Estrasburgo, 18 de abril de 2006

Estimado Señor X:

Por medio de faxes de fecha de 23 y 25 de diciembre de 2004, presentó Ud. una reclamación al el Defensor del Pueblo Europeo contra el Parlamento Europeo, en nombre y representación de la empresa Y. Su reclamación se refería a las decisiones adoptadas por el Parlamento los días 21 de septiembre, y 13 y 15 de octubre de 2004, por las que se rechazaban las ofertas presentadas por su empresa a diversas licitaciones.

El 16 de marzo de 2005, informé al Presidente del Parlamento de su reclamación y le pedí que presentara un informe al respecto. El 15 de junio de 2005, el Parlamento me envió su informe, que le remití, invitándola a formular observaciones. El 28 de julio de 2005, Ud. me hizo llegar sus observaciones.

Me dirijo a Ud. ahora para poner en su conocimiento los resultados de las investigaciones que he realizado.

RECLAMACIÓN

Los antecedentes del asunto, de acuerdo con la descripción del reclamante son, en resumen, los siguientes:

Reclamación 3426/2004/JMA

El reclamante había presentado una primera reclamación al Defensor del Pueblo Europeo contra el Parlamento Europeo con fecha de 22 y 30 de noviembre de 2004. La misma fue registrada con el número 3426 /2004/JMA . La reclamación se refería a las decisiones del Parlamento de 21 de septiembre, y 13 y 15 de octubre de 2004 por las que se rechazaban las ofertas presentadas por el reclamante a diversas licitaciones.

En su reclamación, el reclamante explicaba que, en 2004, su empresa presentó varias ofertas a diferentes licitaciones relacionadas con el trabajo de traducción del Parlamento. Cada una de las ofertas fue enviada en cajas cerradas con cinta adhesiva. Los días 21 de septiembre y 13 y 15 de octubre de 2004, el Parlamento Europeo informó al reclamante de que sus ofertas no habían sido seleccionadas porque no llevaban estampada la firma del licitador sobre la cinta adhesiva y no cumplían por tanto los requisitos del artículo 143, apartado 3, del Reglamento de la Comisión nº 2342/2002 de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo Reglamento de desarrollo), el cual requiere que, en caso de que se utilicen sobres autoadhesivos para presentar las ofertas, éstos deberán ir cerrados mediante cintas adhesivas, sobre las que el remitente estampará su firma. El reclamante alegaba que la citada disposición no era aplicable a sus ofertas, porque sólo puede aplicarse a los sobres autoadhesivos y, en este caso, las ofertas habían sido enviadas en cajas cerradas. Observaba igualmente que las decisiones del Parlamento de rechazar sus ofertas no contenían ninguna referencia a las posibles vías de recurso.

Mediante carta fechada el 5 de noviembre de 2004, el reclamante presentó un recurso ante el Parlamento, en el que solicitaba que se reconsideraran las decisiones citadas. El 24 de noviembre de 2004, los servicios del Parlamento acusaron recibo del recurso e informaron al reclamante de que los servicios competentes lo estudiarían y comunicarían su decisión lo antes posible.

Los días 22 y 30 de noviembre de 2004, el reclamante presentó una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo. Puesto que, en aquel momento, parecía que el Parlamento aún no había tenido la oportunidad de completar su estudio del recurso del reclamante, el Defensor del Pueblo Europeo estimó que no podía considerarse que la reclamación hubiera estado precedida de las adecuadas gestiones administrativas exigidas por el artículo 2, apartado 4, de su Estatuto. El 15 de diciembre de 2004, el Defensor del Pueblo Europeo declaró, por tanto, la reclamación inadmisible e informó al reclamante de que podría renovar su reclamación si consideraba que la respuesta del Parlamento a su recurso era inadecuada.

Reclamación 287/2005/JMA

Con fecha de 23 y 25 de diciembre de 2004, el reclamante volvió a contactar por fax al Defensor del Pueblo Europeo, explicando que, el 6 de diciembre de 2004, el Parlamento había dado respuesta formal a su recurso. En la respuesta, el Parlamento confirmaba su decisión anterior de excluir las ofertas del reclamante de las licitaciones, con el argumento de que las cajas en las que se habían enviado las ofertas no llevaban la firma estampada sobre la cinta adhesiva, por lo que no cumplían los requisitos establecidos en el artículo 143, apartado 3, del Reglamento de desarrollo.

El reclamante repitió las alegaciones formuladas en sus anteriores reclamaciones y argumentó que las decisiones del Parlamento no eran justas.

