Antecedentes de la denuncia

1. Los servicios de movilidad digital multimodal (MDMS) son plataformas digitales que combinan varios modos de transporte en una única interfaz para la planificación, la reserva y el pago. Su objetivo es hacer que los viajes sean más convenientes, asequibles y sostenibles, por lo que forman parte del Pacto Verde Europeo y de su estrategia de movilidad [1] En vista de ello, la Comisión Europea anunció su intención de presentar una propuesta legislativa sobre el MDMS en septiembre de 2021 [2].

2. Dos años después, en septiembre de 2023, el Comité de Control Reglamentario [3] emitió un dictamen negativo sobre el proyecto de informe de evaluación de impacto de la Comisión relativo a la propuesta MDMS. A raíz de este dictamen, la Comisión comenzó a trabajar en una evaluación de impacto actualizada y decidió cambiar su enfoque y proponer dos Reglamentos: el Reglamento único de reserva y venta de billetes digitales (SDBTR) y el Reglamento sobre los servicios de movilidad digital multimodal (MDMSR)[4].

3. En marzo de 2025, el denunciante, una empresa, presentó una solicitud de acceso público ^[5] al dictamen negativo del CCR. En respuesta, la Comisión denegó el acceso al documento en su totalidad. Al hacerlo, se basó en una excepción en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos (Reglamento 1049/2001), alegando que la divulgación del documento socavaría su proceso de toma de decisiones en curso ^[6] sobre la iniciativa legislativa.

4. El denunciante pidió a la Comisión que revisara su posición (mediante una «solicitud confirmatoria»), impugnando la aplicación de la excepción por parte de la Comisión y subrayando que se aplica un nivel de transparencia especialmente elevado a los documentos legislativos.

5. En su decisión confirmatoria de diciembre de 2025, la Comisión confirmó su denegación de acceso. Subraya el carácter sensible de la iniciativa legislativa y la dificultad de llegar a un consenso al respecto. La Comisión añadió que estaba sometida a una presión externa considerable y, para ilustrar este punto, se refirió a una organización de empresas ferroviarias (CER [7]) que eludía los procedimientos estándar de diálogo con las partes interesadas [8] y se dirigía directamente al CCR dirigiendo una carta a su presidente. Por último, la Comisión señaló que el dictamen es de septiembre de 2023 y que, entretanto, ha revisado sustancialmente la evaluación de impacto. Por lo tanto, consideró que la divulgación del dictamen daría lugar a malentendidos y confusión, desviando los debates en curso de las opciones políticas que se están estudiando actualmente. 

6. Insatisfecho con este resultado, el demandante recurrió al Defensor del Pueblo en abril de 2026.

La investigación

7. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la decisión de la Comisión de denegar el acceso al dictamen del CCR solicitado en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

8. Durante la investigación, la Comisión presentó puntos de vista adicionales sobre la reclamación, y el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó el dictamen del CCR, así como su nota de presentación y la carta de la organización de empresas ferroviarias CER a la que se hace referencia en la decisión confirmatoria de la Comisión.

9. Mientras tanto, la Comisión adoptó su «paquete sobre pasajeros», que consta de tres propuestas legislativas para simplificar la planificación y la reserva de viajes y garantizar una mejor protección de los viajeros de ferrocarril [9].

Argumentos presentados

10. En su solicitud confirmatoria, el denunciante destacó el nivel particularmente elevado de transparencia que se aplica a los documentos legislativos.^[10] Consideró que ni el hecho de que la propuesta legislativa aún no se haya adoptado ni la afirmación especialmente sensible (que el denunciante consideró que no era el caso) pueden justificar la denegación de acceso al dictamen del Comité de Control Reglamentario en cuestión. Sostuvo que, en lugar de socavar la protección de los intereses públicos, el acceso público al dictamen del CCR enriquecería el debate público y que corresponde a la Comisión evitar cualquier efecto adverso en su proceso de toma de decisiones derivado de la presión externa ^[11].

11. La Comisión reconoció, en su decisión confirmatoria, que el Tribunal de Justicia y el Defensor del Pueblo consideran que los dictámenes del CCR constituyen documentos legislativos, pero señaló que esto no significa que la Comisión no pueda denegar el acceso a ellos sobre la base de una evaluación individual del documento en cuestión.

