Contexto de la reclamación

1. En 2013, tras recibir un número significativo de denuncias de infracción relativas al supuesto abuso de los contratos de trabajo de duración determinada en el sector público español, la Comisión Europea decidió incoar procedimientos formales de infracción y remitió cartas de emplazamiento a España en 2015. A pesar de varias sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), del Tribunal Supremo español y de las enmiendas introducidas en la legislación española, la Comisión siguió expresando su preocupación por el hecho de que la normativa española no aborda estas cuestiones como es debido. En 2024, la Comisión envió cartas de emplazamiento complementarias a España, en las que aludía a la necesidad de adoptar medidas sancionadoras más eficaces.

2. En particular, el documento controvertido en el presente asunto es una carta de emplazamiento complementaria enviada por la Comisión a España el 3 de octubre de 2024 en el marco del procedimiento de infracción INFR(2014)4334. En un comunicado de prensa del mismo día, la Comisión resumió la carta de la siguiente manera: «Esta carta de emplazamiento complementaria tiene en cuenta las enmiendas a las normas nacionales que España adoptó a raíz de que la Comisión incoara el procedimiento de infracción en 2015. La Comisión considera que las nuevas normas nacionales siguen sin abordar suficientemente los problemas detectados, en particular por lo que se refiere a la eficacia de las medidas sancionadoras. Por consiguiente, la Comisión va a enviar una carta de emplazamiento complementaria a España, que dispone ahora de dos meses para responder y subsanar las deficiencias que ha señalado la Comisión. De no recibirse una respuesta satisfactoria, la Comisión podría optar por emitir un dictamen motivado»[1].

3. En julio de 2025, el reclamante, ciudadano de España, presentó una solicitud de acceso público[2] a la carta de emplazamiento mencionada anteriormente. La Comisión denegó el acceso a la carta, alegando la necesidad de proteger el objeto de su investigación en curso[3] sobre una posible infracción del Derecho de la Unión Europea por parte de España.

4. El reclamante solicitó a la Comisión que revisara su decisión (presentando una «solicitud confirmatoria»). La Comisión respondió al reclamante en septiembre de 2025, manteniendo su posición de denegar el acceso sobre la base de la necesidad de proteger la investigación en curso.

5. A raíz de su disconformidad con esta decisión, el reclamante recurrió a la Defensora del Pueblo en octubre de 2025.

La investigación

6. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la decisión de la Comisión de denegar el acceso al documento solicitado.

7. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó la carta de emplazamiento controvertida en la solicitud confirmatoria del reclamante. La Defensora del Pueblo también invitó a la Comisión a presentar observaciones adicionales sobre la reclamación, pero no recibió ninguna.

Argumentos presentados a la Defensora del Pueblo

Por el reclamante

8. El reclamante presentó varios argumentos para demostrar la existencia de un interés público superior en la divulgación de la carta de emplazamiento. Adujo que el procedimiento de infracción tiene una gran repercusión en los derechos laborales de miles de trabajadores temporales en el sector público español, que llevan años en una situación de empleo precario. Además, el asunto está vinculado a los regímenes de financiación europeos, con 626 millones de euros de fondos de la UE retenidos debido a la falta de medidas por parte de España para prevenir el abuso del empleo temporal.

9. El reclamante también señaló la divulgación parcial del contenido de la carta en los medios de comunicación, lo que generó una necesidad de transparencia[4]. Además, hay investigaciones y reclamaciones en curso relacionadas con el asunto, incluidas las dirigidas a la Defensora del Pueblo Europeo y una petición al Parlamento Europeo.

10. El reclamante también destacó el debate judicial y social en curso en torno a la cuestión, con diversas declaraciones en prensa y debates parlamentarios. En particular, alegó que un miembro del Parlamento español también había solicitado acceso a la carta, que fue denegado, subrayando el interés público y político en el asunto. El reclamante afirmó que, durante una audiencia parlamentaria celebrada en febrero de 2025, el ministro de Justicia español se refirió a la carta de emplazamiento y a la situación de los trabajadores públicos temporales. El reclamante insistió en que era necesario divulgar la carta para que el público pudiera verificar tales declaraciones.