Teniendo en consideración la nueva evidencia, el Defensor del Pueblo Europeo decidió registrar la carta del reclamante como una nueva reclamación (referencia 287/2005/JMA) e iniciar una investigación al respecto. Las alegaciones sobre las que el Defensor del Pueblo Europeo pidió al Parlamento que presentara un informe fueron las siguientes:

El reclamante alega, en resumen, que las decisiones del Parlamento de 21 de septiembre y 13 y 15 de octubre de 2004:

1. se basan en una interpretación incorrecta del artículo 143, apartado 3, del Reglamento de la Comisión nº 2342/2002, porque sus ofertas no habían sido presentadas en sobres autoadhesivos, como se establece expresamente en dicha disposición, sino en cajas cerradas que habían sido selladas con cinta adhesiva;
2. no hacía referencia a ninguna posible vía de recurso que permitiera impugnar el rechazo.

El reclamante solicita por tanto que el Parlamento reconsidere su decisión de no tomar en consideración sus ofertas.

INVESTIGACIÓN

Informe del Parlamento

En su informe, el Parlamento trató por separado cada una de las dos alegaciones formuladas por el reclamante.

El Parlamento explicó que su decisión se justificaba porque las ofertas del reclamante no cumplían los requisitos establecidos en el artículo 143, apartado 3, del Reglamento de desarrollo que, según el Parlamento, era aplicable a dichas ofertas. La institución argumentaba que la disposición tiene como objeto mantener la confidencialidad de las ofertas hasta la sesión de apertura simultánea de todas ellas. Teniendo en cuenta este objetivo general, el Parlamento consideraba que el legislador comunitario difícilmente podía haber pretendido limitar la aplicación de la norma a ofertas enviadas en sobres. El Parlamento exponía que la palabra «sobre» debe interpretarse como referencia al recipiente que contiene una oferta, cualquiera que sea la forma que adopte (sobre, caja, maleta, etc.). En consecuencia, el comité encargado de la apertura y el funcionario fedatario estimaron legítimamente que el embalaje de papel que contenía las ofertas era análogo a un sobre.

El Parlamento exponía además que, desde su punto de vista, la referencia a los sobres autoadhesivos del artículo 143, apartado 3, del Reglamento de desarrollo, incluye cualquier tipo de recipiente en el que se contenga la oferta, cuya confidencialidad no esté garantizada porque pueda abrirse con facilidad. En estos casos, la disposición exige que los sobres autoadhesivos estén sellados con cinta adhesiva sobre la que debe figurar la firma del licitador. El Parlamento observaba que, en este caso, el envoltorio de papel que contenía las ofertas podría haber sido abierto con facilidad y que la cinta adhesiva usada para cerrarlo no llevaba ningún signo que permitiera identificar de manera auténtica al licitador . En esas circunstancias, la confidencialidad de la oferta del reclamante no quedaba garantizada, puesto que el contenido podía haber sido modificado entre el momento del envío y la apertura de los sobres.

En cuanto a la información que debía suministrarse respecto a las vías de recurso, el Parlamento argumentaba que, en el estado actual de la legislación, no existe ninguna disposición vinculante que prescriba la forma en que las instituciones comunitarias deben actuar en sus relaciones con el público. La institución observaba que, con arreglo al artículo 100, apartado 2, primer párrafo, del Reglamento financiero, el órgano de contratación sólo está obligado a informar a los candidatos o licitadores no seleccionados de los motivos por los que se hubiere desestimado su candidatura u oferta . A juicio del Parlamento, esta disposición no exige que se informe a licitadores no seleccionados sobre las ví as de recurso.

El Parlamento concluía que, en este caso, sus servicios habían aplicado correctamente el artículo 143, apartado 3, del Reglamento de desarrollo, así como las disposiciones sobre la información que debe darse a los licitadores.

Observaciones del reclamante

En sus observaciones, el reclamante repitió las alegaciones formuladas en su reclamación.

El reclamante subrayó que el Parlamento no había tenido en cuenta en su caso una serie de normas y principios de aplicación general, como los relativos a la buena administración. Alegaba que la interpretación que hace el Parlamento del Reglamento de desarrollo es innovadora y que los licitadores no habían sido previamente informados de la misma. En su opinión, los servicios del Parlamento encargados de la selección de ofertas no tenían capacidad legal para hacer una interpretación independiente de las normas aplicables.