12. En este caso, la Comisión consideró que los Reglamentos propuestos [12] son muy debatidos y abordan aspectos sensibles desde el punto de vista comercial y estratégico de los sectores del transporte y la movilidad, al tiempo que se cruzan con debates más amplios sobre la soberanía digital, el Derecho de la competencia y la regulación de las plataformas, lo que aumenta la sensibilidad política de la iniciativa, también entre los Estados miembros. En vista de ello, la Comisión declaró que el consenso sobre la iniciativa es difícil y que las posiciones de las partes interesadas están profundamente polarizadas. En particular, la Comisión se refirió a los operadores ferroviarios históricos que ejercían una presión considerable y recurrían a tácticas no convencionales para influir en el proceso de toma de decisiones de la Comisión. En concreto, la RCE eludió los procedimientos estándar de diálogo con las partes interesadas y recurrió directamente al CCR, demostrando que la Comisión estaba sometida a una gran presión externa.

13. Además, la Comisión indicó que el dictamen se remonta a septiembre de 2023 y que, por lo tanto, se refiere a la anterior evaluación de impacto del MDMS, que se ha revisado sustancialmente desde entonces. En opinión de la Comisión, la divulgación podría dar lugar a malentendidos y confusión, y «desviaría el debate en curso de las medidas y opciones políticas actuales, lo que socavaría la calidad de las aportaciones de las partes interesadas y podría retrasar el proceso de toma de decisiones sobre una iniciativa crucial». En general, la Comisión alegó que su capacidad para garantizar la integridad, la serenidad, la eficacia y la equidad de su proceso de toma de decisiones se vería socavada si el dictamen del CCR se divulgara «dado el carácter interno del documento, la fase en curso del procedimiento y la naturaleza muy sensible del contenido del documento».

14. La Comisión concluyó que el denunciante no había alegado ningún interés público superior en la divulgación y que no era posible conceder un acceso parcial significativo.

15. En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante alegó que la presión externa es un argumento a favor de la transparencia y no en contra de ella. Más concretamente, consideró que la Comisión debe actuar como árbitro independiente y que no deben ser solo las personas con acceso directo a la Comisión (como la RCE) las que deben poder influir en el resultado. El denunciante también señaló que el «riesgo de confusión pública» no es una excepción con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

16. El denunciante añadió que, en lugar de ser un documento preparatorio puramente interno, el documento en cuestión es un documento legislativo relativo al proceso de toma de decisiones sobre un acto legislativo fundamental para el sector del transporte al que se aplica un alto nivel de transparencia. Alegó que hacer públicas las conclusiones del CCR garantizaría unas condiciones de competencia equitativas y que existe un interés público superior en comprender por qué el CCR rechazó la evaluación de impacto inicial en el contexto del debate público en curso sobre la iniciativa legislativa.

17. En sus puntos de vista adicionales sobre la denuncia, la Comisión reiteró que el proceso legislativo en cuestión ha sido políticamente sensible. Explicó que el CCR solicitó una mayor justificación de los problemas que debía abordar la iniciativa legislativa, lo que llevó a la Comisión a emprender una revisión exhaustiva. Por lo tanto, en el momento de la solicitud de acceso, el dictamen del CCR de 2023 ya no reflejaba la evolución del trabajo de la Comisión, y su divulgación habría socavado la integridad del proceso de toma de decisiones en curso. Más concretamente, según la Comisión, dar acceso público al dictamen del CCR de septiembre de 2023 habría expuesto a la Comisión, en el momento de la decisión confirmatoria, a presiones externas indebidas, comprometido la independencia del CCR y creado confusión entre las partes interesadas.

18. La Comisión consideró que la carta de la RCE ilustraba lo anterior y llegó a la conclusión de que ninguna de las partes interesadas tenía un acceso privilegiado al dictamen de septiembre de 2023, mientras que todas las partes interesadas ahora tienen acceso a la evaluación de impacto revisada y al dictamen correspondiente del Comité de Control Reglamentario ^[13].

