Antecedentes de la denuncia

1. El 9 de abril de 2010, el demandante, nacional alemán, escribió a la Comisión Europea para plantear una serie de cuestiones relativas a las condiciones en las que los Estados miembros en general y Alemania en particular tramitaron las solicitudes de visado presentadas por nacionales de terceros países que son miembros de la familia de un nacional de la UE.

2. El 25 de noviembre de 2010, el denunciante volvió a escribir a la Comisión. En su carta, declaró que deseaba renovar la denuncia que presentó en su correo electrónico de 9 de abril de 2010 y según la cual Alemania infringía sistemáticamente el Acuerdo entre la Comunidad Europea y Ucrania sobre la facilitación de la expedición de visados [1] («el Acuerdo»), así como los acuerdos correspondientes con otros países.

3. Más concretamente, el denunciante criticó que Alemania: a) se niegue, en la mayoría de los casos, a expedir visados para entradas múltiples de una duración de hasta cinco años a los nacionales ucranianos, o al menos limite erróneamente el tiempo durante el cual dichos visados son válidos, y b) exija, como cuestión de principio, que los solicitantes de visado comparezcan en persona para obtener un visado.

4. Por lo que se refiere a la primera de las cuestiones mencionadas, el denunciante explicó que Alemania consideraba que los visados de larga duración solo podían expedirse a nacionales ucranianos si también cumplían las condiciones para la expedición de un visado que no estaban establecidas en el Acuerdo. En particular, los solicitantes debían demostrar que disponían de medios de subsistencia suficientes. Según el denunciante, Alemania consideraba que esto solo podía asumirse si el solicitante demostraba su integridad y fiabilidad, en particular el uso lícito de visados anteriores, tal como se prevé en el artículo 24, apartado 2, letra b), del Reglamento (CE) no 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un Código comunitario sobre visados [2] («Código de visados»). El denunciante se opuso a esta opinión alegando que el Código de visados no estaba en vigor cuando se celebró el Acuerdo y, por lo tanto, no podía tener consecuencias negativas para las personas cubiertas por dicho Acuerdo. Sostuvo además que dicha restricción era incompatible con el artículo 5, apartado 1, del Acuerdo, según el cual la validez máxima del visado para entradas múltiples estaba determinada por la validez del pasaporte del solicitante.

5. El denunciante pidió además a la Comisión que examinara la tramitación de los visados para entradas múltiples por parte de Alemania sobre la base del Acuerdo y otros acuerdos de facilitación de visados, así como del Código de visados. En opinión del autor, la práctica de las autoridades alemanas no era satisfactoria, dado que los visados para varios años se expedían de manera demasiado restrictiva y que casi nunca se expedían visados para un período de cinco años.

6. El 2 de diciembre de 2010, la Comisión informó al denunciante de que había solicitado a sus servicios una traducción de su correo electrónico de 25 de noviembre de 2010. En su respuesta de 4 de abril de 2011, la Comisión se refirió a las explicaciones que ya había facilitado al denunciante en cartas anteriores. Por lo que se refiere a la expedición de visados para entradas múltiples a las personas cubiertas por el artículo 5, apartado 1, del Acuerdo, la Comisión confirmó que la concesión de dichos visados no podía supeditarse a la utilización lícita de visados anteriores. Por lo tanto, para demostrar su integridad y fiabilidad, tal como se prevé en el artículo 24, apartado 2, letra b), del Código de visados, no puede exigirse a un solicitante que demuestre que ha hecho un uso adecuado de visados anteriores. Sin embargo, la Comisión añadió que la expedición de tales visados exigía que el solicitante demostrara disponer de medios de subsistencia suficientes.

7. La Comisión señaló que, de conformidad con el artículo 14, apartado 6, del Código de visados, los consulados de un Estado miembro solo pueden renunciar a este requisito en el caso de un solicitante conocido por ellos por su integridad y fiabilidad, en particular la utilización lícita de visados anteriores, si no hay duda de que cumplirá los requisitos del artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) no 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras [3] (en lo sucesivo, «Código de fronteras Schengen»). Por lo tanto, según la Comisión, era conforme con el Acuerdo conceder a una persona contemplada en el artículo 5, apartado 1, del Acuerdo el beneficio del artículo 14, apartado 6, del Código de visados únicamente a condición de que demostrara la utilización lícita de visados anteriores. Sin embargo, dicho solicitante también tenía la posibilidad de demostrar que disponía de medios de subsistencia suficientes por medios distintos de la prueba de que había hecho un uso lícito de visados anteriores. La Comisión señaló que la información facilitada por el denunciante no permitía determinar si las autoridades alemanas respetaban esta última posibilidad.