En cuanto a la información sobre las vías de recurso, el reclamante argumentó que, aunque el artículo 100, apartado 2, del Reglamento financiero no exige que el órgano de contratación informe a los licitadores no seleccionados de las vías de recurso disponibles, la carta del Parlamento Europeo de 21 de septiembre de 2004 le comunicaba un plazo para la presentación de un recurso contra la decisión. Por otra parte, señalaba que el Código de Buena Conducta del Parlamento Europeo establece que cuando quepa recurso contra una decisión, tal posibilidad deberá estar claramente especificada, con todas las informaciones necesarias para la presentación del mismo.

DECISIÓN

1 Interpretación del Reglamento de la Comisión nº 2342/2002 por parte del Parlamento Europeo

1.1 El reclamante alega que las decisiones del Parlamento Europeo de 21 de septiembre y 13 y 15 de octubre de 2004 se fundaban en una interpretación incorrecta del artículo 143, apartado 3, de Reglamento de la Comisión nº 2342/2002 (Reglamento de desarrollo) , puesto que sus ofertas no habían sido presentadas en sobres autoadhesivos, como se establece explícitamente en dicha disposición, sino en cajas cerradas con cinta adhesiva.

El reclamante argumenta que la citada disposición sólo se aplica a los sobres autoadhesivos.

En sus observaciones, el reclamante aduce que los servicios del Parlamento no tienen capacidad legal para efectuar una interpretación innovadora del Reglamento sin que licitadores hubieran sido informados previamente.

1.2 El Parlamento responde que su decisión de rechazar las ofertas del reclamante venía justificada sobre la base que las mismas no satisfacían los requisitos establecidos en el artículo 143, apartado 3, del Reglamento de desarrollo. Así, la forma en que se habían enviado no garantizaba la confidencialidad de su contenido, puesto que ese contenido podría haberse modificado entre el envío y la apertura de los sobres.

El Parlamento estima que el artículo 143, apartado 3, del Reglamento de desarrollo tiene por objeto mantener la confidencialidad de las ofertas hasta la sesión de apertura de las mismas. En consecuencia, la referencia a los sobres autoadhesivos en dicha disposición debe entenderse en un sentido amplio que incluiría también cualquier tipo de recipiente que contenga una oferta (sobre, caja, maleta, etc.), cuy a confidencialidad no esté garantizada porque pueda abrirse con facilidad.

1.3 El Defensor del Pueblo Europeo ha examinado en detalle el fundamento jurídico de las actuaciones del Parlamento Europeo en este caso. El Defensor del Pueblo observa en primer lugar que el Parlamento ha basado su rechazo a las ofertas del reclamante sobre la base de una interpretación del artículo 143, apartado 3, del Reglamento de desarrollo, justificada en la necesidad de garantizar la confidencialidad de las ofertas . El Defensor del Pueblo observa igualmente que la necesidad de garantizar la confidencialidad de las ofertas es un principio básico consagrado en la normativa por la que se rige la contratación pública, particularmente el Reglamento financiero de la UE(1), así como su Reglamento de desarrollo(2).

El principio general de la confidencialidad de las ofertas se establece en el artículo 98, apartado 1, del Reglamento financiero de la UE en los siguientes términos:

«Las modalidades de presentación de las ofertas deberán garantizar una concurrencia efectiva y la confidencialidad del contenido de las ofertas hasta su apertura simultánea.»

Este principio general se ha desarrollado en el artículo 143 del Reglamento de desarrollo, según el cual:

«1. Las solicitudes de participación se presentarán por carta, fax o correo electrónico; en estos dos últimos casos, serán confirmadas por envío de una carta antes de que expiren los plazos contemplados en los artículos 140 y 251

2. [...]

3. Con el fin de mantener la confidencialidad y evitar cualquier dificultad en los casos de remisión de ofertas por carta, se incluirá la mención siguiente en la convocatoria de licitación: «La oferta deberá presentarse en dos sobres cerrados, uno dentro del otro. En el sobre interior se indicará, además del servicio destinatario, según se indica en la convocatoria de licitación, el siguiente texto: Licitación — El servicio de reparto de la correspondencia no deberá abrir este sobre. En caso de que se utilicen sobres autoadhesivos, éstos deberán ir cerrados mediante cintas adhesivas, al sesgo de las cuales el remitente estampará su firma».»

1.4 Según la información disponible, resulta que, en este caso, el reclamante presentó sus ofertas no en dos sobres separados, sino en cajas, introducidas una dentro de la otra. Estas cajas no eran autoadhesivas, sino que habían sido selladas con papel adhesivo. Ninguna de ellas, sin embargo, presentaba la firma del licitador al sesgo del papel adhesivo. La cuestión que se debate es, por tanto, si la interpretación hecha por el Parlamento de las citadas disposiciones, que condujo a la exclusión de las ofertas del reclamante, es correcta.