Evaluación del Defensor del Pueblo

19. Los Tratados de la UE conceden una importancia fundamental a la apertura del proceso de toma de decisiones de la UE y a la posibilidad de que los ciudadanos de la UE participen en la vida democrática de la Unión. La apertura y la participación pública son aún más importantes cuando las instituciones de la UE actúan en su capacidad legislativa. En vista de ello, el Defensor del Pueblo ha sostenido sistemáticamente que debe permitirse al público examinar toda la información que constituya la base de un acto legislativo [14].

20. La jurisprudencia de la Unión ya ha establecido que los informes de evaluación de impacto y los dictámenes del Comité de Control Reglamentario que los acompañan constituyen elementos importantes del proceso legislativo de la Unión [15] y, por lo tanto, son «documentos legislativos» en el sentido del artículo 12, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 [16]. Por consiguiente, la excepción invocada por la Comisión para denegar el acceso del público al documento debe aplicarse de manera aún más restrictiva.

21. Para justificar la denegación de acceso en este caso, la Comisión destacó la sensibilidad de la iniciativa legislativa, la profunda polarización de las posiciones de las partes interesadas y el hecho de que la CER se pusiera en contacto directamente con el presidente del CCR. En general, la Comisión consideró que estaba sometida a una gran presión externa y que la independencia del CCR se habría visto comprometida al divulgar el dictamen.  

22. El Defensor del Pueblo señala que el hecho de que una iniciativa legislativa sea controvertida o especialmente sensible no justifica, por sí mismo, denegar el acceso a los documentos relacionados.[17] En este caso, tras examinar el dictamen del Comité de Control Reglamentario solicitado, el Defensor del Pueblo no está convencido de que su contenido sea especialmente sensible. Más bien, el CCR presentó a la Comisión recomendaciones sobre cómo fundamentar mejor su(s) propuesta(s) legislativa(s) en lo que respecta al MDMS.

23. La jurisprudencia de la Unión reconoce el riesgo de presión externa como motivo legítimo para restringir el acceso a los documentos sobre la base de la necesidad de proteger el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, la realidad de tal presión externa debe demostrarse con certeza, y deben aportarse «pruebas tangibles» para demostrar que existe un riesgo razonablemente previsible de que la decisión se vea sustancialmente afectada debido a dicha presión externa [18].

24. La representación de intereses, ya sea por parte de grupos profesionales, grupos de consumidores o miembros del público, forma parte de los «elementos genéricos de cualquier proceso legislativo democrático»[19]. Refleja el hecho de que el público y los grupos de interés específicos tienen un interés legítimo en seguir y participar en el proceso legislativo. Sin embargo, para que todos los intereses estén en condiciones de compartir opiniones informadas durante los debates legislativos en curso, es especialmente importante que exista, en la mayor medida posible, unas condiciones de competencia equitativas en términos de acceso a la información.

25. La carta de la RCE ilustra que las partes interesadas han intentado efectivamente informar el proceso de toma de decisiones de la Comisión en lo que respecta al MDMS. Si bien la Defensora del Pueblo aprecia que, en este caso, hubo presión externa, considera que la Comisión no ha explicado por qué dicha presión externa habría aumentado aún más debido a la divulgación del dictamen del Comité de Control Reglamentario.

26. Aun suponiendo que se incrementara, considera que la Comisión no demostró, en el caso de autos, que fuera razonablemente previsible que la presión externa habría perjudicado gravemente su proceso de toma de decisiones. En concreto, el Defensor del Pueblo no está convencido de que la presión externa, en forma de la carta RCE en cuestión, pueda obstaculizar la capacidad de la Comisión para actuar de manera totalmente independiente y exclusivamente en interés general [20]. 

27. En cualquier caso, el Tribunal de Justicia ha declarado que corresponde a la Comisión evitar cualquier efecto adverso en su proceso de toma de decisiones derivado de presiones externas [21] . A este respecto, el Defensor del Pueblo entiende que la Comisión ya ha establecido normas para garantizar la independencia del CCR [22].