8. En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante criticó en primer lugar que la Comisión hubiera tardado un año en responder a su correo electrónico de 9 de abril de 2010. También alegó que la Comisión no había evaluado minuciosamente su denuncia. En lugar de informarle de que las pruebas que había presentado no eran suficientes, en opinión del autor debería haber actuado en relación con su denuncia y haber solicitado a Alemania una opinión al respecto. El denunciante añadió que la Comisión no había formulado observaciones sobre los detalles del caso en el que se basaba su denuncia.

9. Por lo tanto, el reclamante pidió al Defensor del Pueblo que velara por que la Comisión evaluara el caso y que, en el futuro, respondiera en un plazo razonable, es decir, en unos tres meses, a las reclamaciones graves sobre una infracción del Derecho de la UE por parte de un Estado miembro.

Objeto de la investigación

10. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre las siguientes alegaciones y reclamaciones:

Alegaciones:

1. La Comisión no abordó adecuadamente el fondo de la denuncia de infracción del denunciante relativa a i) el período de validez de los visados para entradas múltiples y ii) la obligación de que los solicitantes de visado comparezcan personalmente en la embajada o consulado del Estado miembro que expide el visado.

2. La Comisión no tramitó la denuncia de infracción del denunciante en un plazo razonable.

Reclamaciones:

1. La Comisión debe tratar adecuadamente el fondo de la denuncia de infracción del denunciante.

2. En el futuro, la Comisión debe analizar las denuncias de infracciones graves en un plazo razonable.

La investigación

11. El 16 de mayo de 2011, el Defensor del Pueblo solicitó a la Comisión un dictamen sobre las alegaciones y reclamaciones presentadas por el demandante.

12. La Comisión emitió su dictamen el 10 de noviembre de 2011. Este dictamen se remitió al demandante, que presentó sus observaciones el 15 de noviembre de 2011.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

Observaciones preliminares

13. En su carta de apertura de la presente investigación, el Defensor del Pueblo pidió a la Comisión que explicara si consideraba que había tramitado la reclamación por infracción del demandante de conformidad con su Comunicación sobre las relaciones con el demandante en los casos de infracción [4] («la Comunicación»).

14. En su dictamen, la Comisión alegó que las cuestiones planteadas por el denunciante no podían calificarse de denuncias en el sentido de dicha Comunicación, ya que no «apuntaban a medidas o prácticas contrarias al Derecho [de la UE]», tal como se define en el punto 1 de la Comunicación. En efecto, según la Comisión, la primera cuestión no constituía una infracción del Derecho de la Unión, mientras que la segunda se refería a un acto legislativo de la Unión que no había entrado en vigor en el momento pertinente. Sin embargo, la Comisión reconoció que no informó explícitamente al demandante de su decisión de no tratar sus alegaciones como una denuncia por infracción.

15. En sus observaciones, el denunciante no hizo comentarios sobre las observaciones de la Comisión.

16. El Defensor del Pueblo no considera convincentes las explicaciones de la Comisión. El demandante había dejado claro que consideraba que las autoridades alemanas habían infringido el Derecho de la UE. Por lo tanto, su correo electrónico de 9 de abril de 2010 debería haber sido tratado como una denuncia por infracción. No obstante, si la Comisión considerara que, sobre la base de una de las excepciones establecidas en el punto 3 de la Comunicación, no necesitaba tratar dicho correo electrónico como una denuncia de infracción, debería, como se prevé explícitamente en el punto 4 de la Comunicación, haber informado al denunciante de su posición.

17. No obstante, el Defensor del Pueblo señala que la Comisión ha reconocido que no cumplió la Comunicación en este caso. Por lo tanto, considera que no es necesario seguir investigando este aspecto del asunto.

A. Alegación de que no se trató el fondo de la denuncia de infracción del autor y la reclamación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

18. El denunciante alegó que la Comisión no había tramitado adecuadamente el fondo de su denuncia de infracción relativa a i) el período de validez de los visados para entradas múltiples y ii) la obligación de que los solicitantes de visado comparezcan personalmente en la embajada o consulado del Estado miembro que expide el visado. Afirmó que debía tratar adecuadamente el fondo de su denuncia por infracción.

19. En su dictamen, la Comisión alegó que ya había abordado la primera de las cuestiones mencionadas en una carta anterior que había enviado al denunciante el 9 de abril de 2010.

20. En dicho escrito, la Comisión señalaba que las autoridades alemanas habían concedido a la persona concreta a la que se había referido el demandante un visado para entradas múltiples con una validez de dos años. La Comisión explicó que esto estaba en consonancia con el artículo 5, apartado 1, letra c), del Acuerdo, que preveía la expedición de «visados para entradas múltiples con un período de validez de hasta cinco años».