Al revisar la interpretación de las normas pertinentes por el Parlamento, el Defensor del Pueblo es consciente de que los Tribunales comunitarios han declarado que toda disposición de derecho comunitario debe situarse en su contexto e interpretarse a la luz de la sistemática global de la legislación comunitaria, teniendo en cuenta la finalidad normativa.

1.5 El Defensor del Pueblo indica que la primera cuestión a dilucidar es el concepto de carta y si pueden enviarse ofertas por medios distintos al de una carta introducida dentro de un sobre. Con arreglo al artículo 143, apartado 1, del Reglamento de desarrollo, podría parecer que todas las ofertas deben presentarse por carta. El Defensor del Pueblo Europeo considera, no obstante, que una interpretación literal de las citadas normas, según la cual una carta sería exclusivamente definida como una comunicación escrita, mecanografiada o impresa remitida en un sobre, tendría como resultado la exclusión de ofertas presentadas en una caja o en un recipiente más grande, como una maleta o un baúl. Dada la naturaleza de los procedimientos de licitación y el gran número de documentos que pueden incluirse en una oferta, esta interpretación podría parecer indebidamente restrictiva.

Teniendo en cuenta la naturaleza del procedimiento de licitación y el volumen de documentos que en general se incluyen en una oferta , el Defensor del Pueblo considera razonable que el concepto de carta se interprete, en línea con el punto de vista del Parlamento, con un criterio extensivo, de manera que incluya las presentaciones en forma distinta de los sobres, por ejemplo, en cajas. Por otra parte, el Defensor del Pueblo señala que una interpretación contraria no hubiera beneficiado al reclamante, que presentó sus ofertas en cajas.

1.6 El Defensor del Pueblo debe a continuación abordar la interpretación del concepto de sobre autoadhesivo realizada por el Parlamento. El apartado 3 del artículo 143 del Reglamento de desarrollo impone a los licitadores que utilizan sobres autoadhesivos la obligación tanto de sellar el sobre con cinta adhesiva como de estampar su firma al sesgo de la cinta selladora. Resulta que la finalidad de esta medida es garantizar la aplicación estricta de la obligación general de confidencialidad establecida, tanto en el apartado 1 del artículo 98 del Reglamento financiero de la UE como en la primera frase de apartado 3 del artículo 143 del Reglamento de desarrollo, a situaciones como la del envío de ofertas en un sobre autoadhesivo. Tal tipo de sobres, por su misma naturaleza, no garantiza que el contenido de una oferta siga siendo confidencial hasta l apertura simultánea de todas las ofertas.

Con el fin de asegurarse una aplicación coherente de los citados principios, el Defensor del Pueblo estima razonable que puedan aplicarse los mismos requisitos no sólo a los sobres autoadhesivos, sino a otras situaciones en las que, debido a su naturaleza, el contenido de una oferta puede ser alterado. Este puede ser el caso en que se utilizan cajas cerradas con cinta adhesiva, como las empleadas por el reclamante, que pueden abrirse sin dejar huella visible, a menos que la cinta adhesiva lleve una firma al sesgo.

1.7 En virtud de las anteriores consideraciones, el Defensor del Pueblo considera que el Parlamento interpretó correctamente las disposiciones mencionadas y que tenía por tanto legitimidad para aplicarlas a los efectos de excluir la oferta del reclamante. El Defensor del Pueblo observa que, en su respuesta al reclamante, así como en la respuesta a la presente investigación, el Parlamento ha dado una explicación pormenorizada de las razones que le llevaron a excluir la oferta del reclamante. Estas explicaciones constituyen una declaración adecuada de la posición adoptada por la institución. El Defensor del Pueblo recuerda, no obstante, que la suprema autoridad en la interpretación del Derecho comunitario es el Tribunal de Justicia.

El Defensor del Pueblo considera, por tanto, que no hay pruebas de mala administración en relación con este aspecto de la reclamación.

2 Omisión del Parlamento al no indicar las posibles vías de recurso

2.1 El reclamante alega que las decisiones del Parlamento de 21 de septiembre, y 13 y 15 de octubre de 2004 no hacía referencia alguna a las vías de recurso disponibles contra la decisión de rechazo.

En sus observaciones, el reclamante alude al Código de Buena Conducta del Parlamento , según el cual, cuando quepa recurso contra una decisión, tal posibilidad deberá estar claramente especificada, con todas las informaciones necesarias para la presentación del mismo.