Por la Comisión

11. En su decisión confirmatoria, la Comisión señaló que el documento solicitado se redactó en el contexto de un procedimiento de infracción contra España por la cuestión de los contratos de trabajo de duración determinada sucesivos en el sector público español. Los procedimientos siguen en curso. El documento forma parte del diálogo formal entre la Comisión y el Gobierno español, destinado a abordar una posible infracción del Derecho de la Unión[5].

12. La Comisión aclaró que sus actividades en el contexto de un procedimiento de infracción constituyen una investigación en el sentido del Reglamento (CE) n.º 1049/2001[6]. Asimismo, la Comisión declaró que la jurisprudencia de la UE ha reconocido la existencia de una presunción general de no divulgación para todos los documentos relacionados con los procedimientos de infracción[7], lo que incluye todos los documentos elaborados durante las fases informal y formal de dicho procedimiento.

13. Según la Comisión, la divulgación de los documentos controvertidos alteraría la naturaleza del procedimiento de infracción en cuestión. En particular, los procedimientos de infracción deben llevarse a cabo en un clima de confianza mutua con vistas a una solución amistosa del litigio[8].

14. Además, la Comisión indicó que la divulgación del documento la expondría a presiones externas, lo que sería perjudicial para el buen desarrollo de la investigación. Por otra parte, la divulgación de la carta influiría negativamente en las conversaciones con las autoridades españolas y alteraría el carácter bilateral del diálogo. La Comisión concluyó que, en estas circunstancias, existía un riesgo real y no hipotético de que la divulgación del documento solicitado pudiera afectar negativamente a la investigación en curso en el marco del procedimiento con referencia INFR(2014)4334, así como a su posible seguimiento.

15. La Comisión consideró que el reclamante no había demostrado la existencia de un interés público superior en la divulgación del documento y que no se puede conceder un acceso parcial cuando el documento solicitado está cubierto por una presunción general de no divulgación. La Comisión señaló que los argumentos del reclamante en relación con la existencia de un interés público superior eran de carácter general.

16. En particular, la Comisión alegó que, dado que el reclamante se ve afectado personalmente por las normas españolas en cuestión en el procedimiento de infracción, su interés en ver la carta es de carácter privado. El hecho de que muchos otros funcionarios se encuentren en una situación similar no hace que este interés sea público[9]. Aunque el reclamante también alegó que algunos fragmentos de la carta habían sido descritos en los medios de comunicación españoles, la Comisión afirmó que la publicación parcial ilícita o no oficial de un documento no lo convierte en público, y que las normas de confidencialidad siguen siendo aplicables[10]. La Comisión también rechazó el argumento del reclamante de que existen indicios claros de que la opinión pública es consciente del problema, señalando que la existencia de un debate público no significa que haya un interés público superior en la divulgación de un documento concreto[11].

Evaluación de la Defensora del Pueblo

17. Los órganos jurisdiccionales de la Unión han reconocido que las instituciones de la Unión pueden denegar el acceso del público a los documentos sobre la base de una «presunción general» de no divulgación para determinadas categorías de documentos[12]. Esto significa que la institución de que se trate no está obligada a examinar individualmente los documentos en cuestión, es decir, no tiene que evaluar la manera en que su divulgación menoscabaría concreta y efectivamente los intereses legítimos. Por el contrario, la institución afectada puede suponer que, debido a que los documentos de que se trate pertenecen a una determinada categoría, la divulgación de cualquiera de ellos socavaría los intereses legítimos.

18. La jurisprudencia ha aclarado que una de estas categorías se refiere a documentos relacionados con procedimientos de infracción en curso[13].

19. La inspección del documento solicitado por parte del equipo de investigación de la Defensora del Pueblo confirmó que forma parte del expediente administrativo del procedimiento de infracción contra España. El procedimiento de infracción se refiere al presunto abuso de sucesivos contratos de duración determinada en el sector público y sigue en curso.

20. En este contexto, la Defensora del Pueblo considera razonable que la Comisión se basara en la presunción general de no divulgación de los documentos que forman parte del expediente administrativo de una investigación en curso sobre el supuesto incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión[14].