21. Por lo que se refiere a los argumentos adicionales que el denunciante había presentado a este respecto en sus correos electrónicos de 9 de abril y 25 de noviembre de 2010, la Comisión se remitió a su respuesta de 4 de abril de 2011.

22. Por lo que se refiere a la segunda de las cuestiones anteriores, la Comisión alegó que, en su correo electrónico de 25 de noviembre de 2010, el denunciante no había pedido a la Comisión que investigara esta cuestión, sino que tuviera en cuenta el incidente específico que había mencionado en este contexto en el futuro al supervisar la correcta aplicación del Código de visados, que entró en vigor solo después de este incidente. Por este motivo, la Comisión no respondió en cuanto al fondo a esta cuestión. La Comisión añadió que de la correspondencia que le había presentado el demandante en relación con este incidente se desprendía que las autoridades alemanas habían reconocido que el requisito de comparecencia personal podría haberse dispensado en este caso si se hubiera observado a tiempo la presencia de los visados anteriores del solicitante y hubieran lamentado el error.

23. En sus observaciones, el demandante señaló que había presentado a la Comisión una carta de 25 de noviembre de 2010 del Ministerio de Asuntos Exteriores alemán. En opinión del denunciante, esta carta mostraba que el problema que había planteado no era un incidente aislado, sino que el enfoque de las autoridades alemanas se basaba en una interpretación fundamentalmente errónea del Acuerdo. Por lo tanto, la Comisión debería haber investigado el asunto y haber solicitado un dictamen a las autoridades alemanas.

Evaluación del Defensor del Pueblo

24. El Defensor del Pueblo señala que las quejas planteadas por el demandante en relación con la primera de las dos cuestiones mencionadas en su primera alegación, es decir, las quejas relativas al período de validez de los visados para entradas múltiples, abarcan efectivamente dos cuestiones distintas. El primero de ellos se refiere a la duración de los visados concedidos por las autoridades alemanas. El segundo se refiere a la supuesta insistencia de las autoridades alemanas en que los solicitantes a los que ya se habían concedido visados debían demostrar que los habían utilizado legalmente antes de que pudiera expedirse un nuevo visado.

25. Por lo que se refiere a la primera de las cuestiones anteriores, el Defensor del Pueblo señala que, como señaló acertadamente la Comisión en su carta de 9 de abril de 2010, el artículo 5, apartado 1, letra c), del Acuerdo prevé la expedición de «visados para entradas múltiples con un período de validez de hasta cinco años». A la luz del claro tenor de esta disposición, y a falta de cualquier argumento convincente en sentido contrario, el hecho de que un Estado miembro conceda tal visado por un período inferior a cinco años no puede considerarse, por tanto, una infracción del Derecho de la Unión. Es cierto que el autor sostiene que Alemania casi nunca expide visados para entradas múltiples por un período de cinco años. Sin embargo, el denunciante no parece haber presentado ninguna otra prueba a la Comisión que respalde esta opinión.

26. Por lo que se refiere a la segunda de las cuestiones prejudiciales mencionadas en el punto 24, el Defensor del Pueblo señala que el demandante no se opone a la interpretación que hace la Comisión de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión. Según esta interpretación, el solicitante que desee obtener un visado debe demostrar que dispone de medios de subsistencia suficientes. No obstante, puede eximirse de este requisito, de conformidad con el artículo 14, apartado 6, del Código de visados, cuando el solicitante ya haya demostrado su integridad y fiabilidad, en particular mediante el uso lícito de visados anteriores. En otras palabras, el artículo 14, apartado 6, del Código de visados ofrece a los solicitantes una posibilidad alternativa de demostrar que cumplen uno de los requisitos centrales que deben cumplir para recibir un visado. Esto redunda claramente en interés del solicitante. Visto en este contexto, el hecho de que el Código de visados no estuviera en vigor en el momento de los hechos a los que se refirió el denunciante es irrelevante.

27. Solo podría producirse una infracción del Derecho de la Unión en este contexto si un Estado miembro insistiera en que un solicitante que ya se haya beneficiado de visados anteriores debe demostrar que ha hecho un uso lícito de estos visados e impedir que este solicitante demuestre de otro modo que dispone de medios de subsistencia suficientes. De hecho, este parece ser precisamente el reproche del denunciante contra las autoridades alemanas.