2.2 El Parlamento argumenta que, en el estado actual de la legislación comunitaria, no existe una disposición jurídicamente vinculante que determine la forma en que las instituciones europeas deben comportarse en sus relaciones con el público y que, por tanto, no hay una obligación de informar a los licitadores de las vías de recurso, pues no existe tal disposición en el artículo 100, apartado 2, primer párrafo, del Reglamento financiero.

2.3 El Defensor del Pueblo Europeo recuerda que el 11 de marzo de 2002, el Parlamento promulgó un Código de Buena Conducta, que establece, entre otras, una serie de obligaciones para sus funcionarios y otros agentes en sus relaciones con el público(3).

La Parte III de la Guía de las obligaciones de los funcionarios y agentes del Parlamento Europeo, incluye una sección A relativa a la transparencia administrativa, en cuyo artículo 6 se establece que:

«Si una decisión puede ser objeto de recurso, deberá indicarse claramente, con todas las informaciones necesarias para la presentación del recurso.»

2.4 El Defensor del Pueblo Europeo ha analizado cuidadosamente la información disponible, habiendo verificado que todas las cartas que el Parlamento envió al reclamante el 21 de septiembre, y los días 13 y 15 de octubre de 2004 comunicándole su decisión de rechazar sus ofertas incluían la siguiente frase en relación con los recursos:

«Ninguna solicitud de información que pueda usted formular ni nuestra correspondiente respuesta tendrán por finalidad ni por efecto suspender el plazo de prescripción para la presentación de un recurso contra la presente decisión, que será de dos meses a partir de la fecha de la presente carta.»

El Defensor del Pueblo observa que la carta del Parlamento de 6 de diciembre de 2004, en la que confirmaba el rechazo de las ofertas del reclamante, no contenía ninguna referencia a las vías de recurso.

2.5 El Defensor del Pueblo es consciente que, como ha señalado el Parlamento, el Reglamento financiero no contiene disposición alguna que regule las vías de recurso a disposición de los licitadores. No obstante, los principios de buena administración, entre los que se encuentra el de informar sobre las vías de recurso, son de aplicación general y no existe indicación alguna de que el legislador comunitario pretendiera que las disposiciones pertinentes del Reglamento financiero sobre la información a los licitadores excluyeran el principio general de buena administración en lo que se refiere a la información sobre las vías de recurso.

2.6 El Defensor del Pueblo estima que, en sus cartas por las que rechazaba las ofertas del reclamante, el Parlamento no dio ninguna información pertinente que hubiera podido facilitar la presentación de un recurso por parte del reclamante contra dichas decisiones. Al no suministrar información sobre las vías de recurso disponibles contra sus decisiones, el Parlamento ha incumplido las obligaciones que le impone su propio Código de Buena Conducta, lo que constituye un caso de mala administración. Se remitirá por tanto un comentario crítico al respecto al Parlamento Europeo.

3 Reconsideración de las ofertas del reclamante

3.1 El reclamante solicita que el Parlamento reconsidere su decisión de no tomar sus ofertas en consideración.

3.2 Teniendo en cuenta los resultados de la investigación recogidos en el apartado 1.5, el Defensor del Pueblo Europeo no estima que la reclamación del reclamante tenga fundamento en relación a este aspecto.

4 Conclusión

En virtud de la investigación realizada por el Defensor del Pueblo Europeo en relación con esta reclamación, resulta necesario formular el siguiente comentario crítico:

El Defensor del Pueblo estima que, en sus cartas por las que rechazaba las ofertas del reclamante, el Parlamento no le dio la información pertinente que le hubiera podido facilitar la presentación de un recurso contra dichas decisiones. Al no suministrar información sobre las vías de recurso disponibles contra sus decisiones, el Parlamento ha incumplido las obligaciones que le impone su propio Código de Buena Conducta, lo que constituye un caso de mala administración.

Teniendo en cuenta que estos aspectos de la reclamación afectan a procedimientos relacionados con hechos concretos acaecidos en el pasado, no procede buscar una solución amistosa de la cuestión. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo ha procedido a archivar el asunto.

El Presidente del Parlamento será informado también de la presente decisión.

Le saluda atentamente,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del consejo de 25 de junio de 2002 por el que se apruebal Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas; DO L 248, 16/09/2002 p. 1.

(2) Reglamento (CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, EURATOM) n° 1605/2002 del Consejo, por el que se apruebal Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas; DO L 357, 31/12/2002 p. 1.

(3) «Guía de las obligaciones de los funcionarios y agentes del Parlamento Europeo - Código de Buena Conducta» ; ACTA DE LA MESA 11.3.220/ANEXO.