28. En la misma línea, la Comisión alegó que el dictamen del CCR solicitado se remonta a septiembre de 2023 y, por lo tanto, ya no reflejaba la evolución del trabajo de evaluación de impacto de la Comisión en el momento de la decisión confirmatoria. Por lo tanto, su divulgación habría creado confusión entre las partes interesadas y habría desviado la atención de las opciones políticas que se estaban debatiendo en ese momento, retrasando así el proceso de toma de decisiones y socavando su integridad.

29. El Defensor del Pueblo señala que los tribunales de la UE han sostenido en múltiples ocasiones que el público es perfectamente capaz de comprender que determinados documentos son de carácter provisional y, por lo tanto, pueden ser objeto de cambios.[23] Fundamentalmente, el Tribunal de Justicia recordó que la expresión por parte del público o de las partes interesadas de sus puntos de vista sobre las opciones políticas previstas por la Comisión antes de que se anuncien propuestas legislativas específicas «es parte integrante del ejercicio por parte de los ciudadanos de la UE de sus derechos democráticos».[24]   

30. En este caso en particular, la Defensora del Pueblo considera que la divulgación del dictamen de septiembre de 2023 habría permitido a las partes interesadas examinar cómo la Comisión estaba dando efecto a las observaciones del CCR mientras el proceso de toma de decisiones de la Comisión aún estaba en curso.

31. En general, la Defensora del Pueblo no está convencida de que la divulgación del dictamen del Comité de Control Reglamentario solicitado hubiera aumentado la presión sobre la Comisión y, en consecuencia, afectado gravemente, o prolongado o complicado aún más [25] la finalización de la evaluación de impacto y la adopción de las propuestas legislativas de la Comisión.

32. En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo concluye que la Comisión no estaba justificada en la aplicación de la excepción para la protección de su toma de decisiones en curso, y ciertamente no al documento en su totalidad.

33. Entretanto, la Comisión publicó sus propuestas legislativas en relación con el «Paquete sobre los Pasajeros», acompañadas de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión que contiene la evaluación de impacto revisada ^[26]. El presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión reproduce el contenido del dictamen del CCR de septiembre de 2023. Sin embargo, debido al paso del tiempo, la información ahora divulgada puede dejar de ser útil para el fin que el reclamante había pretendido, es decir, dar a conocer sus puntos de vista antes de que se adopte la propuesta legislativa.

34. A la luz de la clara jurisprudencia que exige que las instituciones de la Unión apliquen un nivel de transparencia especialmente elevado a los documentos legislativos, el Defensor del Pueblo considera que la negativa de la Comisión a conceder acceso público al documento, incluso en parte, constituye una mala administración.

35. Sin embargo, dado que el contenido del dictamen del CCR en cuestión es ahora público y que la Comisión publicó sus propuestas legislativas, el Defensor del Pueblo considera que una recomendación a la Comisión para que reconsidere su posición sobre la solicitud de acceso público no serviría para un propósito útil.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La negativa de la Comisión Europea a conceder acceso público al dictamen del Comité de Control Reglamentario en relación con la iniciativa legislativa sobre los servicios de movilidad digital multimodal, incluso en parte, constituyó mala administración.

Sin embargo, dado que el contenido del dictamen del CCR en cuestión es ahora público y que la Comisión ha publicado, entretanto, sus propuestas legislativas, el Defensor del Pueblo considera que una recomendación a la Comisión para que reconsidere su posición sobre la solicitud de acceso público no sería útil.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión Europea.

Teresa Anjinho Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 25.6.2026

[1] Para obtener más información, consulte: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2026/789303/EPRS_BRI(2026)789303_EN.pdf.

[2] Véase: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/state-union/state-union-2021_en. 

[3] El Comité de Control Reglamentario es un órgano independiente de la Comisión que asesora al Colegio de Comisarios. Proporciona un control de calidad central y apoyo a las evaluaciones de impacto y las evaluaciones de la Comisión en las primeras fases del proceso legislativo. Para obtener más información, consulte: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_en.

[4] El paquete sobre pasajeros de mayo de 2026 también incluye una propuesta de revisión del Reglamento sobre los derechos de los viajeros de ferrocarril.

[5] En virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[6] Artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento 1049/2001.