28. En su carta de 4 de abril de 2011, la Comisión consideró que la información facilitada por el denunciante no permitía determinar si el reproche del denunciante estaba justificado. El Defensor del Pueblo considera que esta posición es razonable. Para apoyar su propia opinión, el autor se refirió a una carta de fecha 25 de noviembre de 2010 que había recibido del Ministerio de Asuntos Exteriores alemán. En dicho escrito, el Ministerio de Asuntos Exteriores alemán señaló que, dado que, en relación con la expedición de visados de larga duración, «la prueba de la financiación de todas las estancias futuras [en Alemania] no podía exigirse de manera realista, se presuponía la financiación adecuada de dichas estancias futuras, en interés del solicitante, si su integridad y fiabilidad en el sentido del artículo 24, apartado 2, letra b), del Reglamento (CE) n.o 810/2009 (Código de visados) podían darse por sentadas». A juicio del autor, esta afirmación significaba que los solicitantes que ya se habían beneficiado de visados en el pasado estaban obligados a demostrar que habían hecho un uso lícito de esos visados. El Defensor del Pueblo no está convencido de que esta sea realmente la conclusión que debe extraerse de dicha declaración. De hecho, esta afirmación refleja un enfoque claramente orientado por el interés del solicitante e indica que no se puede «obligar» de manera realista a los solicitantes a demostrar que disponen de medios de subsistencia suficientes. Esto no significa necesariamente que se impida a los solicitantes demostrar que así es.

29. Por lo que se refiere a la segunda de las cuestiones mencionadas en la primera alegación del demandante, es decir, el supuesto requisito de que los solicitantes de visado comparezcan personalmente en la embajada o consulado del Estado miembro que expide el visado, el Defensor del Pueblo no está convencido por el argumento de la Comisión de que el demandante no haya dejado claro que deseaba que se ocupara de esta cuestión. Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera razonable la opinión de la Comisión de que no era necesario adoptar más medidas a este respecto, dado que las autoridades alemanas habían reconocido que se había producido un error.

30. En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que no hubo mala administración por parte de la Comisión en lo que respecta a la primera alegación.

B. Denuncia de no tramitar la denuncia de infracción del autor en un plazo razonable y reclamación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

31. El denunciante alegó que la Comisión no había tramitado su denuncia de infracción en un plazo razonable. Alegó que, en el futuro, la Comisión debería analizar las denuncias de infracciones graves en un plazo razonable.

32. En su dictamen, la Comisión afirmaba que su carta de 9 de abril de 2010 ya había abordado la cuestión de los visados para entradas múltiples. Según la Comisión, el correo electrónico del denunciante de 9 de abril de 2010 enviado poco después había planteado la misma cuestión de manera idéntica sin exponer nuevos hechos o argumentos. Por lo que se refiere al correo electrónico de 25 de noviembre de 2010, la Comisión señaló que respondió mediante cartas de 2 de diciembre de 2010 y de 4 de abril de 2011.

33. El autor no abordó esta cuestión en sus observaciones.

Evaluación del Defensor del Pueblo

34. El Defensor del Pueblo señala que el demandante escribió a la Comisión el 9 de abril de 2010 y el 25 de noviembre de 2010 y que la Comisión solo abordó el fondo de estos correos electrónicos en un correo electrónico que se envió el 4 de abril de 2011, es decir, casi un año después del primer correo electrónico del demandante y más de cuatro meses después de su segundo correo electrónico. No hay nada que sugiera que las cuestiones planteadas por el autor fueran particularmente difíciles de tratar. De hecho, si el primer correo electrónico del denunciante de 9 de abril de 2010 planteaba efectivamente una cuestión que la Comisión ya había tratado y no incluía nuevos hechos o argumentos, es difícil ver qué podría haber impedido a la Comisión informar al denunciante en consecuencia poco después de haber recibido dicho correo electrónico.

35. En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo concluye que la Comisión no tramitó los correos electrónicos del demandante en un plazo razonable. Esto constituye un caso de mala administración.

36. En lo que respecta a la reclamación relacionada con el demandante, el Defensor del Pueblo considera que no es necesario adoptar ninguna otra medida, dado que la Comisión no cuestionó la necesidad de tramitar las reclamaciones por infracción en un plazo razonable.

C. Conclusiones

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente observación crítica:

Es una buena práctica administrativa responder a la correspondencia de los ciudadanos en un plazo razonable. En el presente caso, la Comisión solo respondió al fondo de los dos correos electrónicos del denunciante casi un año y cuatro meses después de su envío, respectivamente, sin poder justificar este retraso. Esto constituye un caso de mala administración.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión Europea.

P. Nikiforos Diamandouros

Hecho en Estrasburgo, el 17 de junio de 2013.

[1] DO L 332, p. 68. Este Acuerdo entró en vigor el 1 de enero de 2008.

[2] DO 2009, L 243, p. 1.

[3] DO 2006, L 105, p. 1.

[4] DO 2002, C 244, p. 5. Desde entonces, este texto ha sido sustituido por una nueva Comunicación publicada en 2012 [COM(2012) 154 final].