21. La Defensora del Pueblo señala que, aunque se aplique una presunción general, la divulgación puede estar justificada si existe un interés público superior. Sin embargo, para demostrar la existencia de un interés público superior en la divulgación, la jurisprudencia de la Unión exige que los solicitantes aleguen circunstancias específicas para justificar la divulgación, y que las consideraciones puramente generales de transparencia no sean suficientes[15]. En los asuntos cubiertos por una presunción general, la transparencia solo puede constituir un interés público superior si es especialmente apremiante y se basa en elementos concretos[16].

22. En este asunto, la Defensora del Pueblo señala que, como ha mencionado el reclamante, la cuestión del presunto abuso de los contratos de trabajo de duración determinada en el sector público español atrajo una considerable atención pública y se ha abordado en gran medida en los medios de comunicación españoles y en los debates parlamentarios. Sin embargo, esto no basta por sí solo para demostrar la existencia de un interés público superior.

23. La Defensora del Pueblo considera que, en consonancia con la jurisprudencia de la UE[17], era razonable que la Comisión considerara que la referencia general de la parte reclamante a la transparencia y su interés en verificar la forma en que la Comisión está llevando a cabo el procedimiento no prevalecen sobre el interés público en permitir que la Comisión proteja el objetivo de su procedimiento de infracción en curso, que es abordar la posible infracción del Derecho de la UE por parte de un Estado miembro.

24. Sobre la base de lo anterior, la Defensora del Pueblo considera que la Comisión no actuó con mala administración en este asunto cuando se negó a divulgar el documento controvertido.

Conclusión

Basándose en la investigación, la Defensora del Pueblo Europeo archiva el asunto con la siguiente conclusión:

No hubo mala administración por parte de la Comisión en este asunto.

Se informará al reclamante y a la Comisión de esta decisión.

Teresa Anjinho
Defensora del Pueblo Europeo

Hecho en Estrasburgo el 07/01/2026

 

[1] Véase el comunicado de prensa de la Comisión relativo al paquete de procedimientos de infracción de octubre de 2024, punto 10, disponible en: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/inf_24_4561.

[2] Con arreglo a las normas establecidas en el Reglamento (CE) n.º 1049/2001, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[3] Artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001.

[4] El reclamante se refería al siguiente artículo publicado en el diario español El País, titulado La Comisión Europea a España: «Los jueces sustitutos deben ser considerados trabajadores fijos», publicado el 30 de junio de 2025 y disponible en: https://elpais.com/espana/2025-06-30/la-comision-europea-a-espana-los-jueces-sustitutos-deben-ser-considerados-trabajadores-fijos.html.

[5] En este caso, la Directiva 1999/70/CE relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX:01999L0070-19990710.

[6] Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de septiembre de 2017, Francia/Schlyter, C-331/15 P, apartado 46: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194104&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=871574.

[7] Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, asuntos acumulados C-514/11 P y C-605/11 P, apartados 55 y 65 a 68: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=es.

[8] Sentencia del Tribunal General de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión, T-306/12, apartado 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-306/12&language=ES, ratificada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de mayo de 2017, Suecia/Comisión, C-562/14 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=es&num=C-562/14.

[9] Sentencia del Tribunal General de 9 de octubre de 2018, Anikó Pint/Comisión, T-634/17, apartado 59, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-634/17&language=ES.

[10] Sentencia del Tribunal General de 26 de mayo de 2016 en el asunto T-110/15, IMG/Comisión, apartado 51, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-110/15&language=ES.

[11] Sentencia en el asunto Anikó Pint/Comisión, citada anteriormente, apartado 56.

[12] Sentencia del Tribunal General de 13 de septiembre de 2013 en el asunto T-380/08, Países Bajos/Comisión, apartado 35, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-380/08&language=ES.

[13] Sentencia en el asunto LPN y Finlandia/Comisión citada anteriormente.

[14] Sentencia del Tribunal General de 13 de septiembre de 2013 en el asunto T-111/11, ClientEarth/Comisión, apartado 75, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-111/11&language=ES.

[15] Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2024, ClientEarth/Comisión, C-249/23 P, apartado 55, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=CELEX:62023CJ0249.

[16] Véase el asunto mencionado anteriormente, LPN y Finlandia, apartado 93.

[17] Véase la sentencia de 7 de septiembre de 2023, Breyer/REA, C-135/22 P, apartado 75, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-135/22&language=ES. Véase también la sentencia en el asunto Anikó Pint/Comisión, citada anteriormente, apartado 53.