[7] La Comunidad de Empresas Ferroviarias y de Infraestructuras Europeas (CER) reúne a cerca de 70 empresas ferroviarias, sus asociaciones nacionales, así como administradores de infraestructuras y empresas de arrendamiento financiero de vehículos: https://www.cer.be/about-us/who-we-are.

[8] La Comisión explicó que sus servicios habían organizado encuestas a las partes interesadas y cuatro talleres públicos a lo largo de su proceso de reelaboración, garantizando así la participación constante de las partes interesadas.

[9] Para obtener más información, consulte: https://transport.ec.europa.eu/passenger-package_en.

[10] Refiriéndose a: considerando 2 del Reglamento 1049/2001; Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión Europea, C-57/16 P, apartado 92: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62016CJ0057; Decisión en los asuntos 2347/2023/MIK y 177/2024/MIG sobre la negativa de la Comisión Europea a dar acceso público a documentos relativos a una evaluación de impacto sobre la revisión del Reglamento sobre la información alimentaria facilitada al consumidor: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/es/193459.

[11] A la vista del apartado 124 de la sentencia ClientEarth/Comisión Europea, antes citada.

[12] En el momento de la respuesta inicial, sólo se preveía una propuesta. En su decisión confirmatoria, la Comisión explicó que estaba llevando a cabo dos propuestas y que el paquete sobre pasajeros también incluía una propuesta de revisión del Reglamento sobre los derechos de los viajeros de ferrocarril.

[13] Véase: https://transport.ec.europa.eu/document/download/5fd64be7-44b8-4dd3-b084-05c35c5f2a8b_en?filename=SWD_2026_300_Impact_assessment.pdf.

[14] Recomendación sobre la forma en que la Comisión Europea tramitó dos solicitudes de acceso público a las evaluaciones de impacto y los dictámenes del Comité de Control Reglamentario en relación con la revisión prevista de REACH y el Reglamento sobre el mercurio (asunto 1053/2023/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/es/recommendation/es/175628; Decisión sobre la negativa de la Comisión Europea a dar acceso público a los documentos relativos a una evaluación de impacto y al dictamen conexo del Comité de Control Reglamentario sobre la revisión del Reglamento sobre la información alimentaria facilitada al consumidor (asuntos 2347/2023/MIK y 177/2024/MIG): https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/es/193459#_ftn27.

[15] Sentencia ClientEarth/Comisión Europea, antes citada, apartados 90 a 91.

[16] Sentencia ClientEarth/Comisión Europea, antes citada, apartado 93.

[17] Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de junio de 2023, Consejo/Pech, C-408/21 P, apartado 67: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4725359.

[18] Sentencia del Tribunal General de 21 de abril de 2021, Pech/Consejo, T-252/19, apartado 92: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898.

[19] Decisión sobre la forma en que el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea tramitan las solicitudes de acceso público a los documentos legislativos (OI/4/2023/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/es/196680.

[20] Sentencia ClientEarth/Comisión Europea, antes citada, apartado 108.

[21] Sentencia ClientEarth/Comisión Europea, antes citada, apartado 124.

[22] Artículo 2, apartado 4, de la Decisión del presidente de la Comisión Europea relativa a un Comité de Control Reglamentario independiente, de 23 de enero de 2020, disponible en: https://commission.europa.eu/document/download/29d9b281-3d50-43a2-9a21-09777fdaae8d_en?filename=rsb_decision_23_01_2020_en.pdf; véase también: Asunto 439/2023/KR sobre la composición del Comité de Control Reglamentario de la Comisión Europea y cómo interactúa con los representantes de intereses: https://www.ombudsman.europa.eu/es/case/es/63502.

[23] Sentencia del Tribunal General de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento, T-540/15, apartado 102: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62015TJ0540&qid=1712587676840.

[24] Sentencia ClientEarth/Comisión Europea, antes citada, apartado 108.

[25] Ibíd.

[26] Véase: https://transport.ec.europa.eu/document/download/5fd64be7-44b8-4dd3-b084-05c35c5f2a8b_en?filename=SWD_2026_300_Impact_assessment.pdf.