciante serán informados de esta decisión.

P. Nikiforos Diamandouros

Hecho en Estrasburgo, el 4 de septiembre de 2013.

[1] Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).

[2] La investigación se refería a supuestas irregularidades con respecto al trigo duro en Italia.

[3] A este respecto, la OLAF se remitió al artículo 339 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, al artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) n.o 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO 1999, L 136, p. 1), y al artículo 17 del Estatuto de los funcionarios de la UE.

[4] Asunto T-48/05, Franchet y Byk/Comisión, Rec. 2008, p. II-1585, apartados 255 a 258 y la jurisprudencia citada.

[5] Asuntos acumulados T-110/03, T-150/03 y T-405/03, Sison, Rec. 2005, p. II-1429, apartados 50 a 55.

[6] El artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001 tiene el siguiente tenor: «Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de [...] la intimidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la legislación comunitaria en materia de protección de datos personales».

[7] El artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento 1049/2001 dispone: «Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de [...] los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual».

[8] El artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento 1049/2001 dispone: "Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno como parte de las deliberaciones y consultas preliminares dentro de la institución de que se trate, incluso después de que se haya adoptado la decisión, si la divulgación del documento pudiera perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, a menos que exista un interés público superior en la divulgación".

[9] Asunto T-403/05, My TravelGroup plc/Comisión, Rec. 2008, p. II-2027, apartado 98.

[10] Asunto T-250/08 Batchelor/Comisión, Rec. 2011, p. II-2551, apartado 78.

[11] Véase la nota 9 